(Ольшевская А. В., Курбатова О. В.) («Административное право и процесс», 2013, NN 10, 12)
РАССМОТРЕНИЕ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ ОБРАЩЕНИЙ ГРАЖДАН И СООБЩЕНИЙ В СМИ
/»Административное право и процесс», 2013, N 10/
А. В. ОЛЬШЕВСКАЯ, О. В. КУРБАТОВА
Ольшевская Анна Владимировна, старший преподаватель Московского университета МВД России, кандидат юридических наук.
Курбатова Ольга Владимировна, доцент Московского университета МВД России, кандидат экономических наук, доцент.
В статье рассмотрены правовые аспекты деятельности органов внутренних дел Российской Федерации по рассмотрению обращений граждан и сообщений в средствах массовой информации, включая электронные СМИ как актуального на сегодняшний день направления, обусловленного особой значимостью в связи с реализацией гражданами своих конституционных прав и свобод. За счет обеспечения и совершенствования взаимодействия органов внутренних дел с гражданами в рамках реализации данного неотъемлемого права возможности населения в формировании гражданского общества расширяются, создается прозрачность работы государственных органов, что способствует ослаблению бюрократических барьеров на территории России. Таким образом, рассматриваемое право граждан на обращение выступает каналом обратной связи между государством и обществом.
Ключевые слова: органы внутренних дел, демократические процессы, рассмотрение обращений, государственные услуги, права и свободы человека и гражданина, средства массовой информации, обязанности должностных лиц.
Consideration by the agencies of internal affairs of public appeals and media information A. V. Ol’shevskaya, O. V. Kurbatova
In the article legal aspects of activity of law-enforcement bodies of the Russian Federation on consideration of addresses of citizens and messages in mass media, including electronic mass media as the direction actual today caused by the special importance in connection with realization by citizens of the constitutional laws and freedoms are considered. At the expense of providing and improvement of interaction of law-enforcement bodies with citizens within realization of the granted inalienable right, possibility of the population information of civil society extend, transparency of work of government bodies that promotes weakening of bureaucratic barriers in the territory of Russia is created. Thus, the considered right of citizens to the address acts as the feedback channel between the state and society.
Key words: law-enforcement bodies, democratic processes, consideration of addresses, state services, rights and freedoms of the person and citizen, mass media, duty of officials.
Человек, его права и свободы в демократическом правовом государстве составляют высшую социальную ценность. Их обеспечение и защита являются важнейшими функциями правового государства. Права граждан на обращение в органы публичной власти закреплены в конституциях многих стран мира, также идет процесс их обеспечения нормами международного права. При этом обращается серьезное внимание на обеспечение реальной возможности обжалования действий и решений органов государственной власти и их должностных лиц, нарушающих права граждан как на национальном, так и на межгосударственном уровнях. Деятельность органов внутренних дел Российской Федерации по рассмотрению обращений граждан на сегодняшний день занимает существенное место. Актуальность этого направления работы определяется особой значимостью сферы общественных отношений, связанной с реализацией гражданами своего права на обращение, которое гарантировано Конституцией Российской Федерации. Закрепление данного права в Основном Законе государства свидетельствует о его важности, поскольку «не все права и свободы, которыми обладает человек и гражданин, подлежат закреплению в Конституции, а только основные или фундаментальные из них». В повседневной жизни российские граждане широко используют предоставленное им ст. 33 Конституции Российской Федерации право личного обращения в органы публичной власти. Сущность права на обращения в органы публичной власти носит комплексный характер и заключается в том, что граждане благодаря обладанию данным правом могут участвовать в управлении делами государства, защищать свои права, свободы и законные интересы, выражать свое мнение. Кроме того, данное право выступает каналом обратной связи между государством и обществом. Приведем некоторые данные, отражающие ситуацию в указанной сфере. На имя Президента России и в Администрацию Президента ежегодно поступает почти миллион обращений, в Государственную Думу ежегодно устно и письменно обращаются около 60 тыс. граждан, а в Совет Федерации — свыше 40 тыс. Количество обращений в федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения в общей сложности превышает 20 млн., а в правительства субъектов Российской Федерации — более миллиона <1>. ——————————— <1> Выступление заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации А. Д. Беглова на Всероссийском совещании по вопросам совершенствования организации рассмотрения обращений граждан, состоявшемся в г. Москве 30 — 31 октября 2010 г.
