(Скрынник А. М.) («Транспортное право», 2008, N 3)
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О МОРСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ, БЕЗОПАСНОСТИ МОРЕПЛАВАНИЯ И СУДОХОДСТВА НА ВНУТРЕННИХ ВОДНЫХ ПУТЯХ
А. М. СКРЫННИК
Скрынник А. М., кандидат экономических наук, старший помощник Таганрогского транспортного прокурора, доцент кафедры Ростовского филиала Российской академии правосудия.
Приказом Генерального прокурора РФ от 21 ноября 2007 г. N 186 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах» <1> приоритетными объектами надзора на транспорте определено считать исполнение законов о безопасности движения и эксплуатации транспорта, инженерных сооружений и технических средств, непосредственно обеспечивающих его безопасное функционирование, защите прав потребителей транспортных услуг, охране их жизни, здоровья и имущества. ——————————— <1> Приказ Генерального прокурора РФ от 21.11.2007 N 186 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах».
Более того, Приказом Генерального прокурора РФ от 7 декабря 2007 г. N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» <2> определяется предметный принцип организации работы государственного надзора. ——————————— <2> Приказ Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 N 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина».
В последние годы международный терроризм вышел за национальные рамки и превратился в проблему всего мирового сообщества, став одним из самых опасных и непредсказуемых преступных деяний. Анализ террористических акций, которые имели место в разных странах мира, в том числе в России, выявил тенденцию увеличения их масштабов и применения новых угроз с использованием транспортных средств. Морские порты, речные порты, речные, рыбопромысловые и торговые суда, в том числе с ядерными энергетическими установками, перевозчики пассажиров и опасных грузов являются наиболее уязвимыми в условиях обострения этих угроз. В случае их применения они наносят максимальный ущерб по количеству жертв, прямых и косвенных экономических убытков, общественному и политическому резонансу. Мощнейшим оружием террористического акта может стать само транспортное средство. В этих условиях многократно возросла роль государства по обеспечению безопасности морской деятельности. Морская безопасность — это постоянно поддерживаемое состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угроз и негативных воздействий, связанных с торговым мореплаванием и судоходством на внутренних водных путях <3>. Защита морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания, — постоянно поддерживаемое состояние защищенности судна, его экипажа и пассажиров, перевозимого груза, объектов управления движением судов, средств связи и объектов навигации, портовых сооружений и обслуживающего персонала от угроз совершения преступлений, направленных против безопасности мореплавания. ——————————— <3> Постановление Правительства РФ от 11.04.2000 N 324 «Об утверждении Положения о федеральной системе защиты морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания».
Защита морского и речного судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания и судоходства, должна обеспечиваться комплексом мер правового, организационного, оперативного, административного, режимного, военного и технического характера, предусматривающих создание и функционирование координационных органов и оперативных штабов различного уровня, подразделений службы морской безопасности, организационное обеспечение охраны судов и портовых сооружений, досмотр членов экипажей судов, обслуживающего персонала, пассажиров, ручной клади, багажа, грузов, средств технического обеспечения и продовольствия. Понятие «акт незаконного вмешательства» раскрыто в ст. 1 Федерального закона «О транспортной безопасности» <4>, это противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий. ——————————— <4> Федеральный закон от 09.02.2007 N 16-ФЗ «О транспортной безопасности».
Полномочия по организации мероприятий по защите морского судоходства от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания и судоходства на внутренних водных путях, в соответствии с п. 5.3.2 Положения о Федеральном агентстве морского и речного транспорта, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 23 июля 2004 г. N 371, возложены на Федеральное агентство морского и речного транспорта в лице Федерального государственного учреждения «Служба морской безопасности» <5>. ——————————— <5> Приказ ФАМиРТ Минтранса России от 13.04.2005 N 11 «Об утверждении Устава федерального государственного учреждения «Служба морской безопасности».
