(Кандыбин Р.) («ЭНИ «Военное право», 2013, Выпуск N 1)
СУЩНОСТЬ И ТИПОЛОГИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ В ВОЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВА <*>
Р. КАНДЫБИН
——————————— <*> Рецензент — В. М. Корякин, доктор юридических наук.
Кандыбин Р., юрист.
В статье рассматриваются теоретические аспекты понятия «конфликт интересов на государственной службе», раскрывается его сущность, проводится классификация его видов и типов.
Ключевые слова: государственная служба; конфликт интересов; противодействие коррупции.
The nature and typology of conflict of interests in the public service in the military organization of the state R. Kandybin
The article considers the theoretical aspects of the concept of «conflict of interests in the public service», reveals its essence, is the classification of its kinds and types.
Key words: public service; conflicts of interest; anti-corruption.
В условиях реформирования государственной службы на современном этапе развития государственности России есть один «сорняк» <1>, основная цель существования которого — разложение деловой среды, снижение дееспособности государства и его обороноспособности. Среди явных угроз национальной безопасности <2> руководством страны особо выделяется высокий уровень преступных посягательств коррупционной направленности. ——————————— <1> Малько А. В. Антикоррупционная политика России: проблема формирования // Правовая политика и правовая жизнь. Саратовский филиал Института государства и права. Москва-Саратов. 2003. N 3. С. 74. <2> Корякин В. М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия: Монография. М.: За права военнослужащих, 2009. С. 17.
Исходя из этого, на сегодняшний день в масштабах государства, включая его военную организацию, актуальность противодействия коррупции не требует дополнительного обоснования. Проблема коррупции — системная и многоаспектная проблема, глобальный феномен. Коррупция рассматривается как угроза развитию государственного управления. На протяжении всей истории человечества коррупция сопровождала государственное управление и, более того, возможно, даже стала его системным элементом, при том что современные коррупционные схемы развиваются наряду с совершенствованием механизмов государственного управления <3>. ——————————— <3> Противодействие коррупции и модернизация государственного управления: опыт России: Аналитический доклад / Под ред. И. Н. Барцица. М., 2011. С. 4.
Коррупция признана явлением, относящимся к числу наиболее опасных социальных явлений, приводящих к ослаблению институтов публичной власти. Публикуемые в средствах массовой информации статистические данные и результаты научных исследований указывают на то, что в России практически не существует государственных структур, не подверженных коррупции и не осуществляющих активные действия по предотвращению коррупционных предпосылок при реализации своих функций. В настоящее время в стране активизирован процесс развития института государственной службы, и параллельно с ним совершенствуется законодательство, имеющее антикоррупционную направленность. В современной научной литературе существует множество определений коррупции. Как правило, ее рассматривают в нескольких аспектах: социальном, политическом, правовом. По мнению научной общественности, коррупция должна рассматриваться как совокупность родственных деяний, включающих в себя ряд должностных злоупотреблений. Национальная антикоррупционная политика, проводимая в государстве в настоящий период, значительно повысила актуальность проблемы конфликта интересов на государственной службе как феномена, непосредственно сопутствующего должностным злоупотреблениям. И это несмотря на то, что сам термин «конфликт интересов» пока еще недостаточно широко известен как в научных кругах, так и в российском законодательстве. Высокий уровень актуальности обусловлен необходимостью развития институтов государственной службы, закрепления принципов независимого и добросовестного служения обществу и государству в целом. Понятия «коррупция» и «конфликт интересов» объединены общим последствием, связанным с причинением вреда правам и законным интересам граждан, общества и государства. Термины «коррупция», «конфликт интересов», «личная заинтересованность» объединены общим методом достижения выгоды, связанным с незаконным использованием лицом своего должностного положения или влиянием на их надлежащее исполнение. Кроме того, указанные дефиниции объединены общим результатом, получаемым при злоупотреблении служебным положением в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконного предоставления такой выгоды указанному лицу другими лицами <4>. ——————————— <4> Костюк О. Н. Правовые средства разрешения конфликта интересов на государственной службе в Министерстве обороны Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2012.