Праву граждан на обращение соответствует обязанность органов и должностных лиц, которым они направлены, внимательно, в определенном порядке и в установленные сроки рассмотреть их и принять по ним законные и обоснованные решения. Реализация конституционного права граждан на обращение требует от государственных органов качественной организации работы по их рассмотрению и разрешению. Исполнение законодательства об обращениях граждан постоянно находится в поле зрения прокуроров и общественных организаций. Результаты прокурорских проверок свидетельствуют о распространении нарушений порядка рассмотрения обращений граждан, установленного Федеральным законом от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Волокита и неполнота проверочных действий при рассмотрении обращений граждан, формализм, а также непринятие мер со стороны государственных органов в соответствии с установленной компетенцией зачастую являются основанием для многочисленных обращений граждан в надзорные органы. Кроме того, следует уточнить, что в органы публичной власти помимо граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства могут обращаться и юридические лица. Исходя из заявленной темы, нами рассмотрены вопросы, относящиеся к обращениям физических лиц и сообщениям в средствах массовой информации (далее — СМИ), включая электронные СМИ. Содержание конституционного права на обращения в органы публичной власти представляет собой совокупность определенных правомочий: право требовать содействия органов публичной власти в реализации конкретных прав и свобод; право давать рекомендации по улучшению деятельности органов публичной власти и их должностных лиц; право обращаться с критикой в адрес деятельности органов публичной власти; право на обращение за защитой своих нарушенных прав и свобод; право сообщать о ставших им известными нарушениях законности органами публичной власти и их должностными лицами и иные правомочия. Субъектами права на обращения в органы публичной власти могут выступать граждане Российской Федерации, иностранные граждане, а также лица без гражданства. Органы публичной власти (органы государственной власти и органы местного самоуправления) и их должностные лица, являясь субъектами правоотношений по реализации конституционного права на обращения, выступают в качестве адресатов обращения. Субъекты права на обращения могут реализовывать свое конституционное право как самостоятельно, так и через представителя. Понятие «обращение» раскрывается в ст. 4 Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», в соответствии с которым обращение — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления. В соответствии с данным Законом все обращения делятся на три вида, а именно: предложения, заявления, жалобы. Обращения могут подаваться в письменной и устной формах. В качестве требований к письменному обращению законодатель выделяет следующие: гражданин в обязательном порядке указывает либо наименование государственного органа или органа местного самоуправления, в которые направляет письменное обращение, либо фамилию, имя, отчество соответствующего должностного лица, либо должность соответствующего лица, а также свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), почтовый адрес, по которому должны быть направлены ответ, уведомление о переадресации обращения, излагает суть предложения, заявления или жалобы, ставит личную подпись и дату (в подтверждение своих доводов гражданин прилагает к письменному обращению документы и материалы либо их копии, однако в случае необходимости). Важно отметить, что обращение в форме электронного документа, поступившее в органы публичной власти, в законодательном порядке подлежит обязательному рассмотрению. В нем указывают свои фамилию, имя, отчество (последнее — при наличии), адрес электронной почты, если ответ должен быть направлен в форме электронного документа, и почтовый адрес, если ответ должен быть направлен в письменной форме. Гражданин вправе приложить к такому обращению необходимые документы и материалы в электронной форме либо направить указанные документы и материалы или их копии в письменной форме. С правовой точки зрения устное обращение реализуется через личный прием граждан в государственных органах, органах местного самоуправления, который проводится их руководителями и уполномоченными на то лицами. Содержание устного обращения заносится в карточку личного приема гражданина. В случае если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема гражданина. В остальных случаях дается письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Если в обращении содержатся вопросы, решение которых не входит в компетенцию данных государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, гражданину дается разъяснение, куда и в каком порядке ему следует обратиться. Рассмотрение обращений граждан осуществляется бесплатно. Таким образом, право на обращения в органы публичной власти — это неотъемлемая возможность человека и гражданина, а также организаций непосредственно или через представителя обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно с предложением, заявлением, а также с жалобой в органы публичной власти в целях защиты (восстановления) или реализации как своих прав, свобод и законных интересов, так и прав, свобод и законных интересов других лиц. С правовой точки зрения сообщение — информация, посланная отправителем адресату, которая получена, зафиксирована и доступна для обработки, извлечения и восприятия в информационной системе адресата <2>. Если говорить о сообщениях в СМИ как виде обращения в контексте заявленной темы, то средства массовой информации и будут являться отправителями информации, т. е. выступать субъектами права на обращение. ——————————— <2> Модельный закон об электронных государственных услугах: принят в г. Санкт-Петербурге 07.04.2010 Постановлением 34-7 на 34-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ // Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств — участников Содружества Независимых Государств. 2010. N 47. С. 184 — 198.
