ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ПРАВОВЫЕ ГАРАНТИИ КАЧЕСТВА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В ТРУДОВОМ ПРАВЕ
Ю. О. АЛМАЕВА
Алмаева Ю. О., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса ИЭУиП (г. Казань).
Российская правовая система сравнительно молода — большинство законов принято после 1991 г. Статистика фиксирует, что за эти годы были приняты и вступили в силу сотни законов, что в десятки раз превышает общее количество законов, принятых за годы советской власти <1>. Это обусловливается тем, что переход от административно-командной системы к рыночной экономике усложнил общественные отношения, породил массу новых политических, социально-экономических, межнациональных, правовых и иных проблем, решение которых потребовало обновления правовой базы. Реформы привели к росту объема законодательных работ, однако количество далеко не всегда переходило в качество. ——————————— <1> Куренной А. М. Правотворчество в сфере трудовых отношений: первоочередные задачи. Научные труды. Российская академия юридических наук. Выпуск 6. В трех томах. Том 3. М.: Юрист, 2006. С. 82.
Проводимые в стране экономические преобразования повлияли и на сложившуюся практику регулирования отношений сферы трудового права. В настоящее время содержание трудового законодательства во многом определяется Трудовым кодексом РФ, вступившим в действие с 1 февраля 2002 г. С его принятием сделан значительный шаг на пути реформирования всего трудового законодательства, одно из направлений которого — дальнейшее расширение сферы договорного регулирования. Однако развитие законодательства в сфере труда сдерживается продолжающимся падением производственной деятельности в ряде отраслей народного хозяйства, несовершенством организации и оплаты труда и другими экономическими показателями <2>. ——————————— <2> См.: Бриллиантова Н. А. Трудовое право: Учебник / Под ред. О. В. Смирнова, И. О. Снигиревой. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК «Велби»; Проспект, 2007. С. 3.
На сегодняшний день наработана обширная практика применения законодательства о труде, а произошедшие изменения на рынке труда и экономические перемены выявили имеющиеся недостатки. Возникла насущная потребность изменить содержание отдельных статей, прояснить спорные моменты. Рассмотрению конкретных примеров дефектов нормативных правовых актов, а также поиску причин, их порождающих, уделяется большое внимание в специальной литературе. Считается, что среди основных причин несовершенства нормативной базы следует выделять объективные, субъективные причины, а также их симбиоз <3>. ——————————— <3> См.: Зиновьев А. В. Основные направления повышения качества законов в России: полезные советы депутатам четвертого созыва Государственной Думы // Правоведение. 2004. N 4. С. 4.
Суть объективных причин несовершенства правовых норм о труде заключается в том, что ускорение темпов развития социальной действительности, в частности динамика трудовых взаимоотношений между сторонами, не могло не отразиться на состоянии российского трудового законодательства. Это объясняется тем, что несвоевременное внесение корректив в правовое регулирование неизбежно влечет коллизии между содержанием действующих норм и потребностями нового юридического оформления изменившейся ситуации. Действительно, законодательная стратегия должна исходить из происходящих социально-экономических процессов. Законодатель обязан чутко реагировать на те изменения, которые происходят в той или иной сфере отношений, с целью их последующей правовой регламентации. В связи с этим следует отметить, что традиционное трудовое право не в полной мере учитывает происходящие перемены в обществе и экономике, что препятствует реализации интересов участников трудовых отношений. Речь идет о миграционной политике, о необходимости правового регулирования трудовых отношений при нестандартных формах занятости и т. д. Рост темпов законотворчества и огромная нагрузка на Государственную Думу и Совет Федерации Федерального Собрания РФ усложняют указанную задачу государственной законодательной деятельности. Недостатки правовых норм о труде, обусловленные объективными факторами, вызываются также особенностями характера общественных отношений и необходимостью их дифференцированного регулирования. Исследуя отечественную практику законотворчества и правоприменения, можно сказать, что слабость отечественной правовой системы и сложившееся в массовом сознании не слишком уважительное отношение к праву стало во многом результатом субъективных причин. Как представляется, нормативные акты при правильном их составлении — эффективный регулятор общественных отношений и процессов. Однако свобода законодателя в принятии тех или иных решений не безгранична. В частности, разработчики нормативных актов должны максимально учитывать объективные потребности реальной действительности, состояние того или иного участка социальной жизни общества. В