Конфликт интересов как ситуация, по своей сути, сопровождает общество, может быть, с самого его возникновения. Человек имеет интерес к какому-либо предмету (благу), если обстоятельства, связанные с данной вещью, предоставляют данному человеку какие-либо преимущества <5>. Иными словами, человек, владеющий какими-либо распорядительными полномочиями, сталкивается с ситуацией, позволяющей ему не только удовлетворить свои нужды исходя из возможностей должностного положения, а, ко всему прочему, прибегнуть к действиям по извлечению материальной выгоды и прочих преимуществ в денежной либо иной форме для себя или третьих лиц. Данную ситуацию, где назревает конфликтное взаимодействие категорий «личная заинтересованность» и «надлежащее исполнение должностных обязанностей», и принято обозначать как «конфликт интересов». ——————————— <5> Дедов Д. И. Концепция конфликта интересов в предпринимательском праве // Российская академия юридических наук. Научные труды. Вып. 3. Т. 1. М., 2003. С. 640.
Правильное понимание содержания конфликта интересов не представляется, по мнению автора, возможным без рассмотрения двух основных категорий, составляющих в совокупности сущность исследуемого понятия. Этими категориями выступают «конфликт» и «интерес». По мнению О. Н. Костюк <6>, при рассмотрении категории «конфликт интересов» за отправную дефиницию в анализе противоречий и конфликтов следует принимать понятие «интерес». ——————————— <6> Костюк О. Н. Правовые средства разрешения конфликта интересов на государственной службе в Министерстве Обороны Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2012;
К категории «интерес» существует ряд подходов <7>. ——————————— <7> Кабашов С. Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2011. С. 4.
Этимологическое содержание данной категории включает: а) внимание к кому-, чему-нибудь, заинтересованность кем-то, чем-то; интерес, увлечение; б) вес; значение; в) то, что более всего интересует кого-нибудь, что содержит содержание чьих-то мыслей и забот; г) стремления, потребности; д) то, что идет на пользу кому-, чему-нибудь, отвечает чьим-то стремлениям, потребностям; выгоду, пользу, прибыль. В общесоциологическом значении категория «интерес» понимается как объективно существующая и субъективно осознанная социальная потребность, как мотив, стимул, возбудитель, побуждение к действию; в психологическом значении — как отношение личности к предмету как к чему-то для нее ценному, такому, что привлекает. В правовых актах данная категория рассматривается с учетом и общесоциологического, и психологического, и этимологического значения, как самостоятельный объект правоотношений, реализация которого удовлетворяется или блокируется нормативными способами. В рассматриваемой нами сфере под интересом понимается основанный на законе ожидаемый правовой результат, который должен наступить в связи с рассмотрением и разрешением конкретного дела, связанного с реализацией государственным служащим должностных обязанностей. В настоящее время интерес становится ключевым инструментом для развития права. В отличие от воли и волеизъявления, выделяющихся кратковременным характером, непредсказуемостью и индивидуальной принадлежностью к конкретному субъекту, интерес представляет собой устойчивое явление объективного характера, присущее неограниченному кругу лиц независимо от их индивидуальных предпочтений. Можно сказать, что после долгого периода забвения понятие «интерес» становится снова актуальным, причем не в качестве теоретической концепции, а в качестве единственно верного критерия эволюционного познания права <8>. ——————————— <8> Дедов Д. И. Конфликт интересов. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 5.
Этимологическое содержание «конфликта» (от лат. «conflictus», англ. «conflict») включает столкновение противоречивых или несовместимых сторон, сил, факторов. В юридической науке данный термин определяется как юридический конфликт, буквально означающий противоборство сторон (государств и их органов, общественных объединений, граждан) с целью противоправного изменения статуса и юридического состояния субъектов права. Такой конфликт отражен в законодательстве в виде: особых «юридических состояний», конфликтной ситуации, запрета нарушать конституционные принципы устройства государства, определенных средств преодоления конфликтных ситуаций. Однако один из наиболее общих вариантов определения конфликта основан на его философском понимании, в соответствии с которым он рассматривается как «предельный случай обострения противоречия» <9>. ——————————— <9> Философская энциклопедия. М., 1964. С. 411.
В психологии под конфликтом чаще всего понимают «столкновение противоположно направленных целей, интересов, позиций, мнений или взглядов оппонентов или субъектов взаимодействия» <10>. ——————————— <10> Психология: Словарь. М., 1990. С. 174.