Законодательно под средством массовой информации следует понимать периодическое печатное издание, сетевое издание, телеканал, радиоканал, телепрограмму, радиопрограмму, видеопрограмму, кинохроникальную программу, иную форму периодического распространения массовой информации под постоянным наименованием (названием) <3>. ——————————— <3> Закон Российской Федерации от 27.12.1991 N 2124-1 (в ред. от 28.07.2012) «О средствах массовой информации» // Российская газета. N 32. 1992. 8 февраля.
К электронным средствам массовой информации относятся периодические издания, выходящие под постоянным названием на протяжении года, в которых информация представлена в форме электронных (цифровых) данных <4>. ——————————— <4> Модельный информационный кодекс для государств — участников СНГ. Часть первая: принят в г. Санкт-Петербурге 03.04.2008 Постановлением 30-6 на 30-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ.
Для того чтобы средство массовой информации выступало в качестве полноправного участника, реализующего право на обращение в органы публичной власти, оно должно приобрести официальный статус. Ко всем средствам массовой информации, включая электронные СМИ, предъявляется основное требование — это их официальная регистрация. Средство массовой информации считается зарегистрированным со дня принятия регистрирующим органом решения о регистрации средства массовой информации. На основании решения о регистрации СМИ заявителю выдается свидетельство. Важно отметить, что сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет может и должен быть зарегистрирован как сетевое издание. Сайт в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, не зарегистрированный в качестве средства массовой информации, средством массовой информации не является. Институт обращений в органы публичной власти имеет свою правовую основу, которую составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, законодательство федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации. Основополагающее значение в механизме правового регулирования реализации права на обращения в органы публичной власти принадлежит международно-правовым актам, к числу которых относятся Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (1950 г.). В Российской Федерации принципы правового регулирования реализации права на обращения отражены в ст. 33 Конституции Российской Федерации, которая гласит: «Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Данная норма, заложив основы для дальнейшего правотворчества в указанной сфере, обладает высшей юридической силой, имеет прямое и непосредственное действие. Порядок обращения к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации урегулирован самостоятельным Федеральным конституционным законом от 26.02.1997 N 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Центральное положение среди правовых актов, регулирующих отношения по реализации права на обращения в органы публичной власти, принадлежит Федеральному закону от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который был принят именно в целях установления принципов, порядка, а также гарантий реализации данного права. Учитывая, что в названии данного Закона акцент сделан именно на гражданах России, в практической деятельности порядок рассмотрения обращений распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
/»Административное право и процесс», 2013, N 12/
Помимо правовых актов, которые были рассмотрены ранее, исследуемые отношения также регулируют и другие законы: Закон РФ от 27.04.1993 N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»; Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». К источникам правового регулирования реализации права на обращения на региональном уровне относится законодательство субъектов РФ. Во многих из 83 субъектов такие самостоятельные законы приняты и действуют. Однако, несмотря на законодательную самостоятельность регионов, принятые ими законы не должны противоречить федеральному законодательству в области реализации данного права, а также сужать круг прав и гарантий. Процедуры рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления устанавливаются законами субъектов Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними муниципальными правовыми актами представительных органов местного самоуправления. Следующим уровнем источников правового регулирования реализации права на обращения являются подзаконные правовые акты, которым отводится роль детального, а главное, качественного обеспечения реализации Федерального закона от 02.05.2006 N 59-ФЗ. К ним относятся принятые во многих министерствах и ведомствах Инструкции по работе с обращениями граждан. В целях единого порядка рассмотрения обращений граждан и сообщений в средствах массовой информации, включая электронные СМИ, в системе органов внутренних дел РФ введен в действие Приказом МВД РФ от 12.12.2011 N 1221 Административный регламент о порядке рассмотрения обращений граждан в системе органов внутренних дел РФ, обязывающий обеспечить надлежащую реализацию конституционных прав. Данный нормативный документ определяет сроки и последовательность исполнения административных процедур, связанных с реализацией гражданами Российской Федерации конституционного права на обращение в государственные органы, а также устанавливает порядок взаимодействия между подразделениями, должностными лицами органов внутренних дел и гражданами при предоставлении государственной услуги. В