(Курбатова О. В., Ольшевская А. В.) («Социальное и пенсионное право», 2013, N 2)
БУДУЩЕЕ НАКОПИТЕЛЬНОЙ ЧАСТИ ПЕНСИИ
О. В. КУРБАТОВА, А. В. ОЛЬШЕВСКАЯ
Курбатова Ольга Владимировна, кандидат экономических наук, доцент.
Ольшевская Анна Владимировна, кандидат юридических наук.
В статье анализируются положения Стратегии развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 г., в частности касающиеся реформирования института накопительной составляющей пенсионной системы. Представлены противоположные мнения по данному вопросу, а также выражено авторское отношение к сути рассматриваемых проблем.
Ключевые слова: пенсионная система, трудовая пенсия по старости, накопительная часть пенсии, реформирование пенсионной системы, страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии, добровольные отчисления граждан.
The future of the funded component of the pension O. K. Kurbatova, A. V. Ol’shevskaya
The article analyses the provisions of the Strategy of development of the pension system of the Russian Federation till the end of 2030, in particular related to the reform of the institute of the funded component of the pension system. The authors present the controversial opinions with regard to this issue as well as express their attitude to the essence of the problems in question.
Key words: pension system, labor old-age pension, funded component of the pension, reform of the pension system, insurance premiums for the funded component of the labor pension, voluntary contributions of citizens.
Современная российская система пенсионного обеспечения начала формироваться в 2002 г. Еще в 1995 г. Правительством Российской Федерации были провозглашены основные цели, принципы и направления пенсионной реформы, необходимость которой обосновывалась демографическими процессами, а именно старением населения, а также неэффективностью действующего в то время принципа солидарности поколений, когда работающее население обеспечивает пенсию неработающему <1>. В качестве единственного выхода из сложившейся ситуации было предложено отказаться от финансирования пенсий государством и передать эту обязанность самим будущим пенсионерам, т. е. перейти к накопительному формированию пенсий. Отметим, что в развитых странах накопительная составляющая в структуре национальных пенсионных систем не обязательна <2>. ——————————— <1> Постановление Правительства РФ от 07.08.1995 N 790 «О мерах по реализации Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации» (ред. от 30.05.1997) // Российская газета. 23.08.1995. N 163. <2> Алиев А. Пенсионный парашют. Решит ли отмена накопительной части проблемы российской пенсионной системы? // ExpertOnline. 27.07.2012.
Среди причин реформирования пенсионной системы некоторыми авторами были названы: объективная потребность пересмотра идеологии самой природы обязательного пенсионного страхования трудящихся, необходимость повышения реального уровня доходов основной части пенсионеров, живущих, как правило, на пенсию <3>, а также недостаточная увязка правовых норм, регулирующих пенсионную систему, с экономическими механизмами, обеспечивающими достаточную финансовую базу для соответствующего материального наполнения социальных нормативов <4>. ——————————— <3> Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России. М., 2004. С. 218, 220. <4> Савостьянова В. Б. Роль государства в реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение и социальные льготы // Государство и право. 2005. N 5. С. 79.
Правовую основу начавшейся с 1 января 2002 г. реформы системы обязательного пенсионного страхования Российской Федерации составляют следующие Федеральные законы: от 15 декабря 2001 г. N 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» <5>, от 24 июля 2002 г. N 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации» <6>, от 30.04.2008 N 56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» <7>, от 30.11.2011 N 360-ФЗ «О порядке финансирования выплат за счет средств пенсионных накоплений». ——————————— <5> Далее — ФЗ от 17.12.2001 N 173-ФЗ. <6> Далее — ФЗ от 24.07.2002 N 111-ФЗ. <7> Далее — ФЗ от 30.04.2008 N 56-ФЗ.
ФЗ от 24.07.2002 N 111-ФЗ установил правовые основы отношений по формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений, предназначенных для финансирования накопительной части трудовой пенсии. Позднее ФЗ от 30.04.2008 N 56-ФЗ определил порядок добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, установил порядок и условия уплаты дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, взносов работодателя, а также предоставления государственной поддержки формирования пенсионных накоплений. По мнению М. В. Шитова, «благодаря введению индивидуальной накопительной системы пенсионного обеспечения конституционное право на социальное обеспечение представляется не как благо, предоставляемое государством незащищенным слоям населения, а как лично накапливаемый капитал человека и гражданина, меняются содержание и механизмы реализации данного права» <8>. ——————————— <8> Шитов М. В. Право на социальное обеспечение по возрасту в Российской Федерации: конституционно-правовые проблемы: Дис. … к. ю.н. М., 2006. С. 8 — 9.