том случае, если принятые нормативно-правовые акты будут противоречить объективной действительности, содержащиеся в них нормы как минимум станут не применяющимися на практике. Даже хорошие идеи не могут быть претворены в жизнь с помощью нормативных актов, если общество к ним не готово или нет необходимых условий. В связи с этим введение в Трудовой кодекс РФ новых фигур работодателей — несовершеннолетних, достигших возраста 14 лет, а также совершеннолетних, но ограниченных судом в дееспособности, представляется нецелесообразным. Как, по мысли законодателя, указанные лица, выступающие в качестве работодателей, смогут выплачивать заработную плату не ниже МРОТ? Возникает и другой вопрос: смогут ли подросток, а также лицо, злоупотребляющее спиртными напитками или наркотическими средствами и ставящее свою семью в тяжелое материальное положение, надлежащим образом исполнять свои обязанности? Поэтому следует согласиться с мнением Г. В. Хныкина, согласно которому «теоретически данная норма, возможно, и верна, но в реальной жизни вряд ли может быть применима» <4>. ——————————— <4> Хныкин Г. В. Изменения Трудового кодекса: шаг вперед или два назад? // Законодательство. 2007. N 3. С. 33.
Очевидным представляется то обстоятельство, что введение в Трудовой кодекс РФ подобных возрастных и волевых критериев работодателей является следствием заимствования норм из Гражданского кодекса РФ, регулирующих дееспособность несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет и граждан, ограниченных в дееспособности. В связи с этим следует обратить внимание на другую крайность в правовом регулировании трудовых отношений, приводящую к ухудшению качества трудового законодательства. Подход, при котором считается, что наемный труд во многом подпадает под действие норм гражданского права с его принципом свободы договора, может иметь далеко идущие последствия для огромного количества людей, состоящих в трудовых отношениях в качестве наемных работников. Хорошо известно, что трудовое право — единственная отрасль права, которая способна не только непосредственно воздействовать на основную производительную силу — людей, являющихся носителями рабочей силы, но и защитить их в процессе трудовой деятельности. Поэтому вопрос определения отрасли права, регулирующего отношения, связанные с трудом, имеет важное практическое значение, поскольку трудовое право предусматривает защитные меры по отношению к наемным работникам, которые не предусматривает в сфере реализации способностей к труду гражданское право, базирующееся на принципе абсолютного равенства сторон <5>. ——————————— <5> См.: Российское трудовое право: Учебник для вузов / Отв. ред. А. Д. Зайкин. М.: НОРМА-ИНФРА-М, 1999. С. 6 — 8.
Таким образом, качество и результативность законов, уводящих от решения проблем государства, потребностей населения и граждан, а также не соответствующих политическому, экономическому и нравственному состоянию общества, социальному развитию и правосознанию граждан, представляются сомнительными. Субъективные коллизии могут возникать и в результате ошибок в юридической технике, неточного формулирования правовых предписаний, использования многозначных терминов и конструкций, несоблюдения правил лингвистики, стилевой строгости. Таким образом, некачественным следует считать такой закон, который не отвечает юридическим, языковым и логическим требованиям. Критериями юридической характеристики качества закона выступают нормативность, общеобязательность, полнота и конкретность. Также при определении юридической характеристики любого закона необходимо учитывать и другой важный аспект: как этот закон вписывается в сложившуюся систему законодательства и как он стыкуется с другими нормативно-правовыми актами, регулирующими аналогичные отношения <6>. ——————————— <6> См.: Власов В. А. Проблема качества закона в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд // Законодательство и экономика. 2003. N 10. С. 18.
Например, в Трудовом кодексе РФ не все нормы, регулирующие отношения совместительства, изложены достаточно четко. Не вполне ясно, сохраняет ли действие трудовой договор о совместительстве, если трудовое правоотношение по основному месту работы прекращается. Некоторые исследователи полагают, что при утрате работником основного места работы данный договор все равно будет рассматриваться как договор о работе по совместительству, а работодатель вправе уволить такого работника в случае приема на работу работника, для которого эта работа будет являться основной. Другая точка зрения состоит в том, что работодатель не вправе принять подобное решение, т. к. утрачен основной признак договора — выполнение трудовых обязанностей в свободное от основной работы время. Безусловно, законодатель в нормы, регулирующие совместительство, должен внести необходимую ясность <7>. ——————————— <7> См.: Колобова С. В. Трудовое право России: Учебное пособие для вузов. ЗАО «Юстицинформ», 2005.