В праве используется понятие «юридический конфликт». Юридический конфликт изначально, как правило, можно классифицировать по отраслям права, в рамках которых может идентифицироваться правовое и противоправное деяние, и по разновидностям правоприменительной и правоисполнительной практики его разрешения. Конфликт интересов представляется самым простым примером изучения правоотношений с помощью выделенных категорий. Основой конфликта интересов на государственной службе является ситуация, подразумевающая противоположность целей, определенных сторонами такого взаимодействия. С целью правильного толкования сущности конфликта интересов представляется необходимым, по мнению автора, определить его тип во всем спектре конфликтного взаимодействия с точки зрения психологии. Существует четыре основных типа конфликтов <11>: ——————————— <11> Бабасов Е. М. Конфликтология. М., 1997. С. 31 — 32.
— внутриличностный; — между личностью и группой; — межличностный; — межгрупповой. Упуская смысловое содержание выделенной типологии конфликтов, заострим внимание лишь на одном из них, характеристики которого наиболее схожи с характеристиками конфликта интересов, — внутриличностном конфликте. Внутриличностный конфликт представляет собой внутриличностное противоречие, воспринимаемое и эмоционально переживаемое человеком как значимая для него психологическая проблема, требующая своего разрешения и вызывающая внутреннюю работу сознания, направленную на его преодоление. Это противоречие, вызванное столкновением между примерно равными по силе, но противоположно направленными интересами, потребностями. Иными словами, это состояние, в котором у человека есть противоречивые (взаимоисключающие) мотивы, ценности и цели, с которыми он в какой-то конкретный момент времени не может справиться, не может выработать приоритеты поведения. Здесь, как мы видим, прослеживается прямая связь между рассматриваемыми явлениями. Ведь в общем плане конфликт интересов рассматривается как общепринятый термин, обозначающий противоречие между интересами, которые защищены правом и должны быть удовлетворены действиями уполномоченного лица и личными интересами этого уполномоченного <12>. ——————————— <12> Дедов Д. И. Конфликт интересов М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 1.
Что же касается законодательного закрепления исследуемой категории, то здесь необходимо отметить, что «конфликта интересов» как понятия в российском законодательстве долгое время не существовало. Эволюционная составляющая применения данного термина уводит нас от государственной службы в иные отрасли общественных отношений. Одно из первых применений понятия «конфликт интересов» мы можем заметить в ст. 27 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», где конфликт интересов рассматривается как ситуация, при которой личная заинтересованность указанных лиц влияет или может повлиять на исполнение ими своих профессиональных обязанностей и (или) влечет за собой возникновение противоречия между такой личной заинтересованностью и законными интересами саморегулируемой организации или угрозу возникновения противоречия, которое способно привести к причинению вреда законным интересам саморегулируемой организации. Здесь под заинтересованными лицами понимаются члены саморегулируемой организации, лица, входящие в состав органов управления, работники, действующие на основании трудового договора или гражданско-правового договора. Под личной заинтересованностью указанных лиц понимается материальная или иная заинтересованность, которая влияет или может повлиять на обеспечение прав и законных интересов саморегулируемой организации и (или) ее членов. В Федеральном законе от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» и изданном в его развитие Постановлении Федеральной комиссии по ценным бумагам от 5 ноября 1998 г. N 44 «О предотвращении конфликта интересов при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг» под конфликтом интересов понимается противоречие между имущественными и иными интересами профессионального участника рынка ценных бумаг и (или) его работников, осуществляющих свою деятельность на основании трудового или гражданско-правового договора, и клиента профессионального участника, в результате которого действия (бездействие) профессионального участника и (или) его работников причиняют убытки клиенту и (или) влекут иные неблагоприятные последствия для клиента. Здесь под клиентом профессионального участника понимается юридическое или физическое лицо, которому профессиональный участник оказывает услуги, связанные с его профессиональной деятельностью на рынке ценных бумаг. При этом установлено, что в целях предотвращения конфликта интересов и уменьшения его негативных последствий профессиональный участник при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг обязан соблюдать принцип приоритета интересов клиента перед собственными интересами. Лишь в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г. N Пр-1496, впервые понятие конфликта интересов было применено по отношению к государственной службе. Узаконенным воплощением взгляда Концепции на определение ситуации «конфликт интересов» стал Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. N 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», где под конфликтом интересов на государственной службе понималась ситуация, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей. Документом, поставившим перед органами государственного