новой структуре центрального аппарата Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденной Президентом России, создан Департамент делопроизводства и работы с обращениями граждан и организаций Министерства внутренних дел Российской Федерации (ДДО МВД России). Являясь самостоятельным структурным звеном, данное подразделение обеспечивает и осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию деятельности органов внутренних дел, организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и полномочий, возложенных на МВД России в области рассмотрения обращений граждан организаций, а также общественных объединений. Таким образом, департамент выполняет функции головного подразделения системы Министерства по рассмотрению устных и письменных обращений, адресованных Министру, его заместителям, а также МВД России (без указания конкретных подразделений на конверте). В круг заявителей по вышеобозначенному Регламенту для предоставления государственной услуги могут входить граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, а также в числе иных заявителей юридические, должностные лица, их представители, организации (одними из которых являются СМИ, в т. ч. и электронные, прошедшие обязательную процедуру регистрации). Регламент содержит подробно прописанные требования к порядку информирования о предоставлении государственной услуги, которое осуществляется как в публичном, так и в индивидуальном порядке, достоверно, доступно и в полном объеме. Центральное место в обозначенной сфере отводится официальным сайтам МВД России и официальным сайтам территориальных органов внутренних дел в сети Интернет, на которых должна быть обозначена информация о наименованиях территориальных органов МВД России; обозначен круг должностных лиц, ответственных за организацию приема граждан и обеспечение рассмотрения их обращений, а также официальных запросов (обращений) редакций средства массовой информации в устной или письменной формах, в т. ч. и в форме электронного документа. Кроме того, в целях усиления общественного контроля в России за деятельностью органов внутренних дел информационные источники должны содержать сведения о присутствии членов общественных советов, образованных при Министерстве внутренних дел Российской Федерации <1> и его территориальных органах при личном приеме граждан. ——————————— <1> Указ Президента РФ от 23.05.2011 N 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» // Российская газета. 2011. 27 мая.
По письменному запросу гражданина сотрудники, ответственные за предоставление государственной услуги, в течение тридцати дней со дня его регистрации в письменной форме разъясняют порядок предоставления государственной услуги. При индивидуальном информировании гражданина по телефону сотрудникам органов внутренних дел запрещается разглашать сведения конфиденциального характера, касающиеся частной жизни гражданина, его персональных данных и другой охраняемой законом информации. Результатом предоставления государственной услуги являются: письменный, либо направленный в форме электронного документа, либо устный, данный на личном приеме ответ лицу по существу всех поставленных им вопросов, в т. ч. информирование о принятых мерах, направленных на восстановление, защиту нарушенных конституционных прав, свобод и законных интересов человека и гражданина, а также других лиц, либо уведомление о переадресации обращения в соответствующий орган или соответствующему должностному лицу, в компетенцию которого входит решение поставленных в обращении вопросов либо мотивированный отказ в рассмотрении обращения (с изложением причин). По общему правилу письменные обращения подлежат обязательной регистрации в подразделении делопроизводства в течение трех рабочих дней с момента поступления, а его рассмотрению отводится тридцать дней (в исключительных случаях возможно его продление, но не более чем на тридцать дней). В течение семи дней со дня регистрации обращение, содержащее вопросы, решение которых не входит в компетенцию органа внутренних дел, подлежит направлению в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, в компетенцию которых входит решение поставленных вопросов, с одновременным уведомлением об этом гражданина. Предоставление информации о деятельности органа внутренних дел по официальному запросу редакции СМИ осуществляется в семидневный срок со дня его получения. В течение трех дней со дня получения письменного запроса редакции СМИ надлежит сообщить об отказе или продлении срока предоставления запрашиваемой информации с указанием конкретной даты ответа. Все обращения, поступившие в орган внутренних дел, подлежат обязательному приему. Также нормативным документом предъявляется ряд требований к содержательной части письменного обращения: это наименование органа внутренних дел либо фамилия, имя, отчество, должность соответствующего должностного лица; фамилия, имя, отчество (последнее — при наличии) гражданина; почтовый или электронной адрес, по которому должен быть направлен ответ или уведомление о переадресации; логичное изложение существа обращения; личная подпись (кроме интернет-обращения) и дата, а также дополнительные документы и материалы в случае необходимости. При личном приеме гражданин предъявляет документ, удостоверяющий его личность, и сообщает суть обращения. В интересах защиты прав граждан и сотрудников в процессе личного приема может производиться аудио — и видеозапись, о чем перед приемом в обязательном