(Григорьев И. В., Осинцев Д. В.) («Российский юридический журнал», 2012, N 6)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ
И. В. ГРИГОРЬЕВ, Д. В. ОСИНЦЕВ
Григорьев Иван Владимирович, кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой социального права, государственной и муниципальной службы Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Осинцев Дмитрий Владимирович, кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и практики управления Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Рассматриваются вопросы, возникающие в деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, связанные с необходимостью представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супругов и несовершеннолетних детей служащих, а также необходимостью передачи гражданскими служащими ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций).
Ключевые слова: государственная гражданская служба, конфликт интересов, сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, противодействие коррупции, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.
Problems of legal regulation of conflict of interests in the state civil service I. V. Grigoryev, D. V. Osintsev
Concerns raised in the activity of commission on observance of requirements to the official conduct and resolution of conflicts of interests connected with the need to report the information on income, assets and property obligations of spouses and minor children of employees and with the need of civil servants to transfer securities, shares (shares in the authorized (share) capital of organizations) are considered.
Key words: state civil service, conflict of interests, information on income, assets and property obligations, anti-corruption activity, commission on observance of requirements to the official conduct and resolution of conflicts of interests.
Правовые нормы, регламентирующие предотвращение и урегулирование конфликтов интересов на государственной гражданской службе, впервые установленные Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <1>, были развиты в Положении о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, утвержденном Указом Президента РФ от 1 июля 2010 г. N 821 <2>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215. <2> СЗ РФ. 2010. N 27. Ст. 3446.
Под конфликтом интересов понимается ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, РФ или ее субъекта, способное привести к причинению вреда этим законным интересам. Практика деятельности комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов (далее — комиссии) показывает, что наиболее частыми основаниями для проведения заседания являются: 1) представление руководителем государственного органа материалов проверки, свидетельствующих о подаче государственным служащим недостоверных или неполных сведений о доходах, имуществе или обязательствах имущественного характера; 2) поступление в подразделение кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений заявлений государственных служащих о невозможности представить сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Государство, осуществляя меры по борьбе с коррупцией, установило для гражданского служащего, замещающего должность гражданской службы, обязанность, включенную в специальный перечень, сообщать представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруги (супруга) и несовершеннолетних детей). Эта норма означает, в частности, возложение обязанностей на третьих лиц. Имеют место отказы супругов служащих представлять сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, поскольку супруги являются только членами семьи гражданских служащих, они не находятся на службе и не принимали на себя обязательств по прохождению службы. Отношения между супругами регламентируются нормами семейного права, которое также не возлагает на них обязанности иметь «прозрачный» семейный бюджет и сообщать сведения о своих доходах. Что касается информации о доходах несовершеннолетних детей, то проблемы с ее представлением зачастую вызваны раздельным проживанием. Получается, что гражданский служащий обязан сообщить представителю нанимателя сведения, которыми он не располагает. В результате ему предлагается выбор: уволиться со службы (по собственному желанию или «по статье») или расторгнуть брачные отношения, но оба варианта неприемлемы в правовом государстве. В Справке Минтруда России от 5 октября 2012 г. «Обзор проблемных вопросов, возникающих при заполнении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» <3> уточняется: если служащий по объективным причинам не может представить сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, ему следует направить в подразделение кадровой службы государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений либо должностному лицу кадровой службы государственного органа, ответственному за профилактику коррупционных и иных правонарушений, заявление, в котором указать причины непредставления необходимых сведений (раздельное проживание и т. д.). Данное заявление подлежит рассмотрению на комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов, созданной в каждом федеральном государственном органе. Однако этот документ, во-первых, не является нормативным правовым актом, во-вторых, не разрешает ситуацию, поскольку неясно, что должна сделать комиссия. ——————————— <3> URL: http://www. rosmintrud. ru.
Для решения названной проблемы предлагаем следующее. Супруга (супруг) и несовершеннолетние дети гражданских служащих не признаются исполнителями специальной обязанности по представлению указанных сведений, однако они несут общегражданскую обязанность сообщать достоверную и полную информацию по запросам государственных органов (должностных лиц), при этом непредставление или несвоевременное представление сведений влечет ответственность по ст. 19.7 КоАП РФ. Не стоит ли обратить внимание на наличие такого механизма, гарантирующего представление сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей? Комиссия самостоятельно или через представителя нанимателя осуществляет запрос информации (сведений), а затем инициирует привлечение к ответственности за неисполнение или несвоевременное исполнение предъявленного в запросе требования. Также считаем, что решению проблемы будут способствовать: 1) законодательное закрепление обязанности супруги (супруга) гражданского служащего и лиц, с которыми проживает несовершеннолетний ребенок служащего, представлять сведения об их доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера; 2) расширение перечня документов, необходимых для поступления на службу, дополнение его обязательством супруги (супруга) представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера (вместе с согласием на истребование данных сведений у органов ФНС России, Росреестра и др., а также работодателя); 3) установление административной ответственности для супругов и лиц, с которыми проживает несовершеннолетний ребенок служащего, за непредставление соответствующих сведений. Вызывает вопросы и возможность приобретения гражданским служащим ценных бумаг, по которым может быть получен доход, и владение ими. Статья 17 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещает служащему приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход, если владение ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов. Однако Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <4> содержит норму, согласно которой если государственный или муниципальный служащий владеет ценными бумагами, акциями, долями, паями, то он обязан в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции, доли, паи в доверительное управление по законодательству Российской Федерации. Считаем, что смысл данной нормы состоит в том, что служащий вправе приобретать ценные бумаги и владеть ими, но если это не повлечет за собой конфликт интересов. Кстати, и в Обзоре проблемных вопросов, возникающих при заполнении справок о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, обращено внимание на то, что государственный служащий может владеть ценными бумагами, акциями, долями, паями, если это не приводит к конфликту интересов. ——————————— <4> СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6228.
При принятии комиссией, руководителем государственного органа решения о необходимости передачи государственным служащим ценных бумаг, акций, долей, паев в доверительное управление такая передача производится в соответствии с ГК РФ на основании договора доверительного управления имуществом. К сожалению, судебная практика <5> исходит из запрета на владение ценными бумагами, акциями в период прохождения службы, не учитывая при этом, что основной запрет — это конфликт интересов на службе. Хотя очевидно, что без установления преюдициального факта реального или потенциального конфликта интересов, т. е. без решения комиссии, само по себе обладание акциями (долями, паями) не имеет юридического значения для прохождения государственной службы. ——————————— <5> См., например: Апелляционное определение суда Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 7 августа 2012 г. по делу N 33-3502/2012.
