О ПОНЯТИИ И КРИТЕРИЯХ КАЧЕСТВА ТРУДОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Ю. О. АЛМАЕВА
Алмаева Ю. О., старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса ИЭУиП (г. Казань).
Как и любой управленческий процесс, правовое регулирование стремится к оптимизации, к действенности правового предписания. Однако различные правовые нормы могут действовать с большей или меньшей степенью эффективности или вообще не действовать. Поэтому при рассмотрении вопросов эффективности правовых норм важное значение приобретает их качественное и количественное определение. В юридической литературе высказывается мнение, что качество законов (законодательства, нормативных актов) выступает исходным в ряде причин и факторов, влияющих на эффективность <1>. Следовательно, низкое качество закона неминуемо влечет за собой его неэффективность. ——————————— <1> Зелепукин А. А. Законодательство в современной правовой жизни российского общества // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. N 4. С. 11.
В настоящее время содержание трудового законодательства во многом определяется Трудовым кодексом РФ, вступившим в действие с 1 февраля 2002 г. С его принятием сделан значительный шаг на пути реформирования всего законодательства о труде, одно из направлений которого — дальнейшее расширение сферы договорного регулирования. Следует признать, что реформы в сфере труда привели к росту объема законодательных работ, однако количество далеко не всегда переходит в качество. При употреблении понятия качества законов следует иметь в виду, что под законом может пониматься форма (источник права) либо регулятор общественных отношений. Следовательно, необходимо различать качество закона как формы права и качество закона как регулятора общественных отношений. В частности, Е. В. Сырых называет следующие основные признаки качества закона как формы права: регулирование законом наиболее значимых, типичных, устойчивых отношений в обществе; принятие закона высшими органами власти или всем народом (референдум); особый порядок принятия закона; высшая юридическая сила закона, содержанию которого не должны противоречить иные юридические документы; вступление закона в силу после официального опубликования <2>. ——————————— <2> Сырых Е. В. О критериях качества федеральных законов в сфере экономики // Журнал российского права. 2000. N 2. С. 127.
В. А. Власов дополняет данный перечень следующими признаками: закон — это юридический документ, содержащий общеобязательные правила поведения; закон является фундаментальным документом, служит базой нормотворческой деятельности для государственных органов <3>. ——————————— <3> См.: Власов В. А. Проблема качества закона в сфере закупок сельскохозяйственной продукции для государственных нужд // Законодательство и экономика. 2003. N 10. С. 17.
Приведенные соображения помогают сделать вывод о необходимости соответствия любого закона всем перечисленным признакам, в противном случае закон перестает быть таковым. К этому следует добавить также то, что характерная черта признаков, образующих качество закона как формы права, выражается в том, что указанные признаки «не имеют количественного выражения и не могут характеризоваться различной интенсивностью проявления в конкретных законах» <4>. ——————————— <4> Сырых Е. В. Указ. соч. С. 127.
Не вызывает сомнений, что для того чтобы закон осуществлял надлежащее регулирование общественных отношений, требуется обеспечение надлежащего качества составляющих его содержание норм права. В связи с этим существует необходимость выделять признаки качества закона как регулятора общественных отношений. Однако с определением этих признаков возникают определенные трудности. Например, Е. В. Сырых использует только три вида свойств качества закона как регулятора общественных отношений <5>. Напротив, В. А. Власов считает, что, поскольку понятие качества закона как регулятора общественных отношений является сложным и многокомпонентным, для целостной характеристики качество закона следует рассматривать не только с юридической, языковой, логической, но еще и с социальной и политической точек зрения <6>. ——————————— <5> Там же. С. 128. <6> См.: Власов В. А. Указ. соч. С. 17.
Критериями юридической характеристики качества закона выступают нормативность, общеобязательность, полнота и конкретность. В. А. Власов указывает и на другой важный аспект юридической характеристики любого закона: как этот закон вписывается в сложившуюся систему законодательства и как он стыкуется с другими нормативно-правовыми актами, регулирующими аналогичные отношения <7>. ——————————— <7> Там же. С. 18.
Например, в Трудовом кодексе РФ не все нормы, регулирующие отношения совместительства, изложены достаточно четко. Не вполне ясно, сохраняет ли действие трудовой договор о совместительстве, если трудовое правоотношение по основному месту работы прекращается. Некоторые исследователи полагают, что при утрате работником основного места работы рассматриваемый договор все равно будет рассматриваться как договор о работе по совместительству, а работодатель вправе уволить такого работника в случае приема на работу работника, для которого эта работа будет являться основной. Другая точка зрения состоит в том, что работодатель не вправе принять подобное решение, т. к. утрачен основной признак договора — выполнение трудовых обязанностей в свободное от основной работы время. Безусловно, законодатель в нормы, регулирующие совместительство, должен внести необходимую ясность <8>. ——————————— <8> См.: Колобова С. В. Трудовое право России: Учеб. пособие для вузов. М.: ЗАО «Юстицинформ», 2005.
