(Сунгатуллина Л. А.) («Налоги» (газета), 2012, N 35)
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ
Л. А. СУНГАТУЛЛИНА
Сунгатуллина Л. А., аспирант кафедры гражданского и предпринимательского права Казанского (Приволжского) федерального университета.
Современный этап развития государства характеризуется усложнением всех видов общественных отношений, социально-экономических процессов и общественных связей, появлением новых экономических и общественных институтов. При этом общей тенденцией является снижение административного контроля и усиление роли гражданского общества в регулировании тех сфер экономики, где чрезмерное государственное воздействие представляется излишним. Поиск баланса между частными и публичными элементами в гражданском праве продолжался постоянно на протяжении длительного времени. И одним из его результатов можно назвать появление саморегулирования предпринимательской и профессиональной деятельности. Современное законодательное регулирование указанных отношений осуществляется на двух уровнях. Общим законом является Федеральный закон N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» <1>. Особенности законодательного регулирования саморегулируемых организаций в отдельных сферах предпринимательской деятельности закреплены в специальных законах: в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» <2>, в котором получили первое законодательное закрепление в России саморегулируемые организации арбитражных управляющих, в Федеральном законе от 13 марта 2006 г. N 38-ФЗ «О рекламе» <3>, в Градостроительном кодексе Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ <4> и др. ——————————— <1> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. N 49. Ст. 6076. <2> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 43. Ст. 4190. <3> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 12. Ст. 1232. <4> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 16.
О важности должного законодательного закрепления саморегулирования свидетельствуют изменения, предлагаемые проектом федерального закона N 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» <5>. Так, абз. 3 п. 1 ст. 49 Гражданского кодекса РФ <6> предлагается дополнить, установив, что в случаях, установленных законом, отдельными видами деятельности юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии) или членства в саморегулируемой организации. Проектом устанавливается, что с момента вступления в СРО у юридического лица возникает право осуществлять данную деятельность. ——————————— <5> О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации: проект Федерального закона N 47538-6. Документ опубликован не был. <6> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
Саморегулируемые организации являются фундаментом и формой саморегулирования. Они имеют сложную двойственную природу. С одной стороны, СРО являются частноправовыми объединениями предпринимателей, консолидирующими профессиональные интересы. С другой — «осуществляют публичные функции регулирования и контроля за предпринимательской деятельностью своих членов» <7>. Саморегулируемые организации обладают отдельными властными полномочиями, что несколько сближает их с субъектами административного права. Это дает основания говорить об особом публично-правовом статусе, который присваивается некоммерческой организации при условии соответствия ее установленным законом требованиям путем внесения сведений о ней в специальный реестр <8>. ——————————— <7> Басова А. В. Саморегулируемые организации как субъекты предпринимательского права: Дис. … к. ю.н. М., 2008. С. 96. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник «Российское предпринимательское право» (отв. ред. И. В. Ершова, Г. Д. Отнюкова) включен в информационный банк согласно публикации — Проспект, 2011. —————————————————————— <8> Андреева Л. В., Андронова Т. А., Апресова Н. Г. [и др.] Российское предпринимательское право: Учебник / Под ред. И. В. Ершовой, Г. Д. Отнюковой. М.: Проспект, 2012. С. 111.
