(Ермолина М. А.) («Известия вузов. Правоведение», 2010, N 5)
ПОНЯТИЕ «СТАНДАРТЫ» В СФЕРЕ БЕЗОПАСНОСТИ МОРЕПЛАВАНИЯ И ЗАЩИТЫ МОРСКОЙ СРЕДЫ ОТ ЗАГРЯЗНЕНИЯ: МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
М. А. ЕРМОЛИНА
Ермолина Марина Анатольевна, кандидат юридических наук, старший научный сотрудник отдела международного и морского права Центрального научно-исследовательского института морского флота (ЦНИИМФ).
В Конвенции ООН по морскому праву (Монтего-Бей, 10 декабря 1982 г.) <1> и в ряде других международных правовых актов, регулирующих защиту морской среды от аварийного загрязнения с судов, термин «стандарты» употребляется в различных значениях. В связи с этим не исключены проблемы, касающиеся толкования данного понятия в процессе правоприменения <2>. ——————————— <1> СЗ РФ. 1997. N 48. Ст. 5493. <2> Настоящее понятие не является тождественным понятию «международные стандарты», под которыми понимаются нормативные документы межправительственных организаций, определяющие качественные характеристики товаров и применяемые в международной торговле. См., напр.: Энциклопедический словарь экономики и права // http://www. vedomosti. ru/glossary.
В общенаучном смысле под стандартом понимаются модель, образец для подражания; нормы, правила, требования в различных областях, принимаемые за исходные для сопоставления с ними других подобных объектов. В узком смысле (применительно к рассматриваемой отрасли международного морского права) — это нормы, вытекающие из международных правовых актов, международных обычаев и правил хорошей морской практики <3>. ——————————— <3> Сидорченко В. Ф. Стандарты чрезвычайных действий при спасании на море. СПб., 2009. С. 57 — 70.
За последние годы в международное морское право прочно вошло понятие «стандарты безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения» <4>. Именно в этом контексте представляется целесообразным подойти к понятию «стандарты» и рассмотреть его с международно-правовых позиций. ——————————— <4> Алексишин В. Г., Козырь Л. А., Короткий Т. Р. Международные и национальные стандарты безопасности. Одесса, 2002. С. 18 — 21; Жаркова О. А. Правовое регулирование предотвращения загрязнения морской среды // Морское право: Учебник / Под ред. В. Ф. Сидорченко, М. В. Кротова. СПб., 2006. С. 165 — 166; Ковалев А. А. Современное международное морское право и практика его применения. М., 2003. С. 271; Колодкин А. Л., Гуцуляк В. Н. Мировой океан. Международно-правовой режим. Основные проблемы. М., 2007. С. 259 — 275; Birnie P. W., Boyle A. E. Law of the Sea and protection of the marine environment // International Law and the Environment. Oxford, 2002. P. 145 — 164; Klein N. Protection and Preservation of the Marine Environment // Dispute Settlement in the UN Convention on the Law of the Sea. Cambridge, 2005. P. 145 — 164.
В разделе XII Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., посвященном загрязнению с судов (ст. ст. 197, 208, 210 — 211, 217 и др.), указывается на «общепринятые международные нормы и стандарты», «согласованные на международном уровне нормы, стандарты, правила и процедуры», «применимые международные нормы и стандарты», а также «общепризнанные нормы и стандарты», установленные компетентной международной организацией. Основным нормотворческим органом в данной области уже не одно десятилетие выступает Международная морская организация (ИМО) <5>, осуществляющая свою деятельность на основании Конвенции о международной морской организации (Женева, 6 марта 1948 г.) (с поправками от 10 ноября 1984 г.) <6> и Устава. Согласно названным документам, целями ИМО являются разработка и принятие правил и стандартов в области международного торгового судоходства по вопросам, связанным с безопасностью на море, эффективностью судоходства и предотвращением и сохранением под контролем загрязнения морской среды с судов и в результате захоронения. Указанные направления деятельности являются особенно актуальными в современный период <7>. ——————————— <5> См. подробнее: Brief History of IMO // http:// www. imo. org/ About/ HistoryOfIMO/ Pages/ Default. aspx. <6> Международное публичное право: Сб. документов: В 2 т. М., 1996. Т. 1. С. 262 — 279. <7> Strategic plan for organization (for the six-year period 2010 to 2015) (A26/Res.1011. 18 January 2010) // http:// www. imo. org/ About/ strategy/ Documents/1011.pdf.