Целью деятельности Службы морской безопасности является выполнение работ (оказание услуг), направленных на создание и поддержание системы защиты объектов морского и речного транспорта от незаконных актов, направленных против безопасности мореплавания и судоходства на внутренних водных путях, соответствующей международным и национальным требованиям в области охраны. Понятийный аппарат словосочетания «морская безопасность» охватывает и морской, и внутренний водный транспорт. Понятийный аппарат словосочетаний «морское судоходство», «судоходство» носит комплексный характер. Термин «морское судоходство» вытекает из термина «торговое мореплавание». В статье 2 Кодекса торгового мореплавания РФ <6> под торговым мореплаванием понимается деятельность, связанная с использованием морских судов для перевозки грузов, пассажиров и их багажа, промысла водных биологических ресурсов, разведки и разработки минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр, лоцманской и ледокольной проводки, подъема затонувшего имущества, спасательных и буксирных операций, гидротехнических, подводно-технических и других подводных работ, санитарного, карантинного и другого контроля, защиты и сохранения морской среды, проведения морских научных исследований, учебных, спортивных, культурных и иных целей. ——————————— <6> Федеральный закон от 30.04.1999 N 81-ФЗ «Кодекс торгового мореплавания».
В то же время в ст. 3 Кодекса внутреннего водного транспорта РФ <7> под судоходством понимается деятельность, связанная с использованием на внутренних водных путях судов для перевозки грузов, пассажиров и их багажа, почтовых отправлений, буксировки судов и иных плавучих объектов, проведения поисков, разведки и добычи полезных ископаемых, строительных работ, путевых, гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ, лоцманской и ледокольной проводки, спасательных операций, осуществления мероприятий по охране водных объектов, защите от загрязнения и засорения, подъема затонувшего имущества, санитарного и другого контроля, проведения научных исследований, учебных, спортивных, культурных и иных целей. ——————————— <7> Федеральный закон от 07.03.2001 N 24-ФЗ «Кодекс внутреннего водного транспорта».
Безопасность морской деятельности включает в себя безопасность мореплавания, защиту человеческой жизни, поиск и спасание на море, защиту и сохранение морской среды. Безопасность мореплавания и судоходства должны обеспечиваться: неукоснительным исполнением и соблюдением соответствующих норм международного права и российского законодательства; поддержанием, совершенствованием и развитием средств навигационно-гидрографического и гидрометеорологического обеспечении морских и внутренних водных путей; государственным контролем и надзором за выполнением классификационных требований к техническому состоянию и годности морских судов и судов внутреннего водного транспорта, их всестороннему оснащению и обеспечению, подготовке и дипломированию членов экипажей судов (занятых в их эксплуатации); оперативным доведением необходимой информации до участников перевозочной и иной деятельности на акваториях. Анализ состояния безопасности мореплавания в Российской Федерации в сравнении с уровнем безопасности мореплавания в странах — членах ИМО (Международная морская организация) показывает негативную тенденцию роста числа морских происшествий с участием судов под российским флагом. В большинстве своем это суда класса «река — море». Так, в феврале 2003 г. теплоход «Стрелец» постройки 1990 г. смешанного «река — море» плавания следовал в балласте в Черном море из турецкого порта Ярынджа в морской порт Таганрог. Во время шторма при 5-балльном волнении моря судно переломилось и потерпело крушение и аварию. На момент катастрофы на борту находилось 14 членов экипажа. Спасти удалось только двоих. Причинами крушения стали негодное состояние корпуса и плавание в районе, недопустимом для этого судна. В ноябре 2007 г. произошли кораблекрушения и аварии, повлекшие гибель четырех судов (из них три российских), разлом танкера «Волгонефть-139» надвое и гибель членов экипажей судов, разлив нефтепродуктов (мазута) и попадание в водную среду технической серы в Керченском проливе, Черном и Азовском морях. И уже в декабре 2007 г. крушение, повлекшее гибель в Каспийском море судна «Камюст 1», переоборудованного из озерного класса в класс «река — море», с металлическим окатышем на борту, приведшее к человеческим жертвам, и наконец, гибель в начале января 2008 г. в Азовском море болгарского судна «Ванесса», повлекшая человеческие жертвы из числа лиц судового экипажа и украинского лоцмана, который шел с грузом металлолома из украинского порта Бердянск в Болгарию. Основными причинами происшествий с морскими судами являются: их износ и старение, перевод таких судов под «удобные флаги» (субстандартное судоходство); использование однокорпусных танкеров; переоборудование судов речного и озерного класса устаревших проектов в морской класс; сознательное превышение загрузки судов; использование судовладельцами устаревших образцов спасательных средств и многие другие. Другими