(Пономарева Е. А.) («Безопасность бизнеса», 2012, N 1)
УРЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ <*>
Е. А. ПОНОМАРЕВА
——————————— <*> Ponomareva E. A. Regulation of the conflict of interests in the public service and resistance to corruption.
Пономарева Елена Анатольевна, начальник отдела государственной службы и кадров Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Свердловской области.
В данной статье рассматривается проблема урегулирования конфликта интересов на гражданской службе. Автор исследует понятие конфликта интересов и анализирует действующее законодательство.
Ключевые слова: гражданская служба, конфликт интересов, коррупция.
This article deals with the problem of regulation of the conflict of interests in the public service. Author examines notion of the conflict of interest and analyzes current legislation.
Key words: public service, conflict of interest, corruption.
В настоящее время очень много говорится о борьбе с коррупцией. Она становится одной из самых актуальных задач и приоритетных направлений политико-правовой реформы в России. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <1> определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением, дачу взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами. ——————————— <1> Российская газета. 2008. 30 декабря.
Коррупция — это не только подкупность и продажность чиновников, как зачастую она представляется в средствах массовой информации, она проявляется в системе государственной службы в различных формах. Одной из проблем противодействия коррупции остается высокий уровень ее латентности. Выявить коррупцию достаточно сложно. Для эффективного противодействия коррупции следует в большой степени уделить внимание ее предупреждению. Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568) в качестве одной из главных мер называет законодательное развитие механизма предупреждения коррупции и разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Федеральный закон от 27.07.2009 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <2> (далее — Закон о гражданской службе) содержит ряд административно-правовых средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции. Статус гражданского служащего, прописанный в гл. 3 Закона о гражданской службе, содержит права и обязанности гражданских служащих, определяет требования к служебному поведению, устанавливает запреты и ограничения, связанные с прохождением гражданской службы. ——————————— <2> Российская газета. 2004. 31 июля.
Без сомнений, важным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы являются административные процедуры, обусловливающие прохождение государственной службы. В частности, такие как конкурс на замещение вакантных должностей, аттестация гражданских служащих на соответствие замещаемой должности, квалификационный экзамен при решении вопроса о присвоении классных чинов, ежегодное представление сведений о доходах гражданского служащего и членов его семьи. Также Закон о гражданской службе регламентирует такой важный институт гражданской службы, как конфликт интересов. Для гражданской службы это новое понятие, которого не было в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» <3>. Хотя понятие «конфликт интересов» в российском законодательстве появилось не впервые. В Закон о гражданской службе оно перешло из законодательства о предпринимательской деятельности. Конфликт (от лат. conflictus — столкновение) — противоречие во взглядах и в отношениях, столкновение расходящихся, противоположных интересов, острый спор <4>. В целом для конфликта интересов в сфере предпринимательской деятельности характерно наличие (или возможность наличия) трех объективных компонентов: противоречие интересов, крупный убыток или неправомерное деяние (его сокрытие) и причинная связь между ними <5>. ——————————— <3> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990. <4> Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М., ИНФРА, 2006. <5> Фирсов А. Нет повести печальнее на свете, чем повесть о конфликте интересов // Бухгалтерия и банки. 2006. N 12.
Единое понятие «конфликт интересов» в разных сферах деятельности отсутствует. Так, под конфликтом интересов брокера понимается заинтересованность брокера в продаже акций, принадлежащих ему на праве собственности, либо наличие обязательств перед клиентами по их покупке (во избежание двойного представительства) или продаже (исключение приоритета клиентов перед продавцом государственных акций) <6>. ——————————— <6> Постановление Правительства РФ от 28.11.2002 N 845 «О привлечении брокеров для продажи находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг».
Под конфликтом интересов при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг понимается противоречие между имущественными и иными интересами профессионального участника рынка ценных бумаг и (или) его работников, осуществляющих свою деятельность на основании трудового или гражданско-правового договора, и клиента профессионального участника, в результате которого действия (бездействие) профессионального участника и (или) его работников причиняют убытки клиенту и (или) влекут иные неблагоприятные последствия для клиента <7>. ——————————— <7> Постановление ФКЦБ РФ от 05.11.1998 N 44 «О предотвращении конфликта интересов при осуществлении профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг».
Под конфликтом интересов судьи понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) судьи влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью судьи и правами и законными интересами граждан, организаций, общества, муниципального образования, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества, муниципального образования, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации <8>. ——————————— <8> Закон от 26.06.1992 N 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации».
