(Середина Н. А.) («Административное и муниципальное право», 2012, N 12)
ПРОБЛЕМЫ КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ САМОРЕГУЛИРУЕМЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ: АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
Н. А. СЕРЕДИНА
Середина Наталья Александровна, соискатель кафедры административного и муниципального права Воронежского государственного университета.
В статье исследованы нормативные правовые акты, регулирующие контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций. Разработаны предложения по совершенствованию российского законодательства в части формирования единых подходов для всех саморегулируемых организаций в части вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, а также установления административной ответственности саморегулируемой организации и ее должностных лиц.
Ключевые слова: контроль (надзор), деятельность саморегулируемых организаций, саморегулируемая организация, административная ответственность, должностные лица саморегулируемой организации, проверки, государственная функция, правонарушение,, административные барьеры.
Problems of control (supervision) over activities by self-regulating organizations: aspect of administrative law N. A. Seredina
The article studies laws regulating control (supervision) over activities by self-regulating organizations. The author makes certain suggestions on how to improve the Russian legislation and establish common approaches for all self-regulating organizations when it comes to the type, subject and grounds for such inspections, its dates and frequency as well as establishment of administrative responsibility of a self-regulating organization and its officials.
Key words: control (supervision), activities by self-regulating organizations, self-regulating organization, administrative responsibility, officials of self-regulating organizations, inspections, state function, violation of law, administrative barriers.
В российском законодательстве, регулирующем осуществление предпринимательской деятельности, обозначилась тенденция к переходу от государственного регулирования в форме лицензирования к саморегулированию. Так, в соответствии с Концепцией снижения административных барьеров и повышения доступности государственных муниципальных услуг на 2011 — 2013 гг., утвержденной распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р (далее — Концепция снижения административных барьеров), оптимизация государственных функций связана со стимулированием развития саморегулирования <1>. ——————————— <1> СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826.
Основными принципами разработки соответствующих изменений являются: — снижение административных барьеров в экономике; — устранение избыточного государственного регулирования путем разработки иных методов регулирования экономических процессов (в том числе методов саморегулирования); — расширение роли участия предпринимательского сообщества в подготовке решений органов государственной власти; — поддержка и стимулирование инициатив предпринимательского и профессионального сообщества в сфере повышения качества производимых товаров, выполняемых работ и оказываемых услуг. При этом в некоторых сферах предпринимательской деятельности происходят изменения подхода к самой деятельности субъектов в части перехода предпринимательской деятельности в деятельность профессиональную. Например, оценщики и арбитражные управляющие в настоящее время уже не являются предпринимателями, а выступают как лица, осуществляющие профессиональную деятельность. В то же время снижение административных барьеров путем перехода к саморегулированию не означает полную свободу от государственного управления. Саморегулирование представляет собой один из методов государственного регулирования, определенный законом, при котором непосредственное вмешательство государства в деятельность субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности заменяется контролем (надзором) за деятельностью самих саморегулируемых организаций, членами которых такие субъекты являются. Вопрос о взаимодействии саморегулируемых организаций и государства при реализации государством своих контрольно-надзорных функций в отношении деятельности саморегулируемых организаций требует глубокого научного осмысления. Рассматривая функцию уполномоченных органов государственной власти по проведению контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, представляется необходимым разобраться в сущности понятия «надзор» и его отличии от понятия «контроль». Контроль (франц. controle) — вид деятельности, осуществляемый в целях организации выполнения законов и иных нормативно-правовых актов, указаний вышестоящих органов, соблюдения дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества, организации работы с предложениями, заявлениями и жалобами граждан <2>. ——————————— <2> См.: Демидов М. В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации // Государство и право. 2009. N 4. С. 45.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (с изменениями от 25 июня 2012 г.) <3> (далее — Федеральный закон N 294-ФЗ) под государственным контролем (надзором) понимается деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных названным Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством РФ мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями. ——————————— <3> См.: СЗ РФ. 2008. N 52. Ст. 6249.
Таким образом, в данном Федеральном законе понятия «надзор» и «контроль» применяются в качестве синонимов. В то же время в научной литературе имеются различные мнения о соотношении указанных понятий. Так, по мнению Ю. М. Козлова, надзор представляет собой разновидность контроля и должен рассматриваться в качестве специфического элемента системы государственных средств обеспечения законности <4>. Н. М. Конин рассматривает надзор как один из организационно-правовых способов обеспечения законности и государственной дисциплины. При этом различие между административным надзором и контролем проявляется в широте охвата обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия. Надзор — это своего рода суженный контроль <5>. Таким образом, органы контроля интересуются не только тем, не нарушил ли субъект управления действующее законодательство, но и тем, насколько правильно, целесообразно и эффективно он использовал предоставленные ему полномочия. В связи с этим надзор можно определить как своего рода суженный контроль <6>. ——————————— <4> См.: Козлов Ю. М. Административное право. М., 2005. С. 364. <5> См.: Конин Н. М. Административное право России. М., 2011. С. 187. <6> См.: Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля. М., 1974. С. 17.
