(Евстифеев В. В.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 6)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗРЕШЕНИЯ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ КАК СРЕДСТВО ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
В. В. ЕВСТИФЕЕВ
Евстифеев Вячеслав Валериевич — соискатель Московского университета МВД России.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы, показывается роль и значение комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих.
Ключевые слова: коррупция, противодействие, конфликт, комиссия, борьба, рейтинг, государственная служба, государственный служащий, минимизация коррупции, коррупционный риск.
Administrative and Legal Regulation of Resolution of Conflict of Intersets as an Anti-Corruption Measure in the System of State Service V. V. Evstifeev
The article considers legal and organizational issues of anti-corruption measures in the state service system. The author shows a great role of supervisory commissions on state officers’ behavior at work.
Key words: corruption, anti-corruption measure, conflict, commission, struggle, rating, state service, state officer, minimization of corruption, corruption risk.
Согласно экспертным оценкам Transparency International российский рынок коррупции в 2009 г. был оценен в 300 миллиардов долларов, в связи с чем Россия с результатом 2,2 балла делит 146 место в рейтинге с Украиной, Сьерра-Леоне, Кенией, Эквадором и Камеруном. «Левада-центр» провел исследование среди москвичей: насколько коррумпирован город и кому они в основном дают взятки среди 1002 человек в возрасте от 18 лет. Москвичи признались, что чаще всего дают взятки врачам и гаишникам. На вопрос «Приходилось ли вам в течение последних 12 месяцев решать проблемы в поликлинике, больнице при помощи взяток?» утвердительно ответили 28,6% (еще 6,5% затруднились с ответом). Вопрос о решении проблем с ГИБДД с помощью денег дал 20,3% положительных ответов и еще 8,8% «затруднившихся». На третьем месте сотрудники государственных учреждений — 14,5% опрошенных. В детских садах дают взятки 7,4% москвичей, в школах — 6,7%, в вузах — 7,1%, в милиции — 7,3%. Самой некоррумпированной сферой оказались суды — лишь 1,7% (в абсолютных цифрах — 17 человек) признались, что «заносили» судьям за нужные решения. 57% москвичей уверено: в столице взяточничество или коррупция распространены больше (причем треть опрошенных сказали «значительно больше»), чем в других городах России. Приведенные цифровые данные лишь верхняя и весьма поверхностная часть проблемы — коррупции. Коррупция на сегодняшней день приобрела глобальный и системный характер, минимизировать уровень коррупции в различных видах государственной службы, а также в системе муниципальной службы достаточно сложно. Однако действующее законодательство закрепляет ряд превентивных средств, направленных на предупреждение и пресечение коррупции, одним из таких средств является механизм разрешения конфликта интересов на государственной и муниципальной службе. Как отмечается в научной литературе, а также специалистами, комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов призваны сыграть существенную роль в профилактике коррупции. Во многих федеральных ведомствах, где предусмотрена государственная гражданская служба, они уже сформированы и работают. За 2009 г. ими было выявлено более 1300 нарушений, привлечено к дисциплинарной ответственности 214 государственных служащих, по 29 материалам информация направлена в правоохранительные органы. Однако на пути развития административно-правового регулирования разрешения конфликта интересов, а также формирования и функционирования комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих имеется достаточно много организационных проблем, которые не позволяют им работать в полную силу. Но перед формулированием предложений по улучшению качества работы комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих представляется необходимым несколько слов сказать, что понимается под конфликтом интересов в системе государственной службы. Слово «конфликт» иностранного происхождения (от латинского conflictus — «столкновение»), в русском языке стало употребляться сравнительно недавно, в XIX в. В словаре С. И. Ожегова данному слову дается следующее толкование: столкновение, серьезное разногласие, спор <1>. ——————————— <1> См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка. М., 1991. С. 293.