Языковая характеристика качества закона соответствует таким критериям, как простота, краткость, ясность и точность. Языковой аспект нормы права нельзя недооценивать, поскольку любые нарушения языковых свойств качества закона затрудняют восприятие текста нормативного правового акта и порождают массу затруднений при применении закрепленных в законе предписаний на практике. Данный вывод можно проиллюстрировать закрепленными в Трудовом кодексе РФ правилами, в которых определяются порядок проведения медицинских осмотров и перечень некоторых категорий работников, обязанных их проходить (ст. 213). Так, работники, занятые на тяжелых работах и на работах с вредными и (или) опасными условиями труда (в т. ч. на подземных работах), а также на работах, связанных с движением транспорта, проходят обязательные медицинские осмотры (обследования) для определения пригодности этих работников для выполнения поручаемой работы и предупреждения профессиональных заболеваний (ч. 1 ст. 213 ТК), а работники, осуществляющие отдельные виды деятельности, в т. ч. связанной с источниками повышенной опасности (с влиянием вредных веществ и неблагоприятных производственных факторов), а также работающие в условиях повышенной опасности, проходят обязательное психиатрическое освидетельствование не реже одного раза в пять лет (ч. 5 ст. 213 ТК). Следует согласиться с мнением Б. Я. Бляхман, согласно которому расширительное толкование данной нормы позволяет предположить, что правило о психиатрическом освидетельствовании некоторых категорий работников может быть распространено и на других участников трудовых отношений <9>. Поскольку, например, не допускаются к педагогической деятельности лица, признанные недееспособными в установленном федеральным законом порядке (ч. 2 ст. 331 ТК), педагогические работники не только при приеме на работу должны проходить психиатрическое освидетельствование, но и должны подтверждать свою дееспособность каждые пять лет. ——————————— <9> Бляхман Б. Я. Правовые последствия расширительного толкования некоторых статей новой редакции Трудового кодекса РФ // Трудовое право. 2007. N 2. С. 34.
С точки зрения логики качество закона должно соответствовать свойствам определенности, последовательности, непротиворечивости. В связи с этим нельзя признать удовлетворительным логически не завершенный законодателем порядок принятия локальных нормативных актов. В частности, согласно ст. 8 Трудового кодекса РФ работодатель при принятии локальных нормативных актов учитывает мнение представительного органа работников (при наличии такого органа). Но ст. 372 Кодекса указывает на учет мнения лишь выборного органа первичной профсоюзной организации (профкома). Кроме того, неясным остается и другой вопрос: как должен поступить работодатель при принятии локальных правовых актов, если в организации действуют две или более профсоюзные организации либо если профсоюзы отсутствуют, но имеется иной представительный орган работников? Рассматриваемое взаимное несоответствие ст. 8 и 372 ТК РФ усложняется положением, согласно которому локальные нормативные акты, принятые без соблюдения установленного ст. 372 Кодекса порядка учета мнения представительного органа работников, не подлежат применению (ч. 4 ст. 8 ТК). Указанный двойственный подход законодателя к вопросу о представительных органах работников воспроизводится и в ч. 2 ст. 212 Кодекса, согласно которой работодатель обязан обеспечить разработку и утверждение правил и инструкций по охране труда для работников с учетом мнения выборного органа первичной профсоюзной организации или иного уполномоченного работниками органа в порядке, установленном ст. 372 Кодекса для принятия локальных нормативных актов <10>. ——————————— <10> См.: Хныкин Г. В. Изменения Трудового кодекса: шаг вперед или два назад? // Законодательство. 2007. N 3. С. 33.
Как следует из вышесказанного, юридические, языковые и логические аспекты качества закона взаимообусловлены, взаимозависимы между собой и определяются системой определенных требований к процессу формирования и совершенствования системы нормативно-правовых актов. Эти требования как единый комплекс принципов, приемов и методов воплощаются в отрасли знаний, именуемой законодательной техникой. Сегодня требования законодательной техники включают в себя требования к официальным реквизитам, стилю, структуре, содержанию и системным связям закона с другими нормативными актами. Таким образом, чтобы иметь надлежащее качество, каждый действующий закон должен в полной мере удовлетворять всем вышеназванным критериям и свойствам. Игнорирование же какого-либо одного требования, а тем более их совокупности приводит к тому, что закон действует недостаточно эффективно либо подрывается целостность правового регулирования отдельного института, отрасли или системы законодательства в целом. Поэтому весьма важно, чтобы в процессе подготовки проекта закона проводились специальные юридическая, лингвистическая и логическая экспертизы проекта и все ошибки выявлялись еще на начальной стадии законотворчества. Справедливым видится замечание В. А. Власова, полагающего, что понятие «качество закона», являющееся в первую очередь юридическим, следует рассматривать также с точки зрения его социальной и политической характеристик <11>. Действительно, законодательная стратегия должна исходить из происходящих социально-экономических процессов. Законодатель обязан чутко реагировать на те изменения, которые происходят в той или иной сфере отношений, с целью их последующей правовой регламентации. ——————————— <11> См.: Власов В. А. Указ. соч. С. 19.