Одной из целей создания саморегулируемых организаций является предоставление качественных товаров и услуг контрагентам участников СРО в определенных законом сферах, что в некотором роде сближает данные организации с организациями, осуществляющими защиту прав потребителей. Важнейшие функции, которые обязаны взять на себя СРО: разработка стандартов и правил осуществления деятельности, контроль за соблюдением членами СРО этих правил, обеспечение механизма имущественной ответственности саморегулируемых организаций, разработка и внедрение механизмов работы с жалобами и спорами. Наделение СРО столь необычными для субъектов гражданского права функциями создает некоторые сложности в организации их деятельности, в частности множество вопросов возникает с определением их организационно-правовой формы. В Законе «О саморегулируемых организациях» дается следующее определение: «СРО — это некоммерческая организация, созданная в целях саморегулирования, основанная на членстве и объединяющая субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) либо объединяющая субъектов профессиональной деятельности определенного вида». Таким образом, саморегулируемая организация — это некоммерческая организация, созданная в соответствии с ГК РФ и Федеральным законом от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» <9>. В соответствии с указанным нормативно-правовым актом некоммерческой организацией является организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками. Перечень некоммерческих организаций является открытым. Закон о СРО также содержит открытый перечень некоммерческих организаций, в форме которых должны осуществлять свою деятельность саморегулируемые организации. Специальные законы, регулирующие деятельность саморегулируемых организаций в отдельных сферах экономики, могут устанавливать конкретные организационно-правовые формы некоммерческих организаций, в которых будут действовать СРО (например, Федеральный закон о рекламе). ——————————— <9> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. N 3. Ст. 145.
Однако, исходя из данного выше определения СРО, можно отметить некоторые требования, предъявляемые к организационно-правовой форме. Так, организация должна быть основана на членстве. Помимо этого, согласно ст. 14 Федерального закона о СРО саморегулируемые организации не вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, хотя общие положения о некоммерческих организациях предусматривают такое право постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых они созданы, и соответствует этим целям (за исключением ассоциаций и союзов). Таким образом, на первый взгляд ассоциации и союзы могут показаться идеальной формой организации деятельности СРО. Ассоциация (союз) представляет собой объединение коммерческих организаций, создаваемых в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов. Однако членство в ассоциации (союзе) ограничено только юридическими лицами. Рассматриваемая организационно-правовая форма не может быть использована, например, для СРО арбитражных управляющих. Одной из самых распространенных организационно-правовых форм для СРО является некоммерческое партнерство. Некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение определенных Законом об НКО целей. Здесь существует ряд принципиальных моментов, на которые следует обратить внимание. Некоммерческое партнерство в общем виде не подходит под требования, предъявляемые Законом о СРО. Так, по общему правилу члены некоммерческого партнерства не отвечают по его обязательствам, а некоммерческое партнерство не отвечает по обязательствам своих членов, некоммерческое партнерство вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых оно создано. Законодатель предусматривает многочисленные изъятия и исключения из общего правила специально для того, чтобы саморегулируемые организации могли создаваться в данной организационно-правовой форме. Однако при таком количестве исключений из общего правила, несомненно, теряется вся суть некоммерческого партнерства. Некоммерческая организация, претендующая на статус саморегулируемой организации, должна отвечать установленным Законом о СРО требованиям о субъектном составе, наличии стандартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности, обеспечивать защиту прав лиц — потребителей предоставляемых участниками СРО товаров, работ и услуг, а также предусматривать имущественную ответственность участников СРО. Сведения о саморегулируемой организации включаются в государственный реестр саморегулируемых организаций. Под стандартами и правилами предпринимательской или профессиональной деятельности понимаются требования к осуществлению предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательные для выполнения всеми членами саморегулируемой организации. Для осуществления деятельности в качестве саморегулируемой организации некоммерческой организацией должны быть созданы специализированные органы, осуществляющие контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности и рассмотрение дел о применении в отношении членов саморегулируемой организации мер дисциплинарного воздействия, предусмотренных внутренними документами саморегулируемой организации. Таким образом, прослеживается двойственность предъявляемых требований. С одной стороны, саморегулируемая организация должна быть создана в одной из организационно-правовых форм некоммерческих организаций. И, с другой стороны, некоммерческая организация, чтобы приобрести статус СРО, также должна отвечать определенным требованиям. Существующая неопределенность с организационно-правовой формой саморегулируемых организаций требует своего решения. Принадлежность СРО к той или иной организационно-правовой форме в литературе вызывает оживленные споры. В последнее время все чаще можно услышать мнение о необходимости выделения саморегулируемых организаций в отдельную организационно-правовую форму <10>. ——————————— <10> См.: Басова А. В. Указ. соч. С. 99; Меняев А. В. Правовое положение и система некоммерческих организаций в Российском гражданском праве: Автореф. … к. ю.н. Волгоград, 2011. С. 12; Журина И. Г. Гражданско-правовой статус саморегулируемых организаций в Российской Федерации: Дис. … к. ю.н. М., 2009. С. 89.