порядке уведомляется гражданин. При предоставлении органом внутренних дел государственной услуги запрещено требовать от гражданина представления документов и информации, которые находятся в распоряжении органов внутренних дел, иных органов государственной власти, а также документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено правовыми актами, регулирующими отношения в сфере предоставления государственной услуги. Некорректное по содержанию обращение (содержатся нецензурные, оскорбительные выражения, угрозы жизни, здоровью и имуществу должностного лица, членов его семьи) либо по изложению и форме (лишенное смысла, не поддающийся прочтению текст) остается без рассмотрения. Также ответ на обращение не дается в случае признания его анонимным (не указаны фамилия автора и почтовый либо электронный адрес) либо многократным (содержащее вопрос, на который ему не менее двух раз давались письменные аргументированные ответы, при этом новые доводы, подлежащие проверке, не приводятся) и с автором уже прекращена переписка. Однако анонимные обращения, содержащие сведения о подготавливаемом, совершаемом или совершенном противоправном деянии, а также о лице, его подготавливающем, совершающем или совершившем, подлежат направлению в структурное подразделение органа внутренних дел или другой государственный орган в соответствии с компетенцией. Также анонимные заявления, содержащие данные о признаках совершенного или готовящегося террористического акта, уполномоченным сотрудником подразделения делопроизводства докладываются руководителю и в соответствии с его резолюцией передаются в дежурную часть для регистрации. Решение о целесообразности проведения проверки по анонимному обращению, не содержащему данные о признаках совершенного или готовящегося террористического акта, принимает руководитель. Ответ по существу поставленных в обращении вопросов гражданину не дается, если: обращение признано некорректным по изложению либо содержанию; невозможно подготовить ответ без разглашения сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну; обращение содержит вопросы, решение которых не входит в компетенцию органа внутренних дел. К качеству рассмотрения обращений законодательно выдвинут ряд требований, которыми являются: удобство и доступность получения информации о порядке предоставления государственной услуги; достоверность предоставляемой гражданам информации о ходе рассмотрения обращения; полнота информирования заявителей о ходе рассмотрения обращения; полнота ответов на все поставленные в обращении вопросы и принятие необходимых мер в соответствии с законодательством Российской Федерации; наглядность предоставляемой информации. Результаты рассмотрения типовых обращений обезличенно размещаются на официальных сайтах органов внутренних дел в сети Интернет, а также в СМИ. Официальный запрос информации редакции СМИ регистрируется и рассматривается структурным подразделением в соответствии с его компетенцией совместно с подразделениями, ответственными за взаимодействие с редакциями СМИ, пресс-службами и подразделениями информации и общественных связей <2>. ——————————— <2> Приказ МВД РФ от 06.09.2011 N 995 «О совершенствовании деятельности подразделений информации и общественных связей, пресс-служб органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России» // СПС «КонсультантПлюс».
В уведомлении редакции СМИ об отказе в представлении запрашиваемых сведений должны быть указаны: причины, по которым запрашиваемая информация не может быть представлена; должностное лицо, отказавшее в предоставлении информации; дата принятия решения об отказе. В уведомлении о продлении срока рассмотрения запроса редакции СМИ должны быть указаны: причины, по которым запрашиваемая информация не может быть предоставлена в семидневный срок; дата, к которой будет представлена запрашиваемая информация; должностное лицо, продлившее срок рассмотрения и дата принятия решения о продлении срока рассмотрения. Все письменные и устные обращения граждан, а также содержащиеся в них критические замечания систематически обобщаются и подлежат тщательному анализу в целях выявления причин и условий нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан, изучения общественного мнения, совершенствования работы органа внутренних дел, принятия мер по устранению причин, вызывающих повторные и коллективные жалобы. Таким образом, важным звеном в механизме реализации права на обращение являются органы внутренних дел РФ, которые непосредственно занимаются разрешением обращений граждан и различных организаций, включая средства массовой информации, а также осуществляют взаимодействие с иными органами власти в целях эффективной реализации этого конституционного права. Работа органов внутренних дел по рассмотрению обращений подчинена решению задач по охране прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка в стране. Ее целью является своевременное, объективное и окончательное разрешение каждого обращения тем структурным подразделением органов внутренних дел, к компетенции которого относится решение конкретного вопроса.
Литература
1. Указ Президента РФ от 23.05.2011 N 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» // Российская газета. 2011. 27 мая. 2. Приказ МВД РФ от 06.09.2011 N 995 «О совершенствовании деятельности подразделений информации и общественных связей, пресс-служб органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России» // СПС «КонсультантПлюс».