Иногда недостатки правового регулирования общественных отношений в сфере труда возникают оттого, что законодатель не отслеживает единообразие в подходах и терминах. В качестве примера можно привести нормы трудового законодательства, в которых говорится о филиалах, представительствах или иных обособленных структурных подразделениях организации (ст. 40, 43, 57, 70, 81 ТК РФ). Но ст. 55 ГК РФ в качестве обособленных подразделений юридического лица, расположенных вне места его нахождения, называет лишь филиалы и представительства. Безусловно, такая юридическая небрежность связана с тем, что «в российскую правовую систему пытаются механически инкорпорировать нормы из других правовых систем, в основе которых лежат другие традиции, методы правового регулирования» <8>. ——————————— <8> Куренной А. М. Указ. соч. С. 82.
Языковая характеристика качества закона соответствует таким критериям, как простота, краткость, ясность и точность. Языковой аспект нормы права нельзя недооценивать, поскольку любые нарушения языковых свойств качества закона затрудняют восприятие текста нормативного правового акта и порождают массу затруднений при применении закрепленных в законе предписаний на практике. Данный вывод можно проиллюстрировать закрепленными в Трудовом кодексе РФ правилами, в которых определяются порядок проведения медицинских осмотров и перечень некоторых категорий работников, обязанных их проходить (ст. 213). Так, работники, занятые на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (в т. ч. на подземных работах), а также на работах, связанных с движением транспорта, проходят обязательные медицинские осмотры (обследования) для определения пригодности этих работников для выполнения поручаемой работы и предупреждения профессиональных заболеваний (ч. 1 ст. 213 ТК), а работники, осуществляющие отдельные виды деятельности, в т. ч. связанной с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающие в условиях повышенной опасности, проходят обязательное психиатрическое освидетельствование не реже одного раза в пять лет (ч. 5 ст. 213 ТК). Следует согласиться с мнением Б. Я. Бляхман, согласно которому расширительное толкование данной нормы позволяет предположить, что правило о психиатрическом освидетельствовании некоторых категорий работников может быть распространено и на других участников трудовых отношений <9>. Поскольку, например, не допускаются к педагогической деятельности лица, признанные недееспособными в установленном федеральным законом порядке (ч. 2 ст. 331 ТК), педагогические работники не только при приеме на работу должны проходить психиатрическое освидетельствование, но и должны подтверждать свою дееспособность каждые пять лет. ——————————— <9> Бляхман Б. Я. Правовые последствия расширительного толкования некоторых статей новой редакции Трудового кодекса РФ // Трудовое право. 2007. N 2. С. 34.
С точки зрения логики качество закона должно соответствовать свойствам определенности, последовательности, непротиворечивости. В связи с этим нельзя признать удовлетворительным логически не завершенный законодателем порядок принятия локальных нормативных актов. В частности, согласно ст. 8 Трудового кодекса РФ работодатель при принятии локальных нормативных актов учитывает мнение представительного органа работников (при наличии такого органа). Но ст. 372 Кодекса указывает на учет мнения лишь выборного органа первичной профсоюзной организации (профкома). Кроме того, неясным остается и другой вопрос: как должен поступить работодатель при принятии локальных правовых актов, если в организации действуют две или более профсоюзные организации либо если профсоюзы отсутствуют, но имеется иной представительный орган работников? Рассматриваемое взаимное несоответствие статей 8 и 372 ТК РФ усложняется положением, согласно которому локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного ст. 372 Кодекса порядка учета мнения представительного органа работников, не подлежат применению (ч. 4 ст. 8 ТК). Указанный двойственный подход законодателя к вопросу о представительных органах работников воспроизводится и в ч. 2 ст. 212 Кодекса, согласно которой работодатель обязан обеспечить разработку и утверждение правил и инструкций по охране труда для работников с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации или иного уполномоченного работниками органа в порядке, установленном ст. 372 Кодекса для принятия локальных нормативных актов <10>. ——————————— <10> См.: Хныкин Г. В. Указ. соч. С. 33.