По мнению М. Дойча, конфликт возникает всегда, когда происходит столкновение действий двух и более социальных единиц <2>. Э. Гидденс под конфликтом понимает «реальную борьбу между действующими людьми или группами независимо от того, каковы истоки этой борьбы, ее способы и средства, мобилизуемые каждой из сторон» <3>. О. Я. Баев понимает под конфликтом «форму проявления и разрешения межличностных и внутриличностных диалектических противоречий» <4>. ——————————— <2> См.: Deutsch M. The resolution of conflict. New Haven. L., 1973. P. 1. <3> См.: Giddens A. The constitution of society. Cambridge, 1989. P. 198. <4> См.: Баев О. Я. Конфликтные ситуации на предварительном следствии: основы предупреждения и разрешения. Воронеж, 1984. С. 12.
Определений конфликта в научной литературе достаточно много, но все их в той или иной степени объединяет то, что конфликт — это всегда разногласие по какому-либо вопросу, конкуренция различных мнений, которая разрешается в той или иной форме иногда правовыми, а иногда не совсем правовыми средствами. Конфликт интересов — специфическая разновидность социального конфликта, который может иметь место как в публично-правовой так и в частноправовой сфере. Изначально конфликт интересов был нормативно закреплен в законодательных актах, которые регламентируют гражданско-правовые отношения, но с принятием Закона о государственной гражданской службе конфликт интересов приобрел и публично-правовой аспект. Так, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ» <5> определяет, что конфликт интересов — это ситуация, при которой личная заинтересованность гражданского служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью гражданского служащего и законными интересами граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации, способное привести к причинению вреда этим законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации. ——————————— <5> См.: Собрание законодательства РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
В Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» <6> под конфликтом интересов на государственной или муниципальной службе понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) государственного или муниципального служащего влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей и при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью государственного или муниципального служащего и правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства. ——————————— <6> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
Случаи возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, предотвращаются в целях недопущения причинения вреда законным интересам граждан, организаций, общества, субъекта РФ или Российской Федерации. В свою очередь, под личной заинтересованностью гражданского служащего, которая влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, понимается возможность получения гражданским служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной либо натуральной форме, доходов в виде материальной выгоды непосредственно для гражданского служащего, членов его семьи, а также для граждан или организаций, с которыми гражданский служащий связан финансовыми или иными обязательствами. В случае возникновения у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, гражданский служащий обязан проинформировать об этом представителя нанимателя в письменной форме. Руководитель, которому стало известно о возникновении у гражданского служащего личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, вплоть до отстранения гражданского служащего, являющегося стороной конфликта интересов, от замещаемой должности гражданской службы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом. Для соблюдения требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулирования конфликтов интересов в государственном органе, федеральном государственном органе по управлению государственной службой и государственном органе субъекта РФ по управлению государственной службой образуются комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов. Комиссия по урегулированию конфликтов интересов образуется правовым актом государственного органа. В частности, такие акты приняты в некоторых ведомствах, в качестве примера можно привести Приказ Росфинмониторинга от 27 января 2010 г. N 16 «Об утверждении Порядка работы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих центрального аппарата, руководителей и заместителей руководителей территориальных органов Федеральной службы по финансовому мониторингу и урегулированию конфликта интересов»; Приказ Росрезерва от 11 декабря 2009 г. N 219 «О комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов»; Приказ Минтранса РФ от 7 декабря 2009 г. N 227 «О Комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов Министерства транспорта РФ» и др. В состав комиссии входят представитель нанимателя и (или) уполномоченные им гражданские служащие (в том числе из подразделения по вопросам государственной службы и кадров, юридического (правового) подразделения и подразделения, в котором гражданский служащий, являющийся стороной конфликта интересов, замещает должность