К ВОПРОСУ О МОДЕРНИЗАЦИИ СИСТЕМЫ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ: НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМНЫЕ АСПЕКТЫ ПРОЕКТА ИЗМЕНЕНИЙ ГК РФ
Ю. Г. ЛЕСКОВА
Лескова Ю. Г., кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского и предпринимательского права Самарского государственного университета.
Автором проведен сравнительный анализ положений действующего законодательства РФ и проекта изменений ГК РФ в части реформирования системы некоммерческих организаций. В работе отмечаются недостаточно проработанные положения проекта изменений ГК РФ и предложено свое видение устранения несовершенства закрепленных правил.
Ключевые слова: проект изменений в ГК РФ, некоммерческие организации, организационно-правовая форма, членство, саморегулируемая организация.
The author gives a comparative analysis of the provisions of the current legislation of the Russian Federation and of the draft of the civil code in the part of the reform of the system of non-profit organizations. In the work are deficient provisions of the draft amendments of the civil code and offered his vision of the elimination of imperfections laid down rules.
На протяжении последнего времени все научное сообщество, и не только оно, живет в ожидании предстоящих перемен, связанных с реформированием Гражданского кодекса РФ. Обсуждения новых положений ГК РФ длились около двух с половиной лет, и итогом (по состоянию на сегодняшний день) стало принятие в первом чтении проекта ФЗ N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса РФ, а также отдельные законодательные акты» (далее — проект изменений ГК РФ). Кардинальные, можно сказать революционные, подходы, разрабатываемые учеными-правоведами на протяжении продолжительного отрезка времени, во многом нашли отражение в названном законопроекте, что, в свою очередь, не могло не повлиять на значительное количество положительных отзывов в поддержку внедрения нововведений в гражданское законодательство РФ. Согласно проекту изменений ГК РФ модернизация действующего ныне гражданского законодательства коснется в том числе системы некоммерческих организаций. Первое, на что следует обратить внимание, — ограниченный (исчерпывающий) перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций, в который включены потребительские кооперативы; общественные организации; ассоциации (союзы) граждан и (или) юридических лиц; фонды; учреждения и религиозные организации. Казалось бы, такое положение проекта изменений в ГК РФ вряд ли может быть не оценено положительно. Для сравнения отметим, что в ныне действующем законодательстве РФ насчитывается огромное количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций, выделяемых по не вполне понятным основаниям и признакам, последствием чего стало отсутствие четкой грани между ними. Однако нельзя не заметить, что согласно проекту изменений ГК РФ внутри каждой организационно-правовой формы выделяются виды некоммерческих организаций, ныне действующим законодательством определенные либо как самостоятельные организационно-правовые формы (например, внутри ассоциации (союзов) выделяется некоммерческое партнерство), либо как особый правовой статус, приобретаемый некоммерческой организацией (речь идет о саморегулируемой организации, которая может быть создана как ассоциация (союз)). Кроме того, перечень видов каждой организационно-правовой формы некоммерческих организаций не является исчерпывающим. При обсуждении положений Концепции развития гражданского законодательства РФ Т. В. Сойфер отметила, что «в ГК РФ будет предусмотрена укрупненная организационно-правовая форма и закреплены некоторые общие положения, которые неизбежно будут конкретизироваться и развиваться применительно к отдельным видам некоммерческих организаций соответствующей формы на уровне специальных законов (некоммерческие товарищества — товарищества собственников жилья, садоводческие, огороднические, дачные и т. п.). И продиктовано это будет в большинстве случаев объективными экономическими потребностями. Такая ситуация будет мало чем отличаться от ныне существующей, разве что появлением не новых организационно-правовых форм, а новых видов некоммерческих организаций» <1>. Сказанное как нельзя лучше отражает последствие принятия проекта изменений ГК в указанной части. Отсюда, как нам представляется, решение задачи исключения дублирующих друг друга видов, статусов и организационно-правовых форм некоммерческих организаций, а также выстраивание четкой и ясной системы названных организаций упирается в первую очередь в необходимость на законодательном уровне закрепить прежде всего понятие «организационно-правовой формы юридического лица». ——————————— <1> Сойфер Т. В. К вопросу о правовом статусе некоммерческих организаций // Журнал российского права. 2009. N 1; СПС «КонсультантПлюс».