Полагаем возможным согласиться с указанными суждениями, рассматривающими надзор как специфический вид контроля. Анализируя роль контроля, ученые подчеркивают, что контроль нередко нужен, чтобы увидеть нарушения не буквы закона, а духа закона <7>. ——————————— <7> См.: Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2010. С. 527.
При этом большое значение в осуществлении контроля в сфере исполнительной власти имеют формы государственного контроля, то есть способы осуществления контрольной деятельности, ее практическая реализация, осуществляемая в пределах предоставленных государственным контрольным органам полномочий, базирующаяся на соответствующих принципах и применяющаяся для достижения поставленных целей с наибольшей степенью результативности контрольной деятельности <8>. ——————————— <8> См.: Баранов М. Л. Юридическая природа и формы государственного контроля // Административное и муниципальное право. 2011. N 10. С. 82.
Вместе с тем в положениях федеральных законов и нормативных правовых актов, регулирующих порядок осуществления контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, отсутствует единый подход к определению государственной функции уполномоченных органов исполнительной власти в части проводимых в отношении соответствующих саморегулируемых организаций контрольных (надзорных) мероприятий. В соответствии с положениями ст. 23 Федерального закона от 1 декабря 2007 г. N 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» (с изменениями от 25 июня 2012 г.) <9> (далее — Закон о саморегулируемых организациях) государственный надзор за деятельностью саморегулируемых организаций (федеральный государственный надзор) осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти (далее — органы государственного надзора) в порядке, установленном Федеральным законом N 294-ФЗ, Законом о саморегулируемых организациях и федеральными законами, регулирующими соответствующий вид профессиональной или предпринимательской деятельности. Таким образом, порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении саморегулируемых организаций может быть предусмотрен специальными федеральными законами (в частности, Градостроительным кодексом РФ <10>, Федеральным законом от 23 ноября 2009 г. N 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (с изменениями от 25 июня 2012 г.) <11>, Федеральным законом от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (с изменениями от 6 декабря 2011 г.) <12>, Федеральным закон от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» (с изменениями от 3 декабря 2011 г.) <13>, Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» (с изменениями от 11 июля 2011 г.) <14> и другими). В то же время указанными законами устанавливаются только лишь особенности проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении саморегулируемых организаций, поскольку в соответствии с ч. 4 ст. 1 Федерального закона N 294-ФЗ при осуществлении государственного надзора за деятельностью саморегулируемых организаций особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами. ——————————— <9> СЗ РФ. 2007. N 49. Ст. 6076. <10> СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16. <11> СЗ РФ. 2009. N 48. Ст. 5711. <12> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190. <13> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3813. <14> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 15.
Положения названных Федеральных законов реализовываются также в подзаконных нормативных правовых актах. В качестве примера можно привести Приказ Минэкономразвития России от 7 октября 2011 г. N 549 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии государственной функции по осуществлению контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих и надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков и о внесении изменений в Порядок осуществления надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, утвержденный Приказом Минэкономразвития России от 29 апреля 2011 г. N 203» <15>. ——————————— <15> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2012. N 12.
Представляется, что такое нагромождение правовых норм в различных нормативных правовых актах, устанавливающих существенное количество особенностей при проведении контрольных (надзорных), а в ряде случаев исключительно надзорных мероприятий в отношении каждого вида саморегулируемых организаций, снижает качество контрольных мероприятий, а также вводит необоснованно различные подходы как к предметам проверки деятельности саморегулируемых организаций в различных сферах, так и к самим саморегулируемым организациям. При этом уполномоченными органами по контролю (надзору) применяются отличные друг от друга установленные в указанных федеральных законах меры, подлежащие применению к саморегулируемым организациям в случае выявления нарушения установленных законодательством РФ обязательных требований. Систему государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций следует формировать исходя из общих задач, функций и методов. В связи с этим обязательным предметом государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций, основанных на обязательном членстве субъектов профессиональной или предпринимательской деятельности, должно являться соблюдение требований к разработке саморегулируемой организацией стандартов и раскрытию информации, формированию предписанных законодательством органов управления саморегулируемой организации, осуществлению контроля за членами саморегулируемой организации, формированию и управлению средствами компенсационных фондов, участию в урегулировании споров с третьими лицами. На основании вышеизложенного представляется целесообразным внести изменения в Закон о саморегулируемых организациях, установив общие положения для всех саморегулируемых организаций, основанных на обязательном членстве субъектов профессиональной или предпринимательской деятельности, в части вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, порядка их проведения. При этом следует исключить из вышеуказанных федеральных законов нормы, предусматривающие иные положения в сфере контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций. При