РОЛЬ И ЗНАЧЕНИЕ ВИДОВОГО МНОГООБРАЗИЯ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В МОДЕРНИЗАЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ПРАВОВЫХ ОТНОШЕНИЙ <*>
Ю. Г. ЛЕСКОВА
——————————— <*> Leskova Yu. G. The role and importance of specific variety of self-regulated organizations in the modernization of economic and legal relations.
Лескова Юлия Геннадьевна, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета, кандидат юридических наук, доцент.
В статье проводится исследование особенностей правового положения саморегулируемых организаций с учетом закрепленной законодателем классификации названных организаций. Автор обращает внимание на необходимость создания единой концепции института саморегулируемой организации.
In this article we study features of the legal status of the self-regulated organizations, taking into account the classification of these organizations provided by applicable law. The author pays attention to the need for a creation of a general conception of the Institute of the self-regulated organization.
Key words: the self-regulated organization, membership, control, classification, national association of the self-regulated organizations.
В последние годы в России, как и во многих других странах мира, наметилась устойчивая тенденция к развитию законодательства в сфере регулирования деятельности саморегулируемых организаций. В декабре 2007 г. был принят Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ (в ред. от 27.07.2010) «О саморегулируемых организациях», который стал основой для деятельности саморегулируемых организаций в России. Специальные разделы о саморегулируемых организациях содержатся в нескольких федеральных законах — ФЗ от 22 апреля 1996 г. N 39-ФЗ (в ред. от 04.10.2010) «О рынке ценных бумаг», ФЗ от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ (в ред. от 27.07.2010) «О несостоятельности (банкротстве)», ФЗ от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ (в ред. от 22.07.2010) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» и ряде других. Между тем законодательство о саморегулируемых организациях в России не составляет единую систему, что связано с различным подходом законодателя к тому или иному виду саморегулируемых организаций. Основная классификация саморегулируемых организаций (далее — СРО), которая прослеживается из законодательства РФ и широко обсуждается многими учеными <1>, базируется на критерии наличия или отсутствия обязанности субъекта предпринимательского права быть членом профессионального объединения. Соответственно выделяют СРО с обязательным членством и СРО с добровольным членством. На сегодняшний день модель обязательного саморегулирования введена в шести законах: в отношении арбитражных управляющих; оценщиков; аудиторов и аудиторских организаций; строительных, проектных и изыскательских организаций; субъектов, осуществляющих энергетическое обследование, и ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов. С 5 августа 2011 г. вступит в силу часть 3 ст. 35 ФЗ от 18 июля 2009 г. N 190-ФЗ «О кредитной кооперации», обязывающая кредитные кооперативы, за исключением кредитных кооперативов второго уровня, быть членами СРО кредитных кооперативов. С указанной даты до вступления в СРО кредитные кооперативы не будут иметь права привлекать денежные средства членов кредитного кооператива (пайщиков) и принимать в кредитный кооператив новых членов кредитного кооператива (пайщиков). ——————————— <1> См., например: Басова А. В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 11; Грачев Д. О. Правовой статус саморегулируемых организаций: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 60; Салин П. Б. Становление и развитие института саморегулируемой организации в РФ: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2010. С. 16.
Многие ученые придерживаются позиции, согласно которой приведенные выше организации могут называться саморегулируемыми в силу выполнения ими особых функций (как отмечается в литературе — функций публичного характера). Так, С. А. Денисов приходит к выводу о том, что юридические лица, создаваемые участниками гражданского оборота в различных областях экономики в целях самоорганизации своей деятельности, удовлетворения своих частных потребностей и интересов, по смыслу правовых актов, определяющих проведение административной реформы, не должны именоваться саморегулируемыми организациями <2>. Однако само содержание норм ФЗ «О саморегулируемых организациях» свидетельствует о другом — о возможности развития и функционирования саморегулируемых организаций в различных областях жизнедеятельности общества, вне зависимости от того, осуществляет организация публичные функции или нет. ——————————— <2> См.: Денисов С. А. Саморегулирование или самоорганизация? // Гражданское право современной России / Сост. О. М. Козырь, А. Л. Маковский. Статут, 2008; СПС «КонсультантПлюс».