Другим положением проекта изменений ГК РФ, вызывающего некое неоднозначное к нему «чувство», является установление возможности законодателем определять обязательность членства в отдельных ассоциациях (союзах) граждан и (или) юридических лиц. Такое нововведение продиктовано прежде всего фактом существования саморегулируемых организаций, основанных на обязательном членстве. На сегодняшний день модель обязательного саморегулирования введена в отношении деятельности арбитражных управляющих, аудиторской деятельности, кредитной кооперации, оценочной деятельности, деятельности ревизионных союзов сельскохозяйственных кооперативов, инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, деятельности в области энергетического обследования, теплоснабжения. Как было указано в докладе «Об итогах анализа практики применения законодательства РФ о СРО в отдельных сферах и отраслях экономической деятельности», подготовленном Департаментом развития малого и среднего предпринимательства при участии Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России в 2010 г., ожидание законодательного закрепления требования об обязательном членстве участников определенных рынков в СРО на сегодняшний день остается основным стимулом для создания таких «добровольных» СРО <2>. Однако, на наш взгляд, процесс вовлечения субъектов предпринимательской деятельности в СРО должен быть основан не на обязательности членства в них, а на других методах и способах, прежде всего разработке стимулов для самих предпринимателей. Необходимо, чтобы предприниматели понимали все преимущества саморегулирования, отличного от государственного регулирования. В настоящее же время не все участники рынка разбираются в основах саморегулирования. Предприниматели не спешат вступать в добровольные СРО, и причины того очевидны: они заключаются в том, что у предпринимателей не сложилось еще понимание того, чем именно будет отличаться СРО от прочих уже существующих отраслевых объединений, насколько значимым будет ее слово на рынке и где гарантия, что ей удастся изменить сложившуюся ситуацию <3>. ——————————— <2> URL: www. economy. gov. ru (дата обращения: 1 июня 2012 г.). <3> Такой вывод был сделан представителями компаний операторского состава. См.: Вторушина Н. СРО на железнодорожном транспорте: дань моде или необходимость? // Саморегулирование в России. 2010. N 1 (1). С. 59.
СРО сегодня необходимы и государству, и предпринимателям, и потребителям. Государству нужен механизм, координирующий развитие рынка, способный отстаивать интересы и решать проблемы не отдельных частных лиц, а всего сообщества. Предпринимателям такой механизм необходим для защиты их предпринимательской деятельности и снижения влияния государства в данной сфере. Однако реальность такова, что добровольное вступление в СРО порождает для предпринимателя только дополнительные обременения. В. В. Алакоз, пытаясь показать преимущества саморегулирования в сфере кадастровой деятельности, приходит к выводу о том, что кадастровые инженеры, добровольно вступающие в так называемые СРО, получают лишь дополнительный контроль со стороны бюрократии СРО и несут дополнительное бремя по ее содержанию, не получая никаких ощутимых выгод для себя <4>. Получается, предприниматель кроме обязанностей ничего не получает взамен. Отсюда «крах» и создания добровольных СРО, и установления обязательности членства в СРО (и дело здесь вовсе не в особой публичности видов деятельности, которыми занимаются предприниматели). ——————————— <4> Алакоз В. В. О добросовестном заблуждении кадастровых инженеров о существовании саморегулирования в сфере кадастровой деятельности // Землеустройство, кадастр и мониторинг земель. 2011. N 2. С. 26.
В распоряжении Правительства РФ от 10.06.2011 N 1021-р «Об утверждении Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 — 2013 годы и Плана мероприятий по реализации указанной Концепции» было отмечено, что в ряде случаев требование об обязательном членстве в СРО субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности отдельных отраслей экономики создает обременительные условия для бизнеса <5>. В этом же документе подчеркивается необходимость осуществлять поддержку развития СРО и иных общественных объединений, обладающих атрибутивными признаками саморегулирования на добровольных началах. И не случайно И. В. Ершова отмечает, что на этапе становления саморегулирования в России необходима прежде всего имущественная поддержка при формировании компенсационного фонда саморегулируемых организаций <6>. Кроме того, повышение роли СРО и добровольного желания самих предпринимателей стать ее членом может произойти только в случае возрастания ее функции представительства и защиты интересов предпринимателей. ——————————— <5> Собрание законодательства РФ. 2011. N 26. Ст. 3826. <6> См.: Ершова И. В. Предпринимательское законодательство и наука предпринимательского права: история и современность // Предпринимательское право. Приложение «Бизнес и право в России и за рубежом». 2010. N 3. С. 6.