управления задачу по внедрению в антикоррупционную профилактическую деятельность государственных служащих, в целях улучшения кадрового состава государственных служащих, механизмов выявления и разрешения конфликта интересов на государственной службе, а также задачу законодательного закрепления норм по регулированию профессиональной этики государственных служащих, стал Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336 «О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской федерации (2003 — 2005 годы)». Во исполнение поставленной задачи законодатель в нормах Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установил, что правовое положение (статус) федерального государственного служащего, в том числе ограничения, обязательства, правила служебного поведения, ответственность, а также порядок разрешения конфликта интересов и служебных споров устанавливаются соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. В этой связи Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», установив перечень ограничений, запретов и требований к служебному поведению гражданских служащих, конкретизировал понятие «конфликт интересов», под которым стала пониматься ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации. Что же касается законодательного отражения составляющих рассматриваемой категории, то одним из важнейших образующих, используемых законодателем в определении «конфликт интересов», является понятие «личной заинтересованности» (личного интереса) государственного служащего. Здесь целесообразно рассматривать любую мотивацию, обоснованную желанием, стремлением, предпочтением, побуждением, необходимостью государственного служащего к совершению действий (бездействия). Ее можно определить как особое состояние государственного служащего, которое в соответствии с нормативно-правовыми актами обусловливает возникновение, изменение и прекращение его прав и обязанностей. Заинтересованность, по своей сути, предполагает удовлетворение личных интересов, не совпадающих с интересами общества и государства в целом, и ведет (может привести), как правило, к конфликту интересов. В Законе под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи или лиц, состоящих в близком родстве или свойстве (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. Конфликт интересов — весьма сложное социальное явление, в основе которого находится множество различных факторов объективного и субъективного свойства, институциональных погрешностей и недочетов в организации системы государственной службы <13>. ——————————— <13> Щеколдин С. Ю. Сложные аспекты нормативно-правового понимания категории «конфликт интересов» // Вестник ВГУ. Серия «Право». 2009. С. 13.
Необходимо отметить, что законодательное уточнение понятия конфликта интересов не изменило характер и содержание отношений, составляющих его сущность. Понятие «конфликт интересов» имеет широкое содержание. В рамках целенаправленной и многосторонней деятельности государства по предупреждению коррупции и борьбе с ней, в целях установления основных принципов противодействия коррупции, правовых и организационных основ предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, принят Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». Согласно ст. 10 указанного Закона конфликт интересов — ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства. Отличительной особенностью усовершенствованного определения является то, что личная заинтересованность, по мнению законодателя, может иметь как прямой, так косвенный характер <14>. Также, уточняя качественную составляющую исполнения государственным служащим должностных обязанностей, законодатель устанавливает критерий «надлежащее исполнение» с добавлением в целях расширения спектра применения упомянутых норм ко всем видам государственной службы уточняющего слова «служебных». Ко всему прочему в усовершенствованную формулировку вошло понятие «права граждан», что также расширяет пределы общественных отношений в исследуемой сфере. ——————————— <14> Кабашов С. Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2011. С. 36.
Под личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц Здесь видно, что законодатель также делает существенные уточняющие дополнения: — члены семьи государственного служащего и иные лица, состоящие в близком родстве или свойстве с ним, а также граждане и организации, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами, объединены понятием «третьи лица»; — вместо «доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды», совершенствуя содержательный смысл, вкладываемый в понятие личной заинтересованности, употребляется понятие «денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав»; Ко всему прочему, законодателем подчеркнуто, что личная заинтересованность государственного служащего может быть не только прямой, но и косвенной. Учитывая изложенное, достаточно сложно сказать, что при этом понимается под косвенной личной заинтересованностью. Можно лишь предположить, что в данном случае речь может идти не о непосредственном получении государственным служащим доходов, а о создании реальной возможности их получения. Иными словами, личная заинтересованность в настоящем понимании законодателя рассматривается как понятие с исключительно материальной (имущественной) природой, что, в свою очередь, передает идентичный субстанциональный смысл и понятию «конфликт интересов». Интересы службы определяются объемом должностных (специальных) обязанностей