причинами в сфере обеспечения безопасности мореплавания и судоходства на внутренних водных путях являются также невыполнение требований законодательства по безопасности мореплавания капитанами судов и судовладельцами в угоду коммерческим интересам, плавание судов типа «река — море» в морских районах, которые им запрещены Российским морским регистром судоходства; несоблюдение судовладельцами условий международного и российского трудового законодательства в отношении членов экипажей морских судов и судов типа «река — море» (невыплата либо сознательное уменьшение оговоренной контрактом заработной платы); низкая подготовка плавсостава судов морского и внутреннего водного транспорта в учебных заведениях морского и внутреннего водного транспорта и учебных заведениях рыбной промышленности, несоблюдение законодательства при дипломировании членов экипажей рыбопромысловых судов, морских судов и судов внутреннего водного транспорта, регистрация российскими судовладельцами судов под иностранный флаг (для минимизации налоговых платежей); переквалификация речных судов в морские (как правило, с нарушением требований законодательства) и другие. С 2004 г. в системе Министерства транспорта РФ ведомственные функции по надзору и контролю за обеспечением безопасности мореплавания и судоходства на внутренних водных путях выполняют: капитаны морских портов — акватории порта и прилегающих к ним вод; государственные инспекторы Росморречнадзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта — в территориальном море и на внутренних водных путях. Но эффективность осуществления вмененных данной службе и капитанам морских портов функций контроля и надзора за безопасностью мореплавания и судоходства на внутренних водных путях не очень высока ввиду разграничения зон контроля и должностных лиц. Не принимаются должные меры для устранения выявленных правонарушений, виновные лица в основном не привлекаются к административной ответственности. Несмотря на то что безопасность мореплавания и судоходства на внутренних водных путях является составной частью морской безопасности и поэтому государственное управление в данной сфере также должно быть сконцентрировано в одних руках, на данном этапе развития воднотранспортной отрасли контрольно-надзорные функции осуществляются Службой морской безопасности ФАМиРТ Минтранса России, в сфере безопасности мореплавания в акватории морского порта и прилегающих к нему вод — капитанами морских портов, переподчиненными непосредственно Минтрансу России <8>, в сфере безопасности судоходства на внутренних водных путях и безопасности мореплавания в территориальном море — ФСНСТ Минтранса России, в сфере технического надзора — Российским морским регистром судоходства и Речным регистром судоходства ФАМиРТ Минтранса России. Разобщенность органов управления по контролю и надзору в сфере морской безопасности, безопасности мореплавания и судоходства на внутренних водных путях не способствует четкому соблюдению российского и международного законодательства. ——————————— <8> Федеральный закон от 08.11.2007 N 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Более того, приказы ММФ СССР <9> и Минтранса России <10> «О мерах по повышению безопасности мореплавания» требуют серьезной переработки с учетом изменившейся с момента их внедрения и применения обстановки. ——————————— <9> Приказ министра морского флота СССР от 27.05.1991 N 40 «О мерах по обеспечению безопасности мореплавания». <10> Приказ Министерства транспорта РФ от 26.07.1994 N 63 «О мерах по повышению безопасности мореплавания».
В этих условиях существенно повышается роль транспортных прокуратур всех уровней как единого надведомственного надзорного органа по осуществлению государственного (прокурорского) надзора за исполнением законодательства в данной сфере публичной деятельности Российской Федерации, выступающих гарантами государства при выполнении взятых на себя международных обязательств в этой сфере деятельности. С учетом вышеизложенного полагаем, что назрела острая необходимость в: 1) разработке и принятии федерального закона либо постановления Правительства <11> (во исполнение ФЗ «О транспортной безопасности») «О морской безопасности, безопасности мореплавания и судоходства на внутренних водных путях». Нужно сконцентрировать в нем основные нормативные правовые наработки по этому вопросу; ——————————— <11> Постановление Правительства РФ от 03.11.2007 N 746 «О реализации положений главы XI-2 Международной конвенции по охране человеческой жизни на море 1974 года и Международного кодекса по охране судов и портовых средств».
2) внести изменения в действующий КТМ РФ, введя в главу 5 статьи: 84.1 «Морская безопасность» и 84.2 «Безопасность мореплавания» по образцу ныне действующего КВВТ РФ, в котором существует глава 6 «Безопасность судоходства»; 3) замкнуть в подчинение капитана морского порта на ФСНСТ МТ РФ как на основной надзорно-контрольный орган в сфере морского и речного транспорта; 4) унификации национальных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность морского и внутреннего водного транспорта.
