САМОРЕГУЛИРУЕМАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ КАК ПРАВОВАЯ МОДЕЛЬ ВНЕДРЕНИЯ И РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА
Ю. Г. ЛЕСКОВА
Лескова Юлия Геннадьевна, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета, кандидат юридических наук.
В статье обращается внимание на необходимость внедрения и развития социального предпринимательства в России, отмечается эффективность вовлечения саморегулируемых организаций в сферу социального предпринимательства с учетом создания и формирования мотивации у ее членов на реализацию поставленных перед ними социальных задач.
Self-regulatory organization as a legal model to implement and develop social entrepreneurship Yu. G. Leskova
The article draws attention to the need to implement and develop social entrepreneurship in Russia and points out the effectiveness of involving self-regulatory organizationsinto social entrepreneurship, in view of building their members’ motivation to accomplish the social objectives they face.
Key words: social entrepreneurship, self-regulatory organization, social orientation, functions, entrepreneurial activity.
Российская Федерация признается социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ч. 1 ст. 7 Конституции РФ). Государство на конституционном уровне гарантирует реализацию социальных прав граждан, но не всегда имеет возможность обеспечить их материально. Именно поэтому все чаще обращается внимание на достоинства социального предпринимательства в зарубежных странах, которое рассматривается в качестве альтернативы социально-правовой модели государственной политики в России <1>. Социальное предпринимательство сегодня преподносится как один из возможных вариантов развития социальной политики государства, как «новый способ экономической деятельности, в котором соединяются социальное назначение организации с предпринимательским новаторством и достижением устойчивой самоокупаемости» <2>, а сама предпринимательская деятельность обозначается как имеющая социальное назначение. Как справедливо отмечал А. Г. Быков, государство, провозглашенное в Конституции РФ как социальное, «имеет право и обязано возложить на предпринимательскую деятельность (базовую и единственную пока выработанную современной цивилизацией общественную форму организации экономической деятельности по производству и реализации товарного продукта) социальные функции и решение социальных задач. По существу, это означает, что наряду с экономической составляющей предпринимательской деятельности имеет место и социальная составляющая» <3>. ——————————— <1> См., напр.: Барков А. В. Социальное предпринимательство в условиях формирования правовой модели рынка социальных услуг // Предпринимательское право. 2012. N 2 (доступ из СПС «КонсультантПлюс»). <2> Гришина Я. С. Публично-правовые средства обеспечения социально-имущественных потребностей в механизме правового регулирования социального предпринимательства / Под ред. Н. А. Баринова. Саратов, 2013. С. 128. <3> Быков А. Г. О содержании курса предпринимательского права и принципах его построения. М., 2004. С. 61.
В настоящее время «конституционная концепция социального государства характеризует современный исторический этап демократического правового развития и качественное состояние государственно-организованного общества, в котором на основе признания взаимных прав и обязанностей личности, общества и государства каждому человеку — с учетом конкретного социально-исторического контекста и общепризнанных гуманистических принципов — обеспечиваются стабильные справедливые условия для свободной самореализации и гарантии достойной жизни, а между социальными группами данного общества поддерживается устойчивое эффективное равновесие интересов и сотрудничество ради общего блага» <4>. Процесс становления социального государства и гражданского общества обусловливает поиск новых, нетрадиционных подходов к решению социальных проблем. «В настоящее время коммерческие организации играют одну из главных ролей в социальной политике ведущих государств, в связи с чем бизнес, как показывает практика, выполняет не только экономические, но и социальные функции» <5>. В России «социальное предпринимательство» остается пока только идеей, а социальные функции коммерческих организаций связывают исключительно с социально-трудовыми обязательствами, а также с уплатой налогов или страховых взносов во внебюджетные фонды (Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ). Однако особенности российской экономики требуют решения социальных проблем во взаимодействии и взаимосвязи трех секторов экономики: государства, бизнеса и некоммерческого сектора. ——————————— <4> Джагарян А. А. Местное самоуправление в системе социальной государственности: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2012. С. 25. <5> Ручкина Г. Ф., Купызин В. В. Социальная ответственность субъектов предпринимательской деятельности и правовое регулирование отношений по распределению прибыли // Предпринимательское право. 2010. N 1 (доступ из СПС «КонсультантПлюс»).