В связи с этим особо следует отметить, что традиционное трудовое право не в полной мере учитывает все происходящие перемены в обществе и экономике, что препятствует реализации интересов участников трудовых отношений. Речь идет о миграционной политике, о необходимости дальнейшей дифференциации в правовом регулировании, о необходимости правового регулирования трудовых отношений при нестандартных формах занятости и т. д. С указанных отправных позиций хотелось бы заметить, что проблема качества законов во многом осложняется отсутствием единства взглядов по поводу того, что следует понимать под качеством законов и законодательства, каковы критерии его оценки и методики изучения. Например, В. Ф. Прозоров качество закона характеризует «как потенциальную возможность выраженного в нем правового регулирования достичь желательных изменений в социальной сфере» <12>. С. В. Поленина отмечает, что закон является качественным, если он отвечает общественным потребностям и реально регулирует общественные отношения в соответствии с поставленными при его издании целями <13>. ——————————— <12> Прозоров В. Ф. Качество и эффективность хозяйственного законодательства в условиях рынка. М., 1991. С. 77. <13> Поленина С. В. Качество закона и эффективность законодательства. М., 1993. С. 6 — 7.
Думается, что в изложенных высказываниях авторы подходят к определению понятия «качество закона» достаточно абстрактно и предложенные ими определения позволяют сделать вывод о тождестве понятий качества и эффективности законодательства. Е. В. Сырых при исследовании проблемы качества федеральных законов исходит из того, что качество закона представляет собой совокупность свойств, признаков, необходимо присущих закону <14>. При этом возникает вопрос, о каких свойствах и признаках законов идет речь: о свойствах и признаках законов как таковых или о свойствах и признаках законов, обеспечивающих их надлежащее качество? ——————————— <14> Зелепукин А. А. Указ. соч. С. 11.
Действительно, качество кого-, чего-нибудь подразумевает «наличие существенных признаков, свойств, особенностей, отличающих один предмет или явление от других» <15>. Анализируемое определение качества федеральных законов позволяет отличать закон от иных видов нормативных актов и иных форм права. Однако оно не позволяет установить, соответствует ли тот или иной закон по своим характеристикам критериям качества. ——————————— <15> Ожегов С. И. Словарь русского языка: Ок. 57 000 слов / Под ред. Н. Ю. Шведовой. 20-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1988. С. 220.
Наиболее точно, как представляется, отражает суть качества законов мнение Н. А. Абузяровой, согласно которому качественным следует считать такой закон, который способен удовлетворять определенные потребности общества в соответствии с предназначением закона и который не оставляет возможности предпочтения одной правовой нормы другой или одного толкования закона другому <16>. ——————————— <16> Абузярова Н. А. Проблемы обеспечения законности в трудовых отношениях (теоретический аспект): Автореф. … дис. докт. юрид. наук. Омск, 2000. С. 17.
В свою очередь, следует учитывать, что в процессе реализации основных прав и позитивных интересов личности встречаются разнообразные и многочисленные препятствия, которые без своевременного их устранения снижают эффект правового регулирования. Механизм правового регулирования, согласно мнению А. В. Малько, «как раз и есть такая система правовых средств, которая позволяет наиболее последовательно и юридически гарантированно бороться с препятствиями, ибо отдельно взятые юридические инструменты этого в полной мере обеспечить не могут» <17>. ——————————— —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <17> Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М.: Юристъ, 1997. С. 625.
С учетом объективной необходимости в оптимальном устройстве правовых средств следует дополнить вышеуказанное определение качества закона и сформулировать его следующим образом: качество закона — это совокупность свойств, признаков, обусловливающих способность закона оказывать положительное воздействие на подлежащие регулированию общественные отношения в соответствии с предназначением закона, не оставляющая возможности предпочтения одной правовой нормы другой или одного толкования закона другому, а также содержащая эффективный механизм реализации правовых норм. Таким образом, наука российского права подтверждает справедливость суждения, согласно которому имеющиеся в юридической литературе теоретические работы по проблеме качества законов не позволяют говорить о создании концепции качества, разработке методологии исследования качества правовых норм. Это обусловливается тем, что понятие «качество законов» было введено в научный оборот не так давно и, безусловно, еще достаточно слабо разработано в теоретическом плане и нуждается в специальных исследованиях.