О широком авторитете ИМО свидетельствует следующее: — на сегодняшний день участниками Конвенции об ИМО (а следовательно, и членами Организации) являются более 160 государств из всех регионов мира; — все государства вправе участвовать в заседаниях органов ИМО, занимающихся разработкой и принятием рекомендаций, содержащих правила и стандарты в области безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения; — все государства, независимо от того, являются ли они членами ИМО или членами Организации Объединенных Наций, приглашаются для участия в конференциях ИМО, принимающих новые конвенции ИМО; — до настоящего времени все правила и договорные документы ИМО были приняты консенсусом <8>. ——————————— <8> Introduction to IMO // http:// www. imo. org/ About/ Pages/ Default. aspx.
Различают два вида таких документов: 1) рекомендации, принимаемые Ассамблеей ИМО; 2) правила и стандарты, содержащиеся в международных договорных документах (конвенциях, протоколах и пр.), принимаемых на дипломатических конференциях, которые организует ИМО <9>. ——————————— <9> Тексты принятых договоров см. на сайте ИМО (http://www. imo. org).
На протяжении ряда лет Организацией разработаны и приняты ряд конвенций в сфере безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения, среди которых наряду с упомянутой Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.: Конвенция об открытом море (1958 г.), Конвенция о территориальном море и прилежащей зоне (1958 г.), Конвенция о рыболовстве и охране живых ресурсов открытого моря (1958 г.), Международная конвенция относительно вмешательства в открытом море в случаях аварий, приводящих к загрязнению нефтью (1969 г.), Конвенция по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов (1972 г.) и Протокол 1996 г. к ней, Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов (1973 г.) и Протокол 1978 г. к ней, Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству (1990 г.), Конвенция ООН о договорах полностью или частично морской перевозки грузов (2008 г.) и др. Успешной реализации договоров и соглашений, принятых под эгидой ИМО, во многом способствуют многочисленные резолюции: Международный кодекс морской перевозки опасных грузов 1965 г. (МКМПОГ); Кодекс безопасной практики перевозки навалочных грузов 1965 г. (Кодекс НГ); Международный свод сигналов (все функции в отношении Свода взяла на себя ИМО в 1965 г.); Кодекс постройки и оборудования судов, перевозящих опасные химические грузы наливом, 1971 г. (Кодекс КХ); Кодекс безопасной практики для судов, перевозящих палубные лесные грузы, 1973 г.; Кодекс безопасности рыбаков и рыболовных судов 1974 г.; Кодекс постройки и оборудования судов, перевозящих сжиженные газы наливом, 1975 г.; Кодекс безопасности судов с динамическими принципами поддержания 1977 г.; Кодекс постройки и оборудования плавучих буровых установок 1979 г. (Кодекс ПБУ); Кодекс по уровням шума на судах 1981 г.; Кодекс по безопасности ядерных торговых судов 1981 г.; Кодекс по безопасности судов специального назначения 1983 г.; Международный кодекс по газовозам 1983 г. (Кодекс МКГ); Международный кодекс по химовозам 1983 г. (Кодекс МКХ); Кодекс по безопасности водолазных комплексов 1983 г.; Международный кодекс по безопасной перевозке зерна насыпью 1991 г. (Международный кодекс по перевозке зерна); Международный кодекс по управлению безопасностью 1993 г. (МКУБ); Международный кодекс безопасности высокоскоростных судов 1994 и 2000 гг. (Кодекс ВС); Международный кодекс по спасательным средствам 1996 г. (Кодекс КСС); Международный кодекс по применению методик испытаний на огнестойкость 1996 г. (Кодекс МИО); Технический кодекс по контролю за выбросами окислов азота из судовых дизельных двигателей 1997 г. (Технический кодекс N Ox); Международный кодекс по охране судов и портовых средств 2002 г. (Кодекс ОСПС); Международный кодекс остойчивости судов в неповрежденном состоянии 2008 г. (2008 IS CODE); Кодекс по безопасности судов специального назначения 2008 г. и ряд других <10>. ——————————— <10> Тексты документов с поправками см. на сайте ИМО.