Необходимость расширения предпринимательских и потребительских отношений не только актуализирует проблемы защиты прав предпринимателей и потребителей, но и высвечивает вопрос о развитии социальных компонентов в бизнесе. В этой связи представляется важным сформировать особые механизмы деятельности предпринимателей, включающих, например, создание профессиональных объединений предпринимателей, способных выполнять социальные функции и развивать их в предпринимательской сфере. Государство с целью внедрения в российскую экономику социального предпринимательства может использовать саморегулируемые организации для осуществления ее членами предпринимательской деятельности в общественных (социальных) интересах. Саморегулируемые организации (далее — СРО) способны удовлетворить имущественные потребности граждан в социальной сфере путем установления требований для предпринимателей, связанных с реализацией социальных проектов (от установления требований качества предоставления социальных услуг до выполнения предпринимателями соответствующих социальных программ и их финансирования). Кроме того, с помощью СРО возможно развитие социальных компонентов в самом бизнесе. СРО являются способом организации предпринимательских отношений, в том числе в социальной сфере, и, по сути, должны быть направлены на формирование у их членов деловой репутации, соответствующей стандартам предпринимательской деятельности развитых государств, в которых «социальная составляющая для них стала «локомотивом» развития в последние десятилетия, превратилась из фактора «собеса» в катализатор экономического роста» <6>. ——————————— <6> Азарова Е. Г. Социальное обеспечение детей: теоретические подходы: Монография. М., 2012 (доступ из СПС «КонсультантПлюс»).
Россия стала первой среди стран СНГ в вопросах установления института саморегулируемых организаций и принятия отдельного Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (в ред. от 25.06.2012) <7>. Однако преимущества данного механизма, видимо, осознали и в государствах постсоветского пространства. ——————————— <7> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.
Так, например, Приднестровская Молдавская Республика может стать второй страной бывшего Советского Союза, где, скорее всего, будет принят базовый закон о СРО <8>. Украина вынесла на общественные слушания проект закона о СРО, сделав тем самым решительный шаг к принятию рамочного закона о саморегулировании, и, таким образом, потенциально имеет шансы стать третьей, а возможно, второй страной на постсоветском пространстве, принявшей базовый закон о саморегулировании <9>. ——————————— <8> В Приднестровской Молдавской Республике в Верховном Совете в конце мая 2011 г. в первом чтении принят законопроект «О саморегулируемых организациях» (внесен депутатом Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики А. В. Каминским) // URL: http://www. vspmr. org (дата обращения: 01.04.2013). <9> 22 июля 2011 г. на официальном сайте Государственного комитета Украины по вопросам регулярной политики и предпринимательства опубликован проект нового Закона Украины «О саморегулируемых организациях» // URL: http://www. dkrp. gov. ua (дата обращения: 01.04.2013). Это уже вторая попытка, в апреле 2011 г. в Верховной Раде Украины был отклонен проект Закона «О саморегулируемых организациях», предложенный депутатом Верховной Рады Н. Ю. Королевской (текст законопроекта размещен: URL: http://www. search. ligazakon. ua (дата обращения: 01.04.2013)).
Многие ученые восприняли идею создания СРО в России положительно, в связи с тем что «нормы саморегулирования, как правило, гибче норм, устанавливаемых государством… участникам рынка легче воздействовать на политику организаций саморегулирования, чем на политику государственных органов… государство экономит значительные бюджетные средства» <10>; «это позволит и численность чиновников сократить, и обстановку в системе госорганов власти оздоровить» <11>. Согласно ч. 1 ст. 3 Федерального закона «О саморегулируемых организациях» саморегулируемыми организациями признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных указанным Федеральным законом и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъекты предпринимательской деятельности, исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг), либо объединяющие субъекты профессиональной деятельности определенного вида. Основная цель деятельности СРО (саморегулирование) — разработка и установление стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил (ч. 1 ст. 2 Федерального закона «О саморегулируемых организациях»). Как видим, законодательное определение саморегулирования включает в себя не только элементы частноправового регулирования, но и средства (приемы) публично-правовые. ——————————— <10> Ростовцева Н. В. Правовое положение саморегулируемых организаций в РФ // Журнал российского права. 2006. N 11. С. 39. <11> Золотухина Т. А. Проблемы социализации российского законодательства // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 17. С. 21.