государственного служащего, вытекающих из соответствующих нормативных актов, его служебного контракта и должностного регламента. В свою очередь, должностные обязанности возлагаются на государственных служащих как в целях выполнения задач и функций государственных органов, так и в общественно полезных целях. Надлежащее выполнение государственным служащим должностных обязанностей призвано к достижению высоких результатов в служебной деятельности, заключающихся в неукоснительном соблюдении требований трудовой дисциплины, успешном выполнении поставленных руководством специальных задач, проявлении разумной инициативы. Однако, выполняя непосредственные обязанности, установленные должностными регламентами, государственный служащей может столкнуться с ситуацией, когда его личные интересы будут превышать значимость интересов государства и общества, что напрямую поставит под угрозу эффективность решения задач в масштабах государственной службы. В целях предотвращения подобной ситуации, законодатель обязал государственного служащего исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом, сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности, которая может привести к конфликту интересов, возникновение которой возможно при исполнении им должностных обязанностей, и принимать меры по предотвращению такого вида конфликтной ситуации. При конфликте интересов государственный служащий становится перед выбором между возможностью получения им при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме и интересами службы, а равно задачами, полномочия по выполнению которых непосредственно возложены на государственного служащего по долгу его служебной деятельности. Иными словами, конфликт интересов, вызванный личной заинтересованностью государственного служащего, может возникнуть только при исполнении им должностных обязанностей, определенных ему в рамках компетенции того государственного органа, в котором государственный служащий осуществляет свою служебную деятельность. И здесь при конфликте интересов страдают интересы службы, а именно возникает противоречие между надлежащим исполнением государственным служащим возложенных на него должностных (служебных) обязанностей и личными интересами (корыстными целями). Следовательно, если основываться на том, что ненадлежащее исполнение государственным служащим своих должностных обязанностей является прямым следствием конфликта интересов, то возможность причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации возникает именно по этой причине. Вопросы формирования единого понимания термина «конфликт интересов» получили определенное освещение в открытой российской и зарубежной юридической литературе, а также в отечественной специальной литературе по вопросам регулирования деятельности различных субъектов государственной службы. Отдельным аспектам понятия конфликта интересов в разное время уделялось внимание в трудах ученых в различных отраслях права. Большое значение для исследования конфликта интересов имеют труды Е. А. Глухова, Д. И. Дедова, С. Ю. Кабашова, О. В. Казаченковой, Т. Л. Козлова, В. М. Корякина, О. Н. Костюк, А. В. Кудашкина, А. В. Куракина, А. В. Соловьева, С. Е. Чаннова <15>. ——————————— <15> Глухов Е. А. Усмотрение в деятельности воинских должностных лиц: конфликт интересов и пути его разрешения // Вестник Военного университета. 2010. N 2 (22). С. 146 — 151; Дедов Д. И. Концепция конфликта интересов в предпринимательском праве // Российская академия юридических наук. Научные труды. Вып. 3. Т. 1. М., 2003; Кабашов С. Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2011; Казаченкова О. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал рос. права. 2006. N 3; Корякин В. М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия: Монография. М.: За права военнослужащих, 2009; Кудашкин А. В., Козлов Т. Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. 2010. N 10. С. 45 — 50; Куракин А. В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. N 8. С. 35 — 47; Соловьев А. В. Конфликт на государственной службе: типология и управление: Учебно-практическое пособие. М.: Альфа-Пресс, 2008; Чаннов Е. С. Пути и средства урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Вопросы трудового права. 2011 N 3. С. 45 — 55.
О. В. Казаченкова под конфликтом интересов понимает противоречие, возникающее между ненадлежащим исполнением служащим возложенных на него должностных обязанностей и указанными законными интересами <16>. Автор говорит о том, что вся служебная деятельность государственного служащего, в ходе исполнения которой может возникнуть конфликт интересов, вызванный его личной заинтересованностью, ограничена только его должностными обязанностями, осуществляемыми в рамках компетенции того государственного органа, в котором государственный служащий осуществляет свою служебную деятельность. При конфликте интересов государственный служащий делает выбор между личной заинтересованностью как возможностью получения им при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для себя, членов своей семьи, иных граждан или организаций и интересами службы, т. е. задачами, для выполнения которых образованы федеральные государственные органы, государственные органы субъектов Российской Федерации, и полномочиями, выполнение которых непосредственно возложено на государственного служащего. ——————————— <16> Казаченкова О. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал рос. права. 2006. N 3. С. 27.