Правовой статус СРО, основанных на обязательном членстве, и правовой статус СРО, основанных на добровольном членстве, конечно же, не тождественны. В первую очередь это проявляется в особых функциях, выполняемых данными организациями. Анализ нормы п. 1 ст. 6 ФЗ «О саморегулируемых организациях» позволяет выделить такие функции саморегулируемых организаций, как нормотворческая, контрольная, пресекательная, информационная, образовательно-просветительная, представительская, функция урегулирования споров (третейское разбирательство). Названные функции свойственны любой СРО вне зависимости от того, является членство в ней обязательным или нет. Вместе с тем нельзя не отметить, что для СРО, основанных на обязательном членстве, перечень выполняемых ими функций, безусловно, всегда является более широким по сравнению с перечнем функций СРО, основанной на добровольном членстве, что обусловлено спецификой деятельности названных организаций. СРО с обязательным членством выполняют, помимо прочего, важную функцию, связанную «с допуском к профессии». Так, арбитражный управляющий может выполнять свою профессиональную деятельность только в случае вступления в члены СРО арбитражных управляющих (п. 1 ст. 20 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)»). Другой пример — индивидуальному предпринимателю или юридическому лицу, для того чтобы приступить к выполнению работ, оказывающих влияние на безопасность объектов капитального строительства, требуется получить свидетельство о допуске к этим работам, а для этого необходимо также вступить в члены соответствующей СРО (п. 6 ст. 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее — ГрК РФ)). Все это предопределяет особую роль и значение в развитии экономических и правовых отношений СРО, основанных на обязательном членстве. Именно поэтому ряд ученых придерживаются точки зрения о публично-правовом статусе названных организаций <3>. Данная позиция нашла свое подтверждение в решениях Конституционного Суда: в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате», в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А. Г. Меженцева». ——————————— <3> См.: Ястребов О. А. Юридическое лицо публичного права: сравнительно-правовое исследование: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 49 — 50.
Нельзя не заметить, что создание механизма обязательного членства в названных саморегулируемых организациях действительно преследует цель — переложить отдельные функции государственного регулирования на СРО и тем самым существенно снизить затраты на регулирование деятельности ряда отраслей за счет отмены лицензирования. В Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 г. N 12-П достаточно часто при определении правового статуса саморегулируемой организации арбитражных управляющих как публично-правового института указывается на выполнение ими публичного интереса. Вместе с тем саморегулирование, на наш взгляд, вряд ли можно рассматривать как продолжение государственного регулирования. Особый правовой статус СРО предопределен сочетанием интересов государства, корпорации и предпринимателя (субъекта профессиональной деятельности), а реализация этих интересов возложена на саму саморегулируемую организацию. Именно сочетание интересов указанных субъектов выявляет возможность классификации функций саморегулируемой организации на частноправовые и публично-правовые, хотя такое разделение в известной мере условно, равно как и само деление права на частное и публичное. От того, в какой пропорции сочетаются интересы государства, собственно организации и ее участников, и будет зависеть функциональный и правовой статус организации <4>. Поэтому при оценке правового положения СРО необходимо также выделять (разграничивать), с одной стороны, отношения между государством и СРО и, с другой стороны, отношения, которые возникают между членами СРО и самой организацией. Если в первом случае можно говорить о публичных отношениях, то во втором случае — это частные отношения, существующие в рамках гражданского права. В то же время нельзя не отметить, что СРО обладают компетенцией, более характерной для вертикальных властных правоотношений, а это позволяет осуществлять ими внутрисистемное регулирование <5>. Отсюда вполне справедлива позиция П. Б. Салина о промежуточном положении СРО между государством и обществом <6>. Т. В. Дзгоев в своем исследовании, посвященном правовому положению СРО аудиторов, приходит к выводу, что СРО выступают посредниками между государственными органами и участниками рыночных отношений в самых различных сегментах экономики <7> (подобной точки зрения придерживаются и некоторые экономисты <8>). Таким образом, саморегулирование следует рассматривать как принцип организации взаимодействия государства и предпринимательских сообществ, а саморегулируемые организации как промежуточное звено между государством и обществом. При этом СРО по своему правовому положению функционирует в сфере частного права, наделение ее государственно-властными полномочиями и превращение в государственные органы может привести к потере самого смысла законодательного термина «саморегулирование». ——————————— <4> См.: Зинченко С. А., Галов В. В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М. А. Рожкова. М., 2007. С. 116. <5> См.: Басова А. В. Указ. соч. С. 17. <6> См.: Салин П. Б. Указ. соч. С. 10. <7> См.: Дзгоев Т. В. Правовое положение саморегулируемой организации аудиторов: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2009. С. 15. <8> См.: Руф А. Л. Организация деятельности саморегулируемых аудиторских объединений: Дис. … канд. экон. наук. М., 2005. С. 30 — 31.