гражданской службы), представитель соответствующего органа по управлению государственной службой, а также представители научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемые органом по управлению государственной службой по запросу представителя нанимателя в качестве независимых экспертов — специалистов по вопросам, связанным с гражданской службой, без указания персональных данных экспертов. Число независимых экспертов должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Составы комиссий по урегулированию конфликтов интересов формируются таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликта интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые комиссиями решения. Следует сказать, что, несмотря на то что статус вышеназванных комиссий формально определен, они еще стали активными субъектами в механизме противодействия коррупции, поскольку их деятельностью можно легко управлять и расставлять акценты на проблемах, которые далеки от проблемы противодействия коррупции. Как работают аналогичные комиссии, можно увидеть на опыте некоторых зарубежных государств. Комиссия по искоренению коррупции в Индонезии имеет исключительно репрессивные функции. Она даже называется «не по борьбе», а по «искоренению», что однозначно указывает на конечную цель ее создания. Как отмечает С. Шахрай, за неполные 7 лет работы (она начала действовать с 29 декабря 2003 г.) были осуждены 17 членов парламента Индонезии, три министра и руководителя министерского уровня, шесть губернаторов провинций, глава Центробанка и четыре его заместителя, 19 мэров и глав округов. А также члены различных комиссий от ЦИКа до Антимонопольной комиссии, прокуроры. Комиссия абсолютно независима и обладает специальными полномочиями по надзору и координации всех правоохранительных органов. И даже вправе в особых случаях проводить собственное расследование, выдвигать обвинение и поддерживать его в суде. Назначение руководителей Комиссии (председатель и четыре заместителя) проходит по сложной, но гласной и прозрачной процедуре. Начинается все с отбора претендентов. Специальный Отборочный комитет, созданный из представителей не только власти, но и общественности, формирует первичный список кандидатов. Затем глава государства отбирает из этого списка не менее двух кандидатов на одно место и направляет получившийся перечень в парламент, который, в свою очередь, утверждает окончательный список из пяти человек. Этот процесс широко освещается в СМИ. Граждане могут сообщить Отборочному комитету свое мнение о каждой кандидатуре. Срок полномочий членов Комиссии — 4 года с возможностью однократного переизбрания. Все они являются госслужащими и могут выполнять прокурорские функции. Комиссия сама набирает себе советников. Списки кандидатур открыты для всеобщего обсуждения. Чиновники более низкого уровня, входящие в состав Комиссии: следователи, обвинители, генеральный прокурор, приравненный к Генеральному прокурору страны. Персонал набирается из проверенных сотрудников правоохранительных органов по методу прикомандирования. В настоящее время персонал головного офиса — более 700 человек. Как основной координатор и надзиратель за правоохранительными органами, Комиссия имеет широчайшие полномочия. Она вправе вести прослушивание и запись разговоров, запрещать подозреваемым выезд из страны, получать банковскую, финансовую и налоговую информацию. Комиссия также может забирать себе дела по коррупции, которые ведут полиция и прокуратура. В обязательном порядке она расследует три категории дел. Во-первых, те, в которых замешаны представители власти или полиции. Во-вторых, дела, ущерб по которым превосходит 100 тыс. долларов США. В-третьих, она вправе рассматривать все случаи, вызвавшие общественный резонанс. Для рассмотрения дел, расследованных Комиссией, создан специальный Суд по коррупции. Он входит в систему судов общей юрисдикции, а судейский корпус формируется из окружных судей и судей. Работу Комиссии обеспечивает генеральный секретарь (по полномочиям он напоминает российского руководителя аппарата). Только этот заместитель главы Комиссии назначается и отстраняется президентом страны. Но ответствен он перед членами Комиссии. Стройная и четкая система функционирования самого могущественного органа, расследующего преступления коррупционной направленности, дала результаты. Эксперты международной неправительственной организации по противодействию коррупции Transparency International постоянно повышают уровень Индонезии в своем рейтинге. Успехи в работе Комиссии широко освещаются в СМИ. Согласно социологическим опросам, 69% населения Индонезии уверено, что Комиссия сможет выполнить свою основную задачу и искоренить коррупцию в стране.
Библиографический список
1. Баев О. Я. Конфликтные ситуации на предварительном следствии: основы предупреждения и разрешения. Воронеж, 1984. 2. Deutsch M. The resolution of conflict. New Haven. L., 1973. 3. Giddens A. The constitution of society. Cambridge, 1989. 4. Куракин А. В. Государственная служба и коррупция. М., 2009. 5. Костенников М. В., Куракин А. В., Марьян А. В. Административное право и проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы. М., 2010.