На наш взгляд, проблема объединения в СРО должна решаться не обязательностью вступления в СРО, а все тем же государственным регулированием в соответствующей отрасли. СРО — это не замена государственного регулирования. Это два разных института, которые в идеале должны существовать параллельно (в свое время существовали одновременно и лицензирование деятельности по оказанию юридических услуг, и присвоение статуса адвоката). Н. Лансков высказывает идею конкуренции между саморегулированием и государственным регулированием, согласно которой «…предлагается, что участник рынка и любой выходящий на рынок субъект должны сами определить, объектом какого регулирования они являются. Если участник предпочитает быть объектом государственного регулирования, то он обращается за лицензией в государственный орган и далее взаимодействует с бюрократическим аппаратом. Если же он выбирает механизм общественного регулирования, то он вступает в СРО, руководствуется стандартами ее деятельности и подчиняется надзорным и контрольным мерам по их соблюдению» <7>. В ряде случаев сам законодатель закрепляет принцип сочетания государственного регулирования и саморегулирования (например, п. 3 ст. 3 ФЗ от 04.12.2007 N 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в РФ» (ред. от 21.04.2011)). ——————————— <7> Лансков П. Признак саморегулирования // Рынок ценных бумаг. N 22. С. 33.
Саморегулирование многими видными учеными оценивается как гораздо более прогрессивная и адекватная рыночным условиям хозяйствования форма воздействия на предпринимательство, нежели лицензирование как административно-директивный способ государственного регулирования <8>. Однако принудительное вовлечение предпринимателей в процесс регулирования и создание тем самым для них только дополнительных обременений вряд ли будет способствовать развитию рыночных отношений. ——————————— <8> См.: Ершова И. В. Указ. соч. С. 6.
Сказанное позволяет отметить, что ассоциации (союзы), созданные в виде саморегулируемых организаций, должны функционировать на принципе добровольности членства — нужно дать свободный выбор предпринимателям в этих вопросах. Согласно ст. 30 Конституции РФ каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, свобода деятельности общественных объединений гарантируется, и никто не может быть принужден к вступлению в какое-либо объединение или пребыванию в нем. Упомянутая конституционная норма вытекает из ст. 11 «Свобода собраний и объединений» Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена 04.11.1950, с изм. от 13.05.2004), которая в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ является составной частью отечественной правовой системы в качестве международного договора РФ. Именно такой подход, в рамках которого СРО рассматриваются как субъекты частного права, выполняющие с согласия предпринимателя и государства (заметим, не только по воле государства!) публичные функции, позволит соблюдать баланс интересов публичных и частных, наиболее четко выстроить систему саморегулирования и обозначить ее главное предназначение <9>. И не только предприниматель должен иметь право выбора, быть ему членом СРО или не быть, сами потребители также должны иметь право выбирать, приобретать ли им товар, изготовленный членом СРО или предпринимателем, который таковым не является. ——————————— <9> Мы не единственные, кем предложена такая схема функционирования СРО в публичной сфере. Еще на стадии становления нормативной правовой базы для СРО А. В. Барков отмечал целесообразность гармоничного и взвешенного сочетания саморегулирования и государственного регулирования (См.: Барков А. В. Цивилистическая концепция правового регулирования рынка социальных услуг: Монография. М., 2008. С. 419 — 427). В дальнейшем идея функционирования СРО на добровольных началах высказывалась в работах Д. О. Грачева (Правовой статус СРО: Дис. … канд. юрид. наук. С. 24), О. М. Свириденко (Концепция несостоятельности (банкротства) в РФ: методология и реализация: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2010. С. 18 — 19).
Итак, выделенные нами отдельные проблемные аспекты положений проекта изменений ГК РФ позволяют вновь задуматься о прогрессивности предстоящих нововведений, отвечающих реалиям настоящего времени. Не исключая необходимости реформирования ГК РФ, мы тем не менее полагаем целесообразным вновь вернуться к системе некоммерческих организаций, требующей новых и радикальных изменений.