Как следует из вышесказанного, юридические, языковые и логические аспекты качества закона взаимообусловлены, взаимозависимы и определяются системой определенных требований к процессу формирования и совершенствования системы нормативно-правовых актов. Эти требования как единый комплекс принципов, приемов и методов воплощаются в отрасли знаний, именуемой законодательной техникой. Сегодня требования законодательной техники включают в себя требования к официальным реквизитам, стилю, структуре, содержанию и системным связям закона с другими нормативными актами. Таким образом, чтобы иметь надлежащее качество, каждый действующий закон должен в полной мере удовлетворять всем вышеназванным критериям и свойствам. Игнорирование же какого-либо одного требования, а тем более их совокупности, приводит к тому, что закон действует недостаточно эффективно либо подрывается целостность правового регулирования отдельного института, отрасли или системы законодательства в целом. Поэтому весьма важно, чтобы в процессе подготовки проекта закона проводились специальные юридическая, лингвистическая и логическая экспертизы проекта и все ошибки выявлялись еще на начальной стадии законотворчества. Не менее важным представляется также то, что в процессе реализации права человека на труд встречаются разнообразные и многочисленные препятствия, которые без своевременного их устранения снижают эффект правового регулирования. Механизм правового регулирования, согласно мнению А. В. Малько, «как раз и есть такая система правовых средств, которая позволяет наиболее последовательно и юридически гарантированно бороться с препятствиями, ибо отдельно взятые юридические инструменты этого в полной мере обеспечить не могут» <11>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <11> Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юристъ, 1997. С. 625.
В свою очередь, следует учитывать, что сами общественные отношения предполагают их регулирование разными правовыми средствами. Поэтому несоответствие выбранных средств целям правового регулирования приводит к существенному снижению или полному отсутствию его эффективности. Следует согласиться с мнением, что такая ситуация может возникнуть, когда средства оказываются недостаточными для достижения цели; они чрезмерны и по этой причине не позволяют достичь цели; средства непригодны для достижения цели <12>. ——————————— <12> Зелепукин А. А. Законодательство в современной правовой жизни российского общества // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 4. С. 11.
Во многом низкое качество трудового законодательства связано с тем, что не обеспечивается взаимосвязь судебной практики с законопроектной деятельностью. Кроме того, законодательная деятельность должна отличаться системностью, не только вписываться в систему действующего законодательства, но и предусматривать судьбу ранее действовавших законов. Субъективные причины, вызывающие недостатки в трудовом законодательстве, обусловлены также особенностями правотворческого процесса, нечеткостью разграничения правотворческих полномочий. Среди других субъективных факторов следует отметить недостаточную компетентность депутатов, снижение качества образования в ряде учебных заведений, возникновение новых вузов с довольно низким уровнем преподавания и подготовки специалистов и т. д. Наконец, решение некоторых вопросов в локальных нормативных актах, устанавливаемых непосредственно на предприятиях, и в индивидуальных трудовых договорах нередко усугубляет существующие проблемы в сфере труда. Можно по-разному относиться к недоброкачественности законов. Но, бесспорно, некоторые явления, обусловливающие качество законов, следует считать естественными и неизбежными. Ведь при внимательном рассмотрении обнаруживается, что качество закона — это не константа, оно изменяется по мере развития общества, повышения правосознания членов общества, устаревания закона. Другие же обстоятельства, влияющие на качество, ведут к разбалансированности правовой системы и нарушению ее нормального функционирования. Однако нельзя не признать, что качество работы отечественных законодателей и регулятивные возможности многих исходящих от них нормативных правовых документов остаются пока на недостаточно высоком уровне, чтобы можно было говорить о безусловно позитивных результатах правовой реформы. Поскольку низкое качество законов нельзя считать нормальным правовым явлением, способом и одним из факторов сохранения качества законов является совершенствование законодательства. Постоянное совершенствование законодательства — необходимое условие своевременного и эффективного учета в нормативных актах потребностей общественного развития, сочетания интересов общества, отдельных его социальных слоев и индивидов, а также важная предпосылка укрепления законности.