Конфликт интересов возникает у государственного служащего тогда, когда он не свободен в своем выборе. И уже в отличие от предыдущего автора Д. И. Дедов рассматривает это понятие гораздо шире и утверждает, что «даже формально независимые лица, которыми мы все являемся, в отдельных случаях вынуждены встать перед выбором, и часто этот выбор оказывается не в пользу тех интересов, которые нуждаются в правовой защите (публичных интересов)» <17>. ——————————— <17> Дедов Д. И. Юридический метод: Научное эссе. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 87.
Можно выделить ряд случаев, когда у государственного служащего может возникнуть личная заинтересованность: — если он является одной из сторон в действиях, связанных с исполнением служебных обязанностей; — если он назначен контролирующим акционером от организации; — если он владеет акциями (долями) юридического лица (стороны сделки) и др. Весьма важно подчеркнуть, что понятие лично й заинтересованности не стоит сводить только к заинтересованности в получении материальной выгоды, а стоит рассматривать также как стремление к любому неправомерному преимуществу. В подтверждение вышесказанному можно выделить ряд факторов, в связи с которыми может возникать конфликт интересов: — отсутствие единого механизма (алгоритма) предотвращения и урегулирования конфликта интересов; — персональная предрасположенность государственного служащего к «девиантному» (противоправному) поведению <18>; ——————————— <18> Мещеряков Б. Г. Большой психологический словарь / Под ред. В. П. Зинченко. 3-е изд. М., 2002. С. 110.
— возможность использования должностного (служебного) положения для лоббирования своих интересов и интересов третьих лиц; — наличие в служебных полномочиях сфер, подразумевающих принятие решений на основе субъективных оценок; — возможность использования должностного (служебного) положения для нарушения запретов и ограничений, несоблюдения требований к служебному поведению; — отсутствие контроля со стороны непосредственного начальника за деятельностью государственных служащих по исполнению ими своих должностных (служебных) обязанностей; — наличие в коллективе устоявшегося приемлемого отношения к коррупционным проявлениям при выполнении государственными служащими возложенных на них обязанностей (задач). В том случае, если личная заинтересованность возникает одновременно у нескольких государственных служащих, которые полномочны коллегиально рассматривать определенный вопрос, также нельзя говорить о групповой заинтересованности. В этом случае о групповом интересе говорят только внешние признаки, но для определения правовой характеристики указанных обстоятельств важна именно субъективная сторона конкретного государственного служащего, так как каждый конкретный случай является сугубо индивидуальным <19>. ——————————— <19> Щеколдин С. Ю. Сложные аспекты нормативно-правового понимания категории «конфликт интересов» // Вестник ВГУ. Серия «Право». 2009. С. 13.
Таким образом, понятие «конфликт интересов на государственной службе» можно представить как многотипную конфликтную (спорную) ситуацию, при которой личная заинтересованность государственного служащего препятствует объективному исполнению им своих должностных либо служебных обязанностей и противоречит правам и законным интересам общества и государства. Поскольку в настоящей работе определена сфера общественных отношений, подвергающаяся научному исследованию, то это позволит значительно ограничить рамки типологии исследуемого явления. Классификация конфликта интересов по типам необходима для правильного понимания его сущности и для правильной подборки правовых средств, позволяющих, во избежание негативных последствий, вовремя предотвратить его или в максимально короткие сроки добиться его урегулирования. Существует множество подходов к вопросу разграничения типового состава исследуемого понятия. Одними из наиболее выделяющихся в этом вопросе являются результаты исследования А. В. Соловьева, который пришел к выводу, что конфликтное взаимодействие можно разделить на юридический (конфликт права) и экономический (конфликт интересов) <20>. Такое разделение автор проводит в силу того, что в зависимости от того или иного типа, по его мнению, по-разному осуществляется достижение его завершения (исхода). Рациональный путь завершения экономического конфликта интересов он видит в разрешении конфликта путем согласования интересов в процессе обоюдного рассмотрения предмета спора или при участии «третьих» лиц. А вот уже процесс урегулирования юридического конфликта интересов А. В. Соловьев видит во вмешательстве в него административного органа или органа судебной власти. ——————————— <20> Соловьев А. В. Конфликты на государственной службе: типология и управление: Учебно-практическое пособие. М.: Альфа-Пресс, 2008. С. 142.
