(Черкасов К. В.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 8)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ НА МЕЖРЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
К. В. ЧЕРКАСОВ
Статья написана с использованием результатов работ по гранту Президента Российской Федерации для государственной поддержки молодых российских ученых на тему: «Межрегиональное государственное управление в современной России: состояние и перспективы» (мк-4020.2010.6).
Черкасов Константин Валерьевич, доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Поволжского филиала Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.
Статья посвящена исследованию вопросов противодействия коррупции на межрегиональном уровне государственного управления. Проанализировано положение дел в данной сфере, нормативно-правовая основа. Это позволило предложить пути повышения результативности осуществляемых мер по противодействию коррупции на данном уровне государственного управления.
Ключевые слова: юриспруденция, административное право, коррупция, противодействие коррупции, антикоррупционное законодательство, федеральный округ, межрегиональное государственное управление, президентские структуры, органы исполнительной власти, государственный служащий.
Administrative and legal regulation of anti-corruption measures at the trans-regional level of state administration K. V. Cherkasov
The article is devoted to the study of some issues of anti-corruption measures at a trans-regional level of state administration. The author analyzes the state of things in this sphere and their regulatory basis. The latter enabled the author to suggest certain ways to increase the effciency of anti-corruption measures at such a level of state administration.
Key words: legal science, administrative law, corruption, anti-corruption measures, anti-corruption legislation, federal district, transregional state administration, presidential structures, executive authorities, state officer.
Как известно, проблема противодействия коррупции в органах государственной власти и управления на сегодняшний день для Российской Федерации представляется одной из наиболее острых. Глава государства и высшее руководство страны неоднократно справедливо отмечали разрушительный характер сложившейся гипертрофированной коррупционности властных структур для российской государственности. В этой связи одним из важнейших направлений осуществляемой сегодня в России административной реформы является совершенствование антикоррупционного законодательства в целом и административного антикоррупционного законодательства в частности как на федеральном, так и на региональном уровнях. И в этом направлении, несомненно, уже достигнуты весьма значительные результаты, положительно воспринятые и оцененные общественностью страны. Противодействие коррупции на межрегиональном уровне государственного управления основывается на «общих» нормативных правовых актах и обеспечивается «ведомственным» нормотворчеством, имеющим ярко выраженную антикоррупционную направленность. К последнему относятся, например: распоряжение Администрации Президента РФ от 31 августа 2007 г. N 1036 «О комиссиях по проведению конкурсов на замещение вакантных должностей федеральной государственной гражданской службы в Администрации Президента РФ», распоряжение Администрации Президента РФ от 31 июля 2009 г. N 1167 «Об утверждении Перечня должностей федеральной государственной гражданской службы в Администрации Президента РФ, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные гражданские служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» <1>. ——————————— <1> См.: Официальный сайт Президента РФ: http://www. kremlin. ru.
Контроль за реализацией антикоррупционного законодательства, а равно осуществление основных функций по координации работы государственных органов в области противодействия коррупции на межрегиональном уровне возложены на полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и их аппараты, которые сегодня обязаны проанализировать принимаемые органами государственной власти субъектов России меры по противодействию коррупции в органах местного самоуправления, уделив особое внимание мерам по устранению условий, способствующих совершению коррупционных правонарушений, с которыми граждане встречаются наиболее часто (бытовая коррупция). При этом, как показывает практика, большинство мер по противодействию коррупции первоначально апробируется именно в деятельности президентских структур и лишь потом с учетом корректив привносится в работу органов исполнительной власти. В этой связи в рамках обеспечения реализации на межрегиональном уровне федерального антикоррупционного законодательства и законодательства о государственной гражданской службе представляется целесообразным: во-первых, принять недостающие специальные акты, направленные на обеспечение мер по реализации Национальной стратегии противодействия коррупции, Национального плана противодействия коррупции <2> и Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <3> в Администрации Президента России, касающихся непосредственно полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и их аппаратов. К таковым могут быть отнесены акты, закрепляющие программу (план) противодействия коррупции, порядок уведомления представителя нанимателя о фактах обращения в целях склонения федеральных государственных гражданских служащих к совершению коррупционных правонарушений, регистрации таких уведомлений и организации проверки содержащихся в них сведений; утверждающие методические рекомендации по выявлению коррупционных правонарушений <4>; ——————————— <2> Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. N 460 «О Национальной стратегии и Национальном плане противодействия коррупции на 2010 — 2011 гг.» // СПС «КонсультантПлюс». <3> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. <4> См., например: Приказ Министерства юстиции РФ от 30 сентября 2008 г. N 219 «Об утверждении Плана Министерства юстиции РФ по противодействию коррупции на 2008 — 2009 гг.» // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2008. N 11; Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 30 сентября 2008 г. N 449 «Об утверждении Программы противодействия коррупции в деятельности Минсельхоза России на 2008 — 2011 гг.» // СПС «КонсультантПлюс»; Приказ Министерства промышленности и торговли РФ от 29 сентября 2009 г. N 874 «О порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного гражданского служащего Минпромторга России к совершению коррупционных правонарушений» // Российская газета. 2009. 16 декабря; Приказ Федеральной налоговой службы от 31 декабря 2009 г. N ММ-7-4/737@ «Об утверждении Методических рекомендаций по выявлению налоговыми органами коррупционных преступлений» // СПС «КонсультантПлюс»; Постановление губернатора Саратовской области от 9 апреля 2009 г. N 31 «Об утверждении Положения о порядке уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного гражданского служащего Саратовской области к совершению коррупционных правонарушений, организации проверки этих сведений и регистрации уведомлений» // Собрание законодательства Саратовской области. 2009. N 8.
