(Мамонова А. С.) («Транспортное право», 2007, N 1)
МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ МЕРЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ МОРЕПЛАВАНИЯ
А. С. МАМОНОВА
Мамонова А. С., ассистент кафедры мировой политики и международного права факультета международных отношений Нижегородского государственного университета им. Н. И. Лобачевского.
На протяжении всей истории мореплавания вопросы безопасности были и остаются одними из самых актуальных. Многочисленные аварии на морях являются причиной больших человеческих потерь и огромного материального ущерба. К тому же морские аварии наносят непоправимый вред окружающей среде. Это обязывает государства, под чьими флагами плавают суда, принимать различные меры, с тем чтобы обеспечить безопасность мореплавания <1>. ——————————— <1> Прусс В. М. Международно-правовые аспекты безопасности мореплавания / В. М. Прусс, В. Боевич, Т. Р. Короткий. Одесса: Латстар, 2001. С. 26.
Таким образом, в рамках данной статьи сделана попытка разработки и описания международно-правовых мер обеспечения безопасности мореплавания. Словарь русского языка С. И. Ожегова дает определение меры как средства для осуществления чего-либо (то есть какой-либо деятельности), мероприятия <2>. В рассматриваемой области это меры по обеспечению безопасности мореплавания. ——————————— <2> Ожегов С. И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов / Под ред. гл.-корр. АН СССР Н. Ю. Шведовой. 18-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1986. С. 297.
Согласно ст. 94 каждое государство в отношении судов, плавающих под его флагом, должно принимать необходимые меры для обеспечения безопасности на море, в частности, в том, что касается: 1) конструкции, оборудования и годности судов к плаванию; 2) комплектования, условий труда и обучения экипажей судов с учетом применимых международных актов; 3) пользования сигналами, поддержания связи и предупреждения столкновения. Среди таких мер следует отметить следующие: каждое судно перед регистрацией, а в дальнейшем через соответствующие промежутки времени должно инспектироваться квалифицированными судовыми инспекторами; иметь на борту карты, навигационные пособия и приборы, необходимые для обеспечения безопасного плавания судна; каждое судно должно возглавляться капитаном и офицерами соответствующей квалификации, а экипаж по квалификации и численности должен соответствовать типу, размерам, механизмам и оборудованию судна <3>. ——————————— <3> Гуцуляк В. Н. Морское право: Учеб. пос. М.: РосКонсульт, 2000. С. 134.
Установление указанных обязательств государств в области обеспечения безопасности мореплавания имеет своей целью обеспечение такого важного принципа международного морского права, как охрана морской среды <4>. ——————————— <4> Словарь международного морского права / Отв. ред. Ю. Г. Барсегов. М.: Междунар. отнош., 1985. С. 174.
Для реализации данного принципа, закрепленного в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (часть 12 «Защита и сохранение морской среды»), государства обязуются принимать меры, которые необходимы для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения морской среды из любого источника, используя для этой цели наилучшие практически применимые средства, имеющиеся в их распоряжении, и стремятся согласовывать свою политику в этом отношении. Принимаемые меры относятся ко всем источникам загрязнения морской среды, в частности, они направлены на уменьшение в максимально возможной степени загрязнения с судов, т. е. это меры по предотвращению аварий и ликвидации чрезвычайных ситуаций, по обеспечению безопасности работ на море, предотвращению преднамеренных и непреднамеренных сбросов и по регламентации проектирования, конструкции, оборудования, комплектования экипажей и эксплуатации судов. Вследствие международного характера мореплавания давно стало понятно, что меры по обеспечению безопасности на море являются более эффективными, если принимаются на основе совместных усилий государств, а не отдельными странами. Таким образом, к международно-правовым мерам обеспечения безопасности мореплавания относятся средства по обеспечению таковой, принимаемые на международном уровне, т. е. основанные на международном сотрудничестве государств и соблюдении норм международного права, а именно меры технического, организационного, экономического, социального и собственно правового характера. Начнем с рассмотрения собственно правовых мер. В современном международном праве принято большое количество актов, касающихся правового регулирования безопасности международного судоходства. К таковым относятся: Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г., измененная и дополненная Протоколом 1978 г.; Международная конвенция о грузовой марке 1966 г. (Протокол к Конвенции о грузовой марке 1966 — 1988 гг.); Конвенция о международных правилах предотвращения столкновения судов в море 1972 г.; Международная конвенция по поиску и спасанию на море 1979 г.; Международный свод сигналов 1965 г.; Международный кодекс по управлению безопасностью 1993 г.; Перечень резолюций сессии Ассамблеи и комитетов Международной морской организации и т. д. Определяя границы области правового регулирования мореплавания на международном и национальном уровнях, следует констатировать, что в мировом сообществе со времен Карибского кризиса появилось, окрепло, а теперь господствует в ООН, следовательно, и в ее специализированных организациях, в частности в ИМО, четкое представление о том, что регулирование любых видов деятельности на международном уровне, в том числе и торгового мореплавания, должно быть ограничено задачей охраны жизни людей, их имущества и среды обитания. Ради этой задачи разрабатываются и вводятся в жизнь международные регламентации, будь то технические требования к судам, организационные требования к судовладельцам или квалифицированные требования к морякам. Законодательство (государственное регулирование) на национальном уровне должно реализовывать положение международных инструментов с помощью системы законов, приказов, инструкций, наставлений, рекомендаций. Исходя из реальных возможностей конкретного государства, национальные требования могут быть жестче международных, но не могут быть мягче <5>. ——————————— <5> Баскин А. Компания и судно должны отвечать требованиям МКУБ // Морской флот. 1996. N 4. С. 17.
В последние годы некоторые государства или группы государств принимают национальные законодательные акты, требования, нормы, далеко выходящие за пределы соответствующих международных конвенций. Классическим примером таких «завышенных» (по отношению к международным конвенциям) требований является принятый в США «OIL Pollution Act