Несмотря на то что, в соответствии со ст. 2 Конвенции об ИМО, резолюции Ассамблеи носят рекомендательный характер, такие рекомендации могут признаваться всеми государствами, как, например, Международный кодекс по морской перевозке опасных грузов 1965 г. (с поправками 2008 г.), (с поправками 2004 г.), Международный кодекс безопасности рыбаков и рыболовных судов 2005 г. и др. Государства вправе признать их обязательными путем включения в свои национальные законодательства <11>. ——————————— <11> Доклад Генерального секретаря ИМО «Мировой океан и морское право: Морское право. Последствия вступления в силу Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву для смежных существующих и предлагаемых документов и программ» (A/52/491. 20 October 1997) // http://daccess-dds-ny. un. org/doc/.
С формальной точки зрения подобные документы содержат юридико-технические нормы и состоят из двух частей — правовой и технической <12>. Первая часть документа включает международные нормы, а вторая — порядок действий в аварийных и иных нештатных ситуациях <13>. ——————————— <12> Мишальченко Ю. В. Лоцманская проводка // Морское право: Учебник / Под ред. В. Ф. Сидорченко, М. Ф. Кротова. СПб., 2006. С. 231. <13> В литературе по морскому праву используется также понятие «стандарты чрезвычайных действий», т. е. правила поведения капитана и экипажа, применяемые при спасании жизни людей, имущества и защите морской среды. Очевидно, что относительно понятия «стандарты безопасности мореплавания» понятие «стандарты чрезвычайных действий» является не родовым, а видовым. Ключевым аспектом в данном случае выступают действия за пределами «нормального», урегулированного нормами права поведения, когда обычные нормы уже не действуют. Правовой основой таких действий является крайняя необходимость. См. подробнее: Сидорченко В. Ф. Стандарты чрезвычайных действий при спасании на море. С. 70 — 78.
Очевидно, знание стандартов безопасности мореплавания обязательно не только для капитана, который руководствуется ими и контролирует их соблюдение другими членами экипажа, но и для судовладельцев и соответствующих органов государства, участвующего в конкретной международной конвенции <14>. Вместе с тем в большинстве своем эти нормы международного права регулируют в первую очередь поведение капитана и экипажа судна. Знание данных норм (международных стандартов) — не только обязательное условие приема лица в состав экипажа и его последующей нормальной работы по специальности и должности на судне, но и условие получения диплома, квалификационного или специального свидетельства каждым членом экипажа. ——————————— <14> Так, п. 1 (b) ст. 8 Международной конвенции о спасании (SALVAGE) (Лондон, 28 апреля 1989 г.) (СЗ РФ. 2001. N 3. Ст. 217) предусматривает, что при осуществлении спасательных операций спасатель обязан «проявлять должную заботу о предотвращении или уменьшении ущерба окружающей среде». Аналогичная обязанность установлена п. 2 (b) ст. 8 Конвенции 1989 г. в отношении владельца и капитана судна или владельца другого имущества, находящихся в опасности.
Например, Правило V/I приложения к Международной конвенции о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты (ПДНВ/STCW) (Лондон, 7 июля 1978 г.) предусматривает, что капитаны судов, перевозящих химические грузы (подобные нитрату аммония), которые несут непосредственную ответственность за погрузку и выгрузку, меры предосторожности во время перевозки груза и обращения с ним, должны иметь надлежащий опыт, соответствующий их обязанностям, пройти курс подготовки по специальной программе, которая, в частности, охватывает вопросы безопасности химвозов, меры пожароопасности и системы пожаротушения, меры предотвращения и контроля загрязнения, практику эксплуатации и обязанности, вытекающие из соответствующих правил и законов <15>. ——————————— <15> Международная конвенция о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 года с поправками (ПДМНВ-78) (консолидированный текст). СПб., 2002. С. 84.