во-вторых, создать в аппаратах полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов во главе с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах <5>. Решение об их учреждении логично оформить распоряжением Руководителя Администрации Президента России, что не исключает принятия детализирующих его актов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Это позволит обеспечить однообразие в их организации и деятельности. Не исключено также образование в структуре аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах советов по служебной этике. ——————————— <5> См., например: Приказ Федеральной службы финансово-бюджетного надзора от 26 августа 2008 г. N 200 «О создании комиссий по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов в территориальных управлениях Федеральной службы финансово-бюджетного надзора» // СПС «КонсультантПлюс»; Приказ Федерального агентства воздушного транспорта от 16 октября 2008 г. N 409 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов в территориальных органах Федерального агентства воздушного транспорта» // СПС «КонсультантПлюс»; Приказ Федерального архивного агентства от 28 октября 2009 г. N 49-к «Об утверждении порядка работы комиссии Федерального архивного агентства по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Росархива и урегулированию конфликта интересов» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 51.
В целом в целях повышения результативности осуществляемых мер по противодействию коррупции на межрегиональном уровне и устранению причин, ее порождающих, перспективным видится учредить при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах Советы по противодействию коррупции. Данные органы должны быть созданы в обязательном порядке и включать представителей органов публичной власти, экспертных организаций, общественных объединений, политических партий. Став «филиалами» Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции <6>, они могли бы, в частности, подготавливать предложения полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах, касающиеся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции; координировать на уровне федерального округа деятельность федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов России и органов местного самоуправления по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; контролировать ход мероприятий, предусмотренных Национальным планом противодействия коррупции на уровне федерального округа; запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от органов публичной власти; приглашать на свои заседания представителей соответствующих органов публичной власти и общественных объединений. ——————————— <6> См.: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 «О мерах по противодействию коррупции» // СЗ РФ. 2008. N 21. Ст. 2429.
Примечательно, что согласно внесенному еще в 2001 г. и принятому Государственной Думой Федерального Собрания России в 2002 г. в первом чтении, но отклоненному в 2008 г. проекту N 148067-3 Федерального закона «О противодействии коррупции» <7> полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах вменялись в обязанность анализ эффективности мер по противодействию коррупции, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по их реализации и организация взаимодействия с органами государственной власти субъектов России, органами местного самоуправления, общественными объединениями, а также контроль за исполнением данного акта и реализацией федеральных целевых программ по противодействию коррупции в федеральных округах. Для разработки и формирования мер по противодействию коррупции, а также рассмотрения фактов коррупционных правонарушений (проступков) при них предусматривалось создание советов (комиссий) по противодействию коррупции. ——————————— <7> См.: СПС «КонсультантПлюс».
В заключение отметим, что одним из признанных и наиболее эффективных административных способов противодействия коррупции в органах исполнительной власти, в том числе созданных и функционирующих на межрегиональном уровне, считается подробная регламентация реализации ими своих полномочий (функций и прав) <8>. Работа в данной сфере ведется более чем активно, а в некоторых случаях она подходит к завершающей стадии, за исключением, пожалуй, регулирования вопросов взаимодействия органов исполнительной власти как между собой, так и с иными государственными органами, где в большинстве своем в жизнь претворяется лишь начальный этап и обозначаются приоритеты. Однако такой способ вряд ли, по крайней мере в полной мере, применим к полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах и их аппаратам. Полномочия последних носят не только и не столько исполнительский характер, сколько имеют явную или скрытую политическую составляющую, а следовательно, отсутствует целесообразность в детальном регулировании исполнения ими своей компетенции. ——————————— <8> См., например: Приказ Федеральной службы безопасности РФ от 16 марта 2009 г. N 106 «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы безопасности РФ по исполнению государственной функции по лицензированию деятельности по распространению шифровальных (криптографических) средств // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 28; Приказ Министерства финансов РФ от 28 апреля 2009 г. N 39н «Об утверждении Административного регламента Федеральной службы страхового надзора по исполнению государственной функции ведения Единого государственного реестра субъектов страхового дела и реестра объединений субъектов страхового дела» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 32; Приказ Министерства сельского хозяйства РФ от 17 июня 2009 г. N 231 «Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по осуществлению государственной регистрации пестицидов и агрохимикатов // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 34.