Особенности правового статуса СРО как некоммерческой корпорации предопределены не только ее основной целью деятельности, но и ее функциональным значением. Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» обозначил следующие функции СРО (стоит заметить, что вопросы, обозначенные в названном Законе в качестве функций СРО, в Федеральном законе от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в РФ» (в ред. от 03.12.2011) (ст. 22.1 и 22.2) <12> названы как функции, права или обязанности СРО оценщиков, а в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. от 29.12.2012) (ст. 22) <13> — как права и обязанности СРО арбитражных управляющих, в Федеральном законе от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (в ред. от 11.07.2011, с изм. от 21.11.2011) (ч. 4 ст. 20) <14> и в Федеральном законе от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» (в ред. от 28.07.2012) (ст. 32) <15> — как права СРО аудиторов и СРО в сфере рекламы): разрабатывает и устанавливает условия членства субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО; применяет меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные законодательством и внутренними документами СРО, в отношении своих членов; образует третейские суды для разрешения споров, возникающих между членами СРО, а также между ними и потребителями произведенных членами СРО товаров (работ, услуг), иными лицами, в соответствии с законодательством о третейских судах; осуществляет анализ деятельности своих членов на основании информации, представляемой ими в СРО в форме отчетов в порядке, установленном уставом некоммерческой организации или иным документом, утвержденным решением общего собрания членов СРО; представляет интересы членов СРО в их отношениях с органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления; организует профессиональное обучение, аттестацию работников членов СРО или сертификацию произведенных членами СРО товаров (работ, услуг), если иное не установлено федеральными законами; обеспечивает информационную открытость деятельности своих членов, опубликовывает информацию об этой деятельности в порядке, установленном законом и внутренними документами СРО; осуществляет контроль за предпринимательской или профессиональной деятельностью своих членов в части соблюдения ими требований стандартов и правил СРО, условий членства в СРО; рассматривает жалобы на действия членов СРО и дела о нарушении ее членами требований стандартов и правил СРО, условий членства в СРО. Все эти названные функции СРО характеризуют ее как особый вид корпорации, выполняющей прежде всего роль регулятора экономических отношений. СРО представляет собой «сплав» интересов членов СРО, государства и самих потребителей. Поэтому многие функции (права и обязанности) СРО могут быть отражением взаимосвязи не только с ее членами, но и с другими субъектами (государством, потребителями). ——————————— <12> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3813. <13> Собрание законодательства РФ. 2002. N 43. Ст. 4190. <14> Собрание законодательства РФ. 2009. N 1. Ст. 15. <15> Собрание законодательства РФ. 2006. N 12. Ст. 1232.
Отсюда многие авторы обосновывают административный статус СРО, отмечая, что функции, обязанности и права СРО непосредственно затрагивают сферу публичного управления <16>. Функции СРО необходимо подразделять на частноправовые и публично-правовые: реализация публично-правовых функций (нормотворческой, контрольной, пресекательной, обеспечительной, информационной) затрагивает не только членов СРО, но и других лиц, заинтересованных в эффективной деятельности на рынке потребителей товаров (работ, услуг), иных участников рынка, а также государство и общество в целом; частноправовые функции СРО (представительская, функция по урегулированию конфликтов и разрешению споров, образовательно-просветительская) направлены на удовлетворение в первую очередь интересов членов данного объединения <17>. Такой подход к выявлению особенностей СРО связан с тем, что названные корпорации рассматриваются одновременно как субъекты публичных и частных отношений, соответственно выделение свойственных соответствующей сфере правового регулирования функций (прав и обязанностей) субъектов позволяет выяснять особенности той или иной составляющей их правового статуса. ——————————— <16> См.: Баймуратова З. М. Саморегулируемые организации в сфере предпринимательской деятельности: административно-правовой аспект: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2010. С. 22. <17> См., напр.: Басова А. В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 25.