Другой немаловажной проблемой в рамках рассматриваемой классификации является определение правового положения СРО, основанной на добровольном членстве. А. В. Басова, анализируя действующее законодательство о саморегулируемых организациях, приходит к выводу о нецелесообразности осуществления контроля СРО, основанных на добровольном членстве, за соблюдением их членами законодательства РФ, поскольку это означает дублирование полномочий государственных органов и является обременительным для хозяйствующего субъекта <9>, что, конечно же, не может не повлиять на развитие экономических и правовых отношений с участием предпринимателей. Выход из создавшейся ситуации предлагается учеными-экономистами, считающими необходимым нормативное закрепление процедур взаимодействия государственных органов и саморегулируемых организаций и закрепление прав, обязанностей и ответственности соответствующих организаций <10>. Однако, на наш взгляд, при решении вопроса о «двойном контроле» за деятельностью членов СРО, основанных на добровольном членстве, следует исходить из предпосылки цели их создания — улучшить качество предоставляемых товаров, услуг, работ. Контроль за членом саморегулируемой организации осуществляется в интересах самого профессионального участника рынка и в интересах третьих лиц, т. е. клиентов, инвесторов, — всех тех, кто пользуется услугами членов саморегулируемой организации. Отсюда и вступление в такую организацию преследует цель — повысить уровень предоставляемых услуг. А значит, проверка деятельность членов саморегулируемой организации своего рода помогает и расширяет их возможности в сфере осуществления предпринимательской деятельности. Хотелось бы также отметить, что в ряде случаев «двойной контроль» за деятельностью членов СРО осуществляется и в СРО, основанной на обязательном членстве, что предопределено особыми видами деятельности, выполняемыми членами такой организации. Так, согласно Положению об осуществлении государственного строительного надзора в РФ, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 г. N 54 (в ред. от 10.03.2009), государственный строительный надзор осуществляется в обязательном порядке (вне зависимости от осуществления контроля со стороны саморегулируемой организации): ——————————— <9> См., например: Басова А. В. Указ. соч. С. 16. <10> См.: Чатуев Ф. Ю. Взаимодействие государства и саморегулируемых организаций на инвестиционном рынке: Автореф. дис. … канд. экон. наук. М., 2007. С. 18.
а) при строительстве объектов капитального строительства, если проектная документация на их строительство подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ либо является типовой проектной документацией или ее модификацией, на которую получено положительное заключение государственной экспертизы; б) при реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, если проектная документация на осуществление реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства подлежит государственной экспертизе в соответствии со ст. 49 ГрК РФ. Таким образом, полное замещение государственных функций контроля за строительным рынком вряд ли допустимо <11>. Полная «передача» функций государственного контроля на саморегулируемые организации недопустима прежде всего там, где риски повреждения здоровья человека значительны. ——————————— <11> См.: Булдаков Д. О. К вопросу о саморегулировании в сфере строительства // Юрист. 2009. N 8; СПС «КонсультантПлюс».