Под конфликтом интересов при управлении средствами пенсионных накоплений понимается наличие у должностных лиц и их близких родственников прав, предоставляющих возможность получения указанными лицами лично либо через юридического или фактического представителя материальной и личной выгоды в результате использования ими служебных полномочий в части, касающейся инвестирования средств пенсионных накоплений, или информации об инвестировании средств пенсионных накоплений, ставшей им известной или имеющейся в их распоряжении в связи с осуществлением должностными лицами профессиональной деятельности, связанной с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений <9>. ——————————— <9> Федеральный закон от 07.05.1998 N 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах».
Конфликт интересов на государственной гражданской службе — ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта Российской Федерации или Российской Федерации <10>. ——————————— <10> Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Законодатель обязывает гражданского служащего при личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Применение данной нормы на практике вполне очевидно вызовет определенные трудности, поскольку оценочный характер конфликта интересов далеко не всегда позволяет служащему осознать не только угрозу его возникновения, но и сам возникший конфликт. Также до настоящего времени остается неустраненным противоречие между Законом о гражданской службе и Федеральным законом от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <11> в части, предписывающей уведомить о возникновении или угрозе конфликта интересов представителя нанимателя (в Законе о гражданской службе) или своего непосредственного начальника (в Законе о противодействии коррупции). Данные нестыковки законодательства весьма существенно осложняют выполнение указанных норм, т. к. представитель нанимателя зачастую не является непосредственным начальником гражданского служащего. ——————————— <11> Парламентская газета. 2008. 31 декабря.
Согласно Закону о гражданской службе представитель нанимателя, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы. Однако данный нормативный акт не устанавливает меры ответственности представителя нанимателя, если он не отреагировал на информацию о конфликте интересов должным образом. Так, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 02.03.2006 N 113 «Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений» <12> зафиксировано, что, если руководитель соответствующего федерального органа исполнительной власти или Пенсионного фонда не принял меры по недопущению возникновения конфликта интересов, к нему применяется дисциплинарное взыскание в соответствии с законодательством Российской Федерации. ——————————— <12> Российская газета. 2006. 10 марта.
Ничего подобного Закон о гражданской службе не содержит. В решении вопросов предупреждения и пресечения коррупции нельзя недооценивать этические нормы. Государственные служащие должны подчиняться не только дисциплинарным, но и жестко контролируемым этическим нормам. Обеспечение соблюдения гражданскими служащими требований к служебному поведению следует связывать с ранним предупреждением (нейтрализацией) причин и условий, которые способствуют их коррупционному поведению. Выполнению таких задач вполне может способствовать антикоррупционный потенциал комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов. Основной задачей комиссии по противодействию коррупции является содействие ведомству в обеспечении соблюдения служащими требований к служебному поведению, урегулировании конфликтов интересов, противодействии коррупции <13>. Эти комиссии не рассматривают сообщения о преступлениях и административных правонарушениях, а также анонимные обращения и не проводят проверки по фактам нарушения служебной дисциплины. ——————————— <13> Указ Президента Российской Федерации от 03.03.2007 N 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов».
В состав комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов должны входить: представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в т. ч. из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, где гражданский служащий, в отношении которого рассматривается вопрос о соблюдении требований к служебному поведению или об урегулировании конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего государственного органа по управлению государственной службой, представители научных организаций и образовательных учреждений среднего и высшего профессионального образования (далее — научные организации и образовательные учреждения), других организаций, приглашаемые соответствующим государственным органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с государственной гражданской службой Российской Федерации. Представляется, что при таком составе комиссии должны быть обеспечены беспристрастность, объективность, независимость и профессионализм в рассмотрении поставленных вопросов. Решения комиссии принимаются простым большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. При равенстве числа голосов голос председательствующего на заседании комиссии является решающим. В случае установления указанной комиссией обстоятельств, свидетельствующих о наличии признака дисциплинарного проступка, представитель нанимателя может (но не обязан) привлечь служащего к дисциплинарной ответственности. В рамках предупреждения коррупции интересным представляется положение п. 3.1 ст. 17 Закона о гражданской службе, которое предписывает, что в случае замещения должностей гражданской службы, перечень которых установлен нормативными правовыми актами Российской Федерации, гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе в течение двух лет замещать должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в коммерческих и некоммерческих организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями входили в должностные обязанности гражданского служащего, без согласия соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов, которое дается в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами Российской Федерации. Однако данная норма не применяется в связи с отсутствием соответствующих нормативных актов <14>. ——————————— <14> Письмо Минздравсоцразвития РФ от 24.04.2009 N 3854-17 «О реализации отдельных положений законодательства о противодействии коррупции».
Делать выводы, насколько эффективными будут принятые государством меры по предотвращению коррупции на государственной гражданской службе и урегулированию конфликта интересов, рано. Российское антикоррупционное законодательство пока еще находится в стадии становления. Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов хотя и созданы во всех государственных органах, но еще не наработали достаточной практики.