СРО существуют на стыке взаимодействия и интеграции норм публичного и частного права, а сфера их деятельности, в том числе как властвующего субъекта, находится в плоскости предпринимательских отношений, причем соотношение частноправовых и публично-правовых основ при определении их правового статуса не является идентичным. М. А. Егорова выделяет два вида самоорганизующихся объединений: добровольные и обязательные <18>. Следует согласиться с ученой в том, что, «по существу, коренное отличие в их правовом статусе непосредственно связано с целью их деятельности: добровольные объединения действуют в целях удовлетворения только совместных интересов их членов, а целью деятельности при обязательном саморегулировании является в первую очередь реализация публичного интереса…» <19>. На фоне сочетания частных и публичных функций, которые просматриваются в деятельности любой СРО, следует обозначить наличие приоритета государственного интереса при определении статуса СРО, основанной на обязательном членстве и являющейся субъектом публичного права с частноправовыми элементами. На наш взгляд, конструкция подобных организаций может быть использована государством как правовая модель внедрения и развития социального предпринимательства на первоначальном этапе. ——————————— <18> См.: Егорова М. А. Частно-публичные начала приобретения статуса саморегулируемой организации некоммерческой корпорацией // Предпринимательское право. 2013. N 1. С. 28. <19> Там же. С. 28.
Саморегулирование следует признать как прогрессивную и адекватную рыночным условиям хозяйствования форму воздействия на предпринимательство и определения в нем социальной направляющей. Однако саморегулирование в социальном предпринимательстве должно развиваться также с учетом формирования мотивации у предпринимателей на реализацию поставленных перед ними социальных задач. Справедливым оказывается замечание Т. В. Закупень: «…членство в саморегулируемых организациях должно быть выгодно предпринимателям, предоставлять целый ряд преимуществ, содействовать развитию бизнеса. В этом случае сами предприниматели будут заинтересованы в создании организаций, саморегулирование будет инициироваться «снизу», а не «насаждаться» сверху по указке законодателя» <20>. Кроме государственной имущественной поддержки (например, финансирование государством части компенсационного фонда СРО), которая должна быть гарантирована СРО и ее членам, многие функции СРО должны стать обязательными и фактически существующими. Помимо нормотворческой, контрольной, пресекательной, информационной СРО должна выполнять представительскую функцию, функции организации профессионального уровня и процедур разрешения споров (урегулирования конфликтов). Представительская функция, функции организации профессионального уровня и процедур разрешения споров (урегулирования конфликтов), ныне закрепленные законодателем в качестве «добровольных» и (или) формальных применительно к саморегулируемым организациям (ст. 6 Федерального закона «О саморегулируемых организациях»), фактически не выполняются. Однако названные функции могут порождать у предпринимателей стимулы к саморегулированию предпринимательских отношений и тем самым развивать их социальную составляющую. ——————————— <20> Закупень Т. В. Особенности правового регулирования деятельности саморегулируемых организаций в предпринимательских правоотношениях // Безопасность бизнеса. 2011. N 1. С. 4 — 6.
Использование механизма саморегулирования для внедрения социального предпринимательства позволит решить государству одновременно две важнейшие задачи: расширение границ саморегулирования и совершенствование способов реализации социальных прав граждан. Предложение, высказанное в настоящем исследовании, основывается на необходимости повышения роли предпринимательских структур в построении социального государства, в возможности определения самими предпринимателями социальной направляющей их деятельности. Внедрение и развитие предпринимательских отношений с социальной составляющей возможны путем создания новой модели реализации государственного регулирования в его взаимодействии с механизмом саморегулирования.