В целях защиты морской среды от загрязнения и спасения находящихся на судне людей капитан и экипаж обязаны обеспечивать меры противопожарной защиты судна, обнаружение и тушение пожара, использовать при необходимости все спасательные средства и устройства судна, аварийную радиосвязь, в том числе в рамках Глобальной морской системы связи при бедствии и для обеспечения безопасности, соблюдать международные стандарты безопасности при перевозке судном навалочных грузов, грузов в упаковке, зерна, опасных грузов, в том числе нефти, газа, радиоактивных материалов и пр. Стандарты действий экипажей морских судов применительно к таким ситуациям предусмотрены международными правовыми актами, национальным законодательством, актами уполномоченных органов, например уставами службы на морских судах, инструкциями по борьбе за живучесть судов и т. д. Обязательные правила устанавливаются также в отношении: конструкции, оборудования и годности к плаванию судов; комплектования, условий труда и обучения экипажей судов с учетом «применимых международных правовых актов и стандартов безопасности на море» (п. п. 3 — 4 ст. 94 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.). Все без исключения морские суда должны иметь на борту свидетельства, «требуемые международными нормами и стандартами» (п. 3 ст. 217 Конвенции 1982 г.). Совершенно в ином смысле используется понятие «стандарты» в международных актах процессуального характера. Подобные акты приобретают юридическую силу для государства лишь в том случае, если оно является участником соответствующего многостороннего международного договора. Так, 16 мая 2008 г. Комитет безопасности на море ИМО Резолюцией MSC.257 (84) принял поправки к гл. XI-I Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 г. (СОЛАС/SOLAS) (Лондон, 1 ноября 1974 г.) (измененной Протоколами 1978 и 1988 гг.) под общим названием «Принятие Кодекса международных стандартов и рекомендуемой практики расследования аварии или инцидента на море (Кодекс расследования аварий)» <16>. Российской Федерацией в 2009 г. на основе данной Резолюции и взамен Положения о порядке классификации, расследования и учета аварийных случаев с судами (известного ранее как «ПРАС-90») <17> принято Положение о порядке расследования аварийных случаев с судами <18>. ——————————— <16> Кодекс международных стандартов и рекомендуемой практики расследования аварии или инцидента на море (Резолюция MSC.255 (84) ИМО). СПб., 2008. С. 20 — 21. <17> ПРАС-90 и ИПРАС-92: классификация, расследование и учет аварийных случаев с судами. СПб., 2002. <18> Положение о порядке расследования аварийных случаев с судами (утв. Приказом Минтранса РФ от 14 мая 2009 г. N 75) // Российская газета. 2009. 7 окт.
Вопрос о юридической силе положений стандартов Международной морской организации может возникнуть в случае, если ссылка на соответствующую резолюцию включена в текст международного договора. Так, не вполне логичными являются утверждения, согласно которым МКУБ «вошел в качестве отдельной главы IX в СОЛАС» или же «является дополнением» к ней <19>. ——————————— <19> Позолотин Л. А., Торский В. Г., Любченко В. И. Система управления безопасностью (СУБ) судна. Одесса, 2007. С. 4. См. также: Кодексы и рекомендации ИМО // http:// www. morinfocenter. ru/ Org/ imorg. asp#punkt1.
Учитывая, что международные акты закрепляют волеизъявление сторон, целесообразно обратиться к тексту международного договора для выявления того, обязывают ли его нормы применять положения соответствующего международного акта (кодекса и пр.). Например, обязательность стандартов ИМО, регулирующих предотвращение, сокращение и сохранение под контролем загрязнения морской среды с судов, вытекает из ст. 217 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., обязательность Международного кодекса по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращению загрязнения 1993 г. подтверждена в гл. IX СОЛАС. Иными словами, обязательность резолюций ИМО обусловлена не иначе как обязательностью конвенционных норм <20>. В то же время применение норм и стандартов участниками Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. побуждает государства становиться участниками договоров ИМО, закрепляющих эти нормы и стандарты <21>. ——————————— <20> Ковалев А. А. Современное международное морское право и практика его применения. С. 339. <21> Доклад Генерального секретаря ИМО «Мировой океан и морское право…».
Рекомендациям ИМО может придаваться сила международно-правовых норм в том случае, если они касаются путей и схем разделения движения судов в международных проливах, в конкретных районах Мирового океана, маршрутов для судов с особыми характеристиками, с большой осадкой и т. п. Так, согласно п. 6 ст. 60 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. «Искусственные острова, установки и сооружения в исключительной экономической зоне», «все суда должны уважать эти зоны безопасности и соблюдать общепринятые международные стандарты в отношении судоходства вблизи искусственных островов, установок, сооружений и зон безопасности». Нарушения таких рекомендаций расцениваются в морской арбитражной практике как нарушение международно-правовых норм <22>. ——————————— <22> Ковалев А. А. Современное международное морское право и практика его применения. С. 332.
Как видно из приведенного исследования, термин «стандарты» используется в международных правовых актах и научной литературе в сфере безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения в различных аспектах, отражая тем самым специфику регулируемых отношений.