В п. 2 ст. 5 ФЗ от 17.12.2001 N 173-ФЗ в рамках определения структуры трудовой пенсии по старости предусмотрено, что указанная пенсия может состоять из страховой и накопительной частей. Установление застрахованному лицу накопительной части трудовой пенсии осуществляется при наличии средств, учтенных в специальной части его индивидуального лицевого счета. Такие средства формируются за счет поступивших страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии <9>, дополнительных страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии <10> и дохода, полученного от их инвестирования <11>. ——————————— <9> Указанная сумма для лиц 1967 года рождения и моложе учитывается по тарифу 6,0 процентных пункта тарифа страхового взноса // ФЗ от 01.04.1996 N 27-ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (ред. от 03.12.2011) (ч. 3 ст. 6). <10> Дополнительный страховой взнос на накопительную часть трудовой пенсии представляет собой платеж, уплачиваемый гражданином (застрахованным лицом) самостоятельно, за счет собственных средств. Его размер лицо может исчислять и уплачивать в том размере, который учитывает уровень благосостояния застрахованного лица, его финансовые возможности в текущем периоде. Порядок добровольного вступления в правоотношения по обязательному пенсионному страхованию в целях уплаты указанных взносов регламентирован ФЗ от 30.04.2008 N 56-ФЗ. <11> Отношения, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений для финансирования выплаты накопительной части трудовой пенсии, регламентируются ФЗ от 24.07.2002 N 111-ФЗ.
Определение размера накопительной части трудовой пенсии по старости осуществляется в соответствии с формулой, закрепленной в п. 23 ст. 14 ФЗ от 17.12.2001 N 173-ФЗ:
НЧ = ПН / Т, где
НЧ — размер накопительной части трудовой пенсии по старости, ПН — сумма пенсионных накоплений застрахованного лица, учтенных в специальной части его индивидуального лицевого счета или на пенсионном счете накопительной части трудовой пенсии, по состоянию на день, с которого ему назначается накопительная часть трудовой пенсии по старости, Т — количество месяцев ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого для расчета размера накопительной части указанной пенсии, определяемого п. 4 ст. 32 указанного Закона <12>. ——————————— <12> До 1 января 2013 г. ожидаемый период выплаты накопительной части трудовой пенсии по старости, применяемый для расчета размера накопительной части трудовой пенсии по старости, определяется в соответствии с п. 1 ст. 14 и п. 1 ст. 32 ФЗ от 17.12.2001 N 173-ФЗ. При определении размера страховой части трудовой пенсии начиная с 1 января 2002 г. ожидаемый период выплаты трудовой пенсии по старости устанавливается продолжительностью 12 лет (144 месяца) и ежегодно увеличивается на 6 месяцев (с 1 января соответствующего года) до достижения 16 лет (192 месяцев), а затем ежегодно увеличивается на один год (с 1 января соответствующего года) до достижения 19 лет (228 месяцев). Стоит принять во внимание, что в настоящее время Государственной Думой принят в первом чтении законопроект (N 143350-6), устанавливающий изменения ожидаемого периода выплаты страховой и накопительной частей трудовой пенсии по старости. Предлагается, исходя из увеличения продолжительности жизни получателя трудовой пенсии по старости, постепенное увеличение ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости, применяемого для расчета как страховой части, так и накопительной части указанной пенсии до 21 года (252 месяца) (в настоящее время указанный период составляет 18 лет (216 месяцев), на 1 января 2013 г. — 19 лет (228 месяцев)). Кроме того, законопроектом вводятся положения по снижению ожидаемого периода выплаты при расчете или корректировке размера накопительной части трудовой пенсии.
Не прошло и десяти лет с начала реформирования пенсионной системы, как ее опять предлагают реформировать. Еще в 2007 г. В. В. Путиным была поставлена задача системного совершенствования пенсионного законодательства в целях поддержания накопительной и увеличения страховой части пенсий, повышения ответственности государства перед всеми категориями пенсионеров. В Прогнозе социально-экономического развития Российской Федерации на 2013 г. и плановый период 2014 — 2015 гг. <13> показана острая необходимость в разработке и проведении реформы в сфере пенсионного обеспечения. В декабре 2011 г. Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию говорил о необходимости определения долгосрочной стратегии развития пенсионной системы <14>. Ответом стала представленная Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации (Минтруд России) в конце августа 2012 г. Стратегия развития пенсионной системы Российской Федерации до 2030 г. <15>. ——————————— <13> Прогноз разработан Минэкономразвития России // СПС «КонсультантПлюс». <14> Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22.12.2011 // Российская газета. 23.12.2011. N 290. <15> Проект Стратегии размещен в Банке документов сайта Минтруда России.