При распределении ситуации конфликта интересов по типам представляется возможным, по мнению автора, применить принцип связи каждого конкретного типа конфликтной ситуации с причиной его зарождения — нарушением установленных законодателем для государственных служащих запретов и ограничений в связи с исполнением ими должностных (служебных) обязанностей. Так, к примеру, Е. В. Охотский дифференцирует ограничения (запреты), обусловленные их целевым назначениям, по следующим критериям: — ограничения, касающиеся политической сферы; — ограничения, касающиеся служебного времени; — ограничения, касающиеся использования служебного положения; — ограничения, касающиеся использования в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения органа государственной власти <21>. ——————————— <21> Охотский Е. В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9. С. 17.
Иными словами, с учетом позиции Е. В. Охотского, можно обозначить следующую типологию конфликта интересов при исполнении государственным служащим должностных (служебных обязанностей), касающихся: — политической сферы; — служебного времени; — использования служебного положения; — использования в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения органа государственной власти. И здесь комплекс мер по предотвращению и урегулированию таких конфликтов, соответственно, урегулирован нормами антикоррупционного законодательства, применяемыми в сфере соблюдения государственными служащими установленных запретов и ограничений при исполнении ими должностных (служебных) обязанностей. Вместе с тем при исследовании вопроса типологии конфликта интересов на государственной службе в научной сере принято брать за основу ситуационную составляющую исследуемого феномена, отражающую ситуационный подход. Ситуация (от французского situation — положение) — есть совокупность условий и обстоятельств, создающих те или иные отношения, обстановку <22>. Одна из особенностей ситуации — распространение в конкретно определенных пространственно-временных рамках. Даже учитывая то, что каждая ситуация по-своему индивидуальна, не стоит забывать, что она обладает свойством повторяемости. Именно это и является одним из условий определения типологии. ——————————— <22> Новый словарь иностранных слов. Мн., 2008. С. 830.
Яркий пример «ситуационной типологии конфликта интересов» обозначен С. Ю. Кабашовым <23>. Им ставится в пример лишь несколько ситуаций, обозначающих сам принцип обозначения такого вида типологии конфликта интересов на государственной службе: ——————————— <23> Кабашов С. Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2011. С. 54.
1. Возникновение конфликта интересов при формировании состава комиссий. Чиновники часто включаются в составы различных комиссий, связанных с оказанием государственных услуг, в том числе по распределению социальных льгот, материальных ресурсов и т. п. Личная заинтересованность здесь может возникать вследствие родственных связей, дружеских отношений и личных корыстных мотивов. Личная заинтересованность чиновника, работающего в комиссии или в другом коллегиальном органе, при которой возникает или может возникнуть конфликт интересов, может выражаться, в частности, в покровительстве чьих-либо интересов, в использовании конфиденциальной информации, а также в тривиальном взяточничестве. 2. Возникновение конфликта интересов при проведении конкурса на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Конфликт интересов при проведении конкурса или аукциона на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд может быть рассмотрен с различных точек зрения, в частности, по источникам его возникновения и порядку проведения конкурса. Конфликт интересов по источникам его возникновения может квалифицироваться как: 1) конфликт интересов у государственного заказчика (если он является организатором конкурса); 2) конфликт интересов у уполномоченного органа на осуществление функций по размещению заказов для государственных заказчиков (если он является организатором конкурса); 3) конфликт интересов у специализированной организации, привлеченной на основе контракта для осуществления функций по размещению заказа путем проведения торгов в форме конкурса или аукциона на право заключить государственный контракт (организатора конкурса); 4) конфликт интересов у участника конкурса. По мнению автора, предлагаемое С. Ю. Кабашовым обособление типичных ситуаций в деятельности государственных служащих представляется оптимальным, так как предоставляет возможность интегрировать наиболее схожие ситуативные условия, сопутствующие такому феномену, как конфликт интересов на государственной службе. По мнению автора, крайне важно уточнить, что при использовании в практической деятельности какой бы то ни было типологии конфликта интересов на государственной службе необходимо учитывать, что полное сходство ситуаций во всех ее чертах и особенностях встречается крайне редко. В большинстве случаев встречается совпадение лишь части ситуационных особенностей, что, в свою очередь, требует тщательного осмысления конкретных ситуационных обстоятельств. Вместе с тем роль типологии конфликта интересов на государственной службе крайне велика для государственного служащего. Определив для себя своеобразный перечень типовых ситуаций с учетом уже существующих наработок со стороны законодателя и научных деятелей, а также с учетом личного опыта, государственный служащий, попадая в новую ситуацию, обладающую признаками конфликта интересов, принимает решение на основе уже имеющегося опыта. Типовые ситуации в этом отношении служат своеобразным алгоритмом к действию, а иногда и гарантом в автоматическом принятии государственным служащим решения по предотвращению либо урегулированию конфликта интересов. Подтверждением тому служат слова А. В. Габова о том, что в конечном итоге человек поступает, исходя не из того, какая ситуация есть в реальности, а исходя из того, как он ее воспринял и оценил <24>. ——————————— <24> Габов А. В. Сделка с заинтересованностью: практика акционерных обществ. М., 2004. С. 261.