Другие исследователи считают безосновательным выделение СРО в отдельную ОПФ, но предлагают ее легализовать в соответствии с возможностью, предоставляемой п. 3 ст. 50 ГК РФ и п. 3 ст. 2 Закона о некоммерческих организациях. Возможность расширения организационно-правовых форм НКО (без достаточных на то оснований) за счет множества специальных нормативных актов справедливо представляется некоторым исследователям весьма опасным явлением <11>. ——————————— <11> Басова А. В. Указ. соч. С. 99.
Положенный в основу ГК РФ принцип открытости перечня организационно-правовых форм НКО привел к их избыточности, отсутствию системного подхода к регулированию деятельности данного вида юридических лиц <12>. ——————————— <12> Меняев А. В. Указ. соч. С. 4.
Позиция законодателя по данному вопросу четко выражена в Концепции развития гражданского законодательства <13>. Согласно положениям Концепции количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций в действующем законодательстве явно избыточно (по различным оценкам более 20). Согласно положениям Концепции некоммерческие организации могут быть созданы только в форме корпораций (потребительские кооперативы, общественные организации, ассоциации и союзы) либо в форме юридических лиц некорпоративного типа (фонды и учреждения). ——————————— <13> Вестник ВАС РФ. 2009. N 11.
Впоследствии данная идея была развита в проекте федерального закона о внесении изменений в ГК РФ. Поскольку для саморегулируемых организаций речь может идти только о создании в форме НКО корпоративного типа, мы видим, что разработчики проекта предлагают решить существующую проблему следующим образом. Саморегулируемые организации могут создаваться в форме ассоциаций (союзов) граждан и (или) юридических лиц, являющихся некоммерческими корпорациями. Таким образом, некоммерческие партнерства, так же как СРО, становятся видом ассоциаций (союзов) граждан и (или) юридических лиц, а ассоциации лишаются своего главного недостатка — невозможности участия физических лиц. Установление исчерпывающего перечня НКО и установление единственной приемлемой формы для СРО лишит участников СРО возможности выбора удобной для них ОПФ. Но такая унификация разрешит множество проблем и неточностей в данном вопросе, приведет все к одному знаменателю. Особое внимание важно уделить вопросу адаптации ко всем предполагаемым изменениям. Если все нововведения будут приняты, огромную роль будет играть грамотно построенная последовательность приведения всех нормативных актов в соответствие с измененными. Очень важно не оттолкнуть от зарождающегося института саморегулирования предполагаемых его участников. Особенно это касается СРО с добровольным членством, только начинающих получать распространение и развитие в нашей стране. Законопроект о внесении изменений в Гражданский кодекс (ГК) РФ должен предполагать мягкий характер перерегистрации юридических лиц тех организационно-правовых форм, которые будут изъяты из гражданского оборота. По словам Д. В. Новака, «основная направленность переходных положений законопроекта — не возлагать на участников оборота дополнительных трудностей» <14>. ——————————— <14> Феклюнин С. Перерегистрация юридических лиц пройдет в мягком режиме [Электронный ресурс]. URL: http://rapsinews. ru/legislation_news/20120403/262671573.html.
Для успешного функционирования саморегулируемых организаций огромную роль играет адекватное законодательное регулирование, а также динамичная реакция законодателя на происходящие в обществе процессы. Все вносимые в эту сферу изменения и вероятные последствия от них должны быть тщательно спланированы и обдуманы, чтобы не навредить столь активно развивающейся сфере, имеющей очень положительные цели и тенденции.