Другая классификация СРО, закрепленная законодателем, основывается на критерии вида деятельности членов СРО, объединенных в соответствующие СРО. Выделяют СРО арбитражных управляющих, оценщиков, аудиторов и т. д. В строительной сфере законодателем выделены три вида СРО, основанных на обязательном членстве: 1) организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания; 2) организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации; 3) организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство. Согласно п. 7 ст. 55.6 ГрК РФ строительная компания может быть участником нескольких СРО (п. 7 ст. 55.6 ГрК РФ), однако вправе иметь одно свидетельство о допуске к определенному виду работ, выданное только одной из них (п. 2 ст. 55.8 ГрК РФ). Исходя из сказанного, на практике не исключена ситуация, когда строительная организация для выполнения строительных, проектных, изыскательных работ вынуждена будет вступать не только в указанные законодателем три вида СРО, но и в несколько СРО, например, в сфере строительства, поскольку каждая СРО самостоятельно определяет виды работ, решение вопросов по выдаче свидетельств о допуске к которым отнесено общим собранием ее членов к сфере деятельности, и не обязана брать на себя полномочия в отношении всех разновидностей, перечисленных в Перечне видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утвержденном Приказом Минрегиона N 624 от 30 декабря 2009 г. Изыскатели, проектировщики и строители взаимосвязаны друг с другом и являются участниками одного процесса — строительного. Создание отдельных СРО в области инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства может привести к их искусственной изоляции и еще большей монополизации каждой сферы, где изыскатели и проектировщики будут навязывать свои «картельные» условия строителям <12>. Отсюда вполне понятна позиция строителей Хабаровского края, которая была отражена еще в 2008 г. в резолюции совместного заседания Совета строителей Хабаровского края, Ассоциации развития строительного комплекса Хабаровского края и некоммерческого партнерства «Дальневосточное объединение строителей»: ст. 55.3 ГрК РФ следует дополнить пунктом 4 следующего содержания: «Комплексные саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, осуществляющих строительство, подготовку проектной документации и выполняющих инженерные изыскания» <13>. Многие ученые-юристы также высказываются о целесообразности объединения в рамках одного юридического лица всех участников строительного процесса <14>. Вышеуказанная точка зрения не лишена смысла, ведь не случайна тенденция незначительного роста числа СРО, и прежде всего в строительной сфере. Обусловлено такое положение в целом по стране «из-за высокой для многих организаций стоимости «входного билета» в СРО» <15>, без которого невозможно осуществление ими предпринимательской (профессиональной) деятельности. ——————————— <12> См.: Лисица В. Н. О саморегулируемых организациях в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования и строительства // Жилищное право. 2009. N 1; СПС «КонсультантПлюс». <13> Строительная газета. 2008. N 12. <14> См., например: Лисица В. Н. Указ. соч.; Бутаева Е. М. Правовое регулирование института саморегулирования в строительстве: современное состояние и перспективы развития // Жилищное право. 2009. N 4; СПС «КонсультантПлюс». <15> См.: Максуров А. А. Отказ от строительных лицензий как мера государственной координации рынка // Право и экономика. 2010. N 1. С. 10 — 11.
Помимо названных видов СРО законодателем выделяются саморегулируемые организации двух уровней: СРО первого уровня состоит из региональных и межрегиональных саморегулируемых организаций, объединяющих субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности; саморегулируемые организации федерального уровня — союзы СРО, которые состоят из СРО первого уровня <16>. Примером организации федерального уровня СРО являются национальные объединения саморегулируемых организаций (советы саморегулируемых организаций). Национальные объединения саморегулируемых организаций в сфере строительства создаются в целях соблюдения общественных интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов, обеспечения представительства и защиты интересов саморегулируемых организаций соответствующих видов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, взаимодействия саморегулируемых организаций и указанных органов, потребителей выполненных работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства (п. 3 ст. 55.20 ГрК РФ). Такая формулировка основных целей национального объединения СРО в сфере строительства вряд ли позволяет сделать вывод о наделении ее статусом саморегулируемой. Кроме того, согласно п. 9 ст. 55.20 ГрК РФ национальные объединения СРО не вправе вмешиваться в деятельность саморегулируемых организаций и каким-либо образом ограничивать ее. ——————————— <16> См.: Павлодский Е. А. Саморегулируемые организации России // Журнал российского права. 2009. N 1; СПС «КонсультантПлюс».