разработке указанных изменений представляется необходимым уделить более пристальное внимание необходимости включения в названный Федеральный закон статьи, предусматривающей порядок проведения уполномоченными органами исполнительной власти мониторинга, то есть осуществления систематического наблюдения за исполнением саморегулируемыми организациями требований, установленных Законом о саморегулируемых организациях, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, а также проведения анализа поступивших в орган по контролю (надзору) документов и сведений и (или) размещенной на официальном сайте саморегулируемой организации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет информации о ее деятельности. Полученные результаты систематического наблюдения за исполнением указанных требований, обобщенного анализа указанных документов и сведений могут использоваться при проведении органом по контролю (надзору) проверок деятельности саморегулируемых организаций, в том числе внеплановых. Следует отметить, что, регламентировав порядок проведения контрольных (надзорных) мероприятий в отношении саморегулируемых организаций, законодатель не в полной мере урегулировал вопросы ответственности саморегулируемых организаций. Саморегулируемые организации, являясь связующим звеном в системе субъектов административных правоотношений между предпринимателями, лицами, осуществляющими профессиональную деятельность (членами саморегулируемых организаций), и государством в лице уполномоченным органов власти, в некоторых случаях не достаточно эффективно исполняют возложенные на них обязанности. В связи с этим представляется целесообразным установить возможность привлечения саморегулируемых организаций к административной ответственности. В то же время Кодекс РФ об административных правонарушениях <16> (далее — КоАП) не содержит составов административных правонарушений, за совершение которых именно саморегулируемые организации могут привлекаться к административной ответственности. Таким образом, государство, передавая саморегулируемым организациям определенные государственные полномочия и осуществляя государственный контроль (надзор) за исполнением такими организациями предписанных законодательством требований, не имеет возможности применять к должностным лицам саморегулируемых организаций и саморегулируемым организациям необходимые санкции в случае нарушения ими требований действующего законодательства. ——————————— <16> СЗ РФ. 2002. N 1. Ст. 1.
В связи с этим предлагается внести изменения в наименование главы 14 КоАП, предусмотрев возможность установления в указанной главе ответственности не только за административные правонарушения в области предпринимательской деятельности, но и за административные правонарушения в области профессиональной и иной деятельности. При этом представляется необходимым внести в указанную главу КоАП ст. 14.52, устанавливающую конкретные составы правонарушений, за совершение которых саморегулируемые организации, их должностные лица могут быть привлечены к административной ответственности. Одновременно ст. 28.3 КоАП следует дополнить положениями, предусматривающими полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций, по возбуждению административного производства в отношении названных составов правонарушений. По мнению ученых, «как система государственной власти не может оптимально функционировать без судебной власти, так и система исполнительной власти не может функционировать без осуществления надзорных полномочий» <17>. ——————————— <17> См.: Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М., 2010. С. 529.
На основании изложенного полагаем, что саморегулирование, занимая особое место в системе государственного управления, может рассматриваться в качестве одного из способов дебюрократизации экономики, перехода государственного контроля и надзора на новый уровень развития, в том числе как институт административного права, который дает возможность минимизировать административные барьеры, контрольно-надзорные функции государства, сделать контроль более эффективным и менее обременительным для предпринимательского и профессионального сообщества. В то же время саморегулирование на данном этапе своего развития нуждается в дополнительном надзоре со стороны государства. Представляется, что предложенные меры повысят эффективность саморегулирования в Российской Федерации в части оптимизации осуществляемых федеральными органами исполнительной власти функций по контролю (надзору) за деятельностью саморегулируемых организаций, обеспечения надлежащего контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций и, как следствие, приведут к повышению качества оказываемых членами саморегулируемых организаций услуг, выполняемых работ. Предлагаемые изменения в законодательство позволят реализовать задачи совершенствования саморегулирования в Российской Федерации, предусмотренные в Концепции снижения административных барьеров.
Библиографический список
1. Баранов М. Л. Юридическая природа и формы государственного контроля // Административное и муниципальное право. 2011. N 10. 2. Демидов М. В. Парламентский контроль в Российской Федерации: современное состояние и проблемы реализации // Государство и право. 2009. N 4. 3. Козлов Ю. М. Административное право. 2005. 4. Конин Н. М. Административное право России. М.: Проспект, 2011. 5. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право. М.: Норма; Инфра-М, 2010. 6. Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. Проблемы надведомственного контроля. М., 1974.
References (transliteration)
1. Baranov M. L. Yuridicheskaya priroda i formy gosudarstvennogo kontrolya // Administrativnoe i munitsipal’noe pravo. 2011. N 10. 2. Demidov M. V. Parlamentskiy kontrol’ v Rossiyskoy Federatsii: sovremennoe sostoyanie i problemy realizatsii // Gosudarstvo i pravo. 2009. N 4. 3. Kozlov Yu. M. Administrativnoe pravo. 2005. 4. Konin N. M. Administrativnoe pravo Rossii. M.: Prospekt, 2011. 5. Rossinskiy B. V., Starilov Yu. N. Administrativnoe pravo. M.: Norma; Infra-M, 2010. 6. Studenikina M. S. Gosudarstvennyy kontrol’ v sfere upravleniya. Problemy nadvedomstvennogo kontrolya. M., 1974.