Подводя итог, отметим, что в настоящее время значительно возросла актуальность проблемы конфликта интересов на государственной службе как феномена, непосредственно сопутствующего должностным злоупотреблениям. Высокий уровень актуальности обусловлен необходимостью развития институтов государственной службы, закрепления принципов независимого и добросовестного служения обществу и государству в целом. Понятия «коррупция», «конфликт интересов», «личная заинтересованность» объединены общим методом достижения выгоды, связанным с незаконным использованием лицом своего должностного положения или влиянием на их надлежащее исполнение и общим результатом, получаемым при злоупотреблении служебным положением. Классификация конфликта интересов по типам необходима для правильного понимания его сущности и для правильной подборки правовых средств, позволяющих вовремя предотвратить его или в максимально короткие сроки добиться его урегулирования. Типовые ситуации служат своеобразным алгоритмом к действию, а иногда и гарантом в автоматическом принятии государственным служащим решения по предотвращению либо урегулированию конфликта интересов на государственной службе.
Библиография
1. Бабасов Е. М. Конфликтология. М., 1997. 2. Габов А. В. Сделка с заинтересованностью: практика акционерных обществ. М., 2004. 3. Глухов Е. А. Усмотрение в деятельности воинских должностных лиц: конфликт интересов и пути его разрешения // Вестник Военного университета. 2010. N 2 (22). 4. Дедов Д. И. Конфликт интересов М.: Волтерс Клувер, 2004. 5. Дедов Д. И. Концепция конфликта интересов в предпринимательском праве // Российская академия юридических наук. Научные труды. Вып. 3. Т. 1. М., 2003. 6. Дедов Д. И. Юридический метод: Научное эссе. М.: Волтерс Клувер, 2008. 7. Кабашов С. Ю. Урегулирование конфликта интересов и противодействие коррупции на гражданской и муниципальной службе: теория и практика: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М, 2011. 8. Казаченкова О. В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал рос. права. 2006. N 3. 9. Корякин В. М. Коррупция в Вооруженных Силах: теория и практика противодействия: Монография. М.: За права военнослужащих, 2009. 10. Костюк О. Н. Правовые средства разрешения конфликта интересов на государственной службе в Министерстве обороны Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2012. 11. Кудашкин А. В., Козлов Т. Л. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании // Российская юстиция. 2010. N 10. 12. Куракин А. В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. N 8. 13. Малько А. В. Антикоррупционная политика России: проблема формирования // Правовая политика и правовая жизнь. Саратовский филиал Института государства и права. Москва-Саратов. 2003. N 3. 14. Мещеряков Б. Г. Большой психологический словарь / Под ред. В. П. Зинченко. 3-е изд. М., 2002. 15. Новый словарь иностранных слов. Мн., 2008. 16. Охотский Е. В. Правовой статус государственного служащего Российской Федерации // Государство и право. 2003. N 9. 17. Противодействие коррупции и модернизация государственного управления: опыт России: аналитический доклад / Под ред. И. Н. Барцица. М., 2011. 18. Психология: Словарь. М., 1990. 19. Соловьев А. В. Конфликт на государственной службе: типология и управление: Учебно-практическое пособие. М.: Альфа-Пресс, 2008. 20. Философская энциклопедия. М., 1964. 21. Чаннов Е. С. Пути и средства урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе // Вопросы трудового права. 2011. N 3. 22. Щеколдин С. Ю. Сложные аспекты нормативно-правового понимания категории «конфликт интересов» // Вестник ВГУ. Серия «Право». 2009.