В частности, в Стратегии предлагается реформировать институт накопительной составляющей пенсионной системы путем перехода на добровольные отчисления гражданами Российской Федерации средств в накопительную составляющую с 2015 г. До этого ведомство предлагает с 2013 г. снизить тариф накопительной составляющей до 2 или 4% с текущих 6%. Если в дальнейшем работник пожелает сохранить накопительную составляющую, это можно будет сделать после подачи соответствующего заявления и отчислять самостоятельно 2%. Среди причин неэффективности накопительной части пенсии в Стратегии названы следующие: — отсутствие эффективных механизмов гарантий сохранности и возвратности пенсионных накоплений, что, по мнению Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, «чревато превращением пенсионной системы в некое подобие финансовой пирамиды» <16>. В настоящее время управляющие компании обязаны гарантировать сохранность взносов пенсионера и заработанного на них ранее дохода в интервале в один год. В результате пенсионные деньги, переданные негосударственным пенсионным фондам и управляющим компаниям, являются не длинными ресурсами, как на Западе, а пассивами сроком на 12 месяцев <17>. Например, в Германии гарантирована сохранность всех сделанных пенсионных взносов к моменту выхода гражданина на пенсию <18>; ——————————— <16> Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ от 03.03.2011 «Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2010 год» // Российская газета. 13.05.2011. N 101. <17> По мнению главы Министерства финансов А. Силуанова. См.: Яковенко Д. Борьба за шесть процентов. Минтруда предлагает отказаться от накопительного элемента пенсионной системы // Эксперт. 13.08.2012. N 32. <18> Сосков В. Цена простых решений. Отказ от накопительной части пенсии приведет к катастрофическим последствиям // Эксперт. 27.08.2012. N 34.
— несовершенство контроля и регулирования накопительной составляющей пенсионной системы; — неэффективность управления, реальное обесценивание средств пенсионных накоплений. В среднем за период 2004 — 2011 г. — около 6% годовых при среднегодовой инфляции 10,1%, при этом среднегодовая индексация трудовой пенсии составила около 15%; — рост рыночных рисков (по которым ответственность несет государство) по мере увеличения объемов пенсионных накоплений в условиях нехватки инструментов инвестирования (1,8 трлн. руб. в 2011 г., 2,3 трлн. руб. в 2012 г., 3,5 трлн. руб. в 2014 г.); — высокие издержки администрирования. Комиссия управляющих компаний и негосударственных пенсионных фондов составляет 1,4% стоимости чистых активов, что значительно превышает уровень комиссии на развитых финансовых рынках (0,5 — 0,7%). Критикуя указанную идею, руководители некоторых федеральных органов исполнительной власти, ученые, экономисты, предприниматели обосновывают свою точку зрения следующими обстоятельствами <19>. ——————————— <19> Титов Д. Дефицит Пенсионного фонда закроют работодатели, самозанятые и накопительная часть тарифа // Экономика и жизнь. 2012. N 34; Яковенко Д. Указ. соч.; Г. Греф предупредил Правительство о ловушке пенсионной системы // Экономика и жизнь. 01.08.2012; Дугаров С. Признание федеральных чиновников // Экономика и жизнь. 2012. N 34; Время, назад // Эксперт Урал. 10.09.2012. N 36; Перечнева И. Политическая близорукость // Эксперт Урал. 10.09.2012. N 36.
Во-первых, это сильное психологическое потрясение для населения, рост недоверия к любым долгосрочным финансовым институтам и обязательствам государства, разочарование во власти. Учитывая, что накопительная часть пенсии в 6% — это единственный компонент, которым граждане могут управлять, его ликвидация приведет к необходимости проведения валоризаций и индексаций пенсий. А в условиях демографического кризиса это приведет к увеличению налоговой нагрузки на сегодняшних детей и снижению размеров пенсий. Более того, попытка полностью переложить ответственность за накопительный процесс на самого гражданина несвоевременна не только с психологической точки зрения, но и с экономической, учитывая низкий уровень доходов. Согласно последним социологическим опросам, более 40% респондентов убеждены, что предлагаемые изменения только ухудшат ситуацию в пенсионной сфере <20>. ——————————— <20> Наумов И. Минтруд не гарантирует обеспечение старости // Независимая газета. 11.09.2012.
Во-вторых, это не решит проблемы дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, несмотря на то, что в Стратегии предложен альтернативный вариант оптимизации указанного дефицита: сохранение объема межбюджетных трансфертов, направляемых из федерального бюджета на пенсионное обеспечение граждан. Смягчить дефицит пенсионной системы предлагается за счет средств, полученных от приватизации государственного имущества. В-третьих, результатом может стать ухудшение ситуации в финансовом секторе, повышение политических рисков инвестирования в Россию. В настоящее время часть пенсионных накоплений идет на покупку государственных долговых бумаг. В результате ликвидации накопительной системы возникнут трудности с госзаимствованием при сопутствующих проблемах на внешних рынках. Считаем, что необходимо не отменять пенсионные накопления, а повышать их доходность, что способствовало бы появлению долгосрочных финансовых инструментов. Надеемся, что итогами реформирования пенсионной системы станут «инвестиции в человека» <21>, а не латание дыр дефицита бюджета Пенсионного фонда. ——————————— <21> Термин предложен И. Г. Выговской. См.: Выговская И. Г. Пенсионное обеспечение как основа социальной политики в Российской Федерации // Социальное и пенсионное право. 2009. N 1.