Несколько иной подход отражен в ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» применительно к правовому положению национального объединения саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Согласно п. 3 ст. 26.1 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» объединение саморегулируемых организаций арбитражных управляющих приобретает статус национального объединения саморегулируемых организаций арбитражных управляющих с даты включения сведений о нем в единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих. Отсюда следует предположить, что национальное объединение арбитражных управляющих следует рассматривать как СРО. Подтверждает сказанное и анализ нормы ст. 26.1 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», в которой детально регламентированы основные права и обязанности названных организаций, в числе которых разработка федеральных стандартов, единой программы подготовки арбитражных управляющих и т. д. Целью деятельности национального объединения СРО арбитражных управляющих является формирование согласованной позиции арбитражных управляющих по вопросам регулирования осуществляемой ими деятельности <17>. Подобными целями и функциями наделяется и национальный совет по оценочной деятельности (ст. 24.10 ФЗ «Об оценочной деятельности»). В то же время достаточно проблематичным является толкование ФЗ «Об оценочной деятельности» (как, впрочем, и ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)») в части указания о наделении общественного объединения оценщиков при внесении сведений о нем в единый государственный реестр СРО оценщиков (арбитражных управляющих) статусом национального совета (применительно к общественному объединению арбитражных управляющих статусом национального объединения арбитражных управляющих). Получается, что названные организации наделяются не статусом саморегулируемой организации, а статусом национального совета (национального объединения). Вместе с тем специалисты и ученые, не отрицая статус таких организаций как саморегулируемых, предлагают расширить функции национального совета (национального объединения) с целью исключения создания СРО в меркантильных целях. По мнению председателя Комитета Государственной Думы РФ по строительству и земельным отношениям М. Шаккума, необходимо предоставить национальному объединению больше полномочий в области контроля за соблюдением саморегулируемыми организациями законодательства, в первую очередь при выдаче допусков к работам, оказывающим влияние на безопасность объектов капитального строительства <18>. Е. М. Бутаева отмечает целесообразность закрепления за общероссийским (национальным) объединением СРО в сфере строительства в отношении их членов права принимать меры дисциплинарного характера <19>. Таким образом, в юридической литературе предлагается полностью наделить названные организации признаками саморегулирования (согласно п. 1 ст. 2 ФЗ «О саморегулируемых организациях» саморегулирование — это самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил). ——————————— <17> См.: Сидорова В. Н. Новации в институте несостоятельности // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 3; СПС «КонсультантПлюс». <18> См.: Некоторые СРО созданы с одной целью — торговать допусками (Интервью с М. Шаккумом) // Жилищное право. 2010. N 5. С. 7. <19> См.: Бутаева Е. М. Правовое регулирование института саморегулирования в строительстве: современное состояние и перспективы развития // Жилищное право. 2009. N 4; СПС «КонсультантПлюс».
Многие ученые предприняли попытки выделить и другие критерии для классификации саморегулируемых организаций: по способу возникновения, по степени автономности СРО от государства, по степени вовлеченности в принятие решений СРО субъектов правоотношений, не являющихся ее членами, по принципу объединения участников саморегулирования и т. д. <20>. Как видим, перечень критериев классификации СРО не может быть исчерпывающим, что предполагает многообразие моделей саморегулирования. Однако сказанное не исключает настоятельной необходимости создания единой концепции института саморегулируемой организации в целях эффективного экономического и правового развития России. В настоящее время принятый ФЗ «О саморегулируемых организациях», как справедливо отмечается в юридической литературе <21>, способствует развитию прежде всего делегированного саморегулирования в жестких формах. Становление же саморегулирования в нашей стране должно происходить не в противовес государственному регулированию, а под его «началом» как дополнение государственного регулирования на микроуровне <22>. Поэтому принципиально важным является разработка основных принципов деятельности саморегулируемых организаций, положенных в основу правового статуса любого вида СРО. ——————————— <20> См., например: Салин П. Б. Указ. соч. С. 15. <21> См.: Там же. С. 24. <22> См.: Богомолова Т. П. Неправительственные саморегулируемые организации как институт становления гражданского общества в современной России: социологический анализ: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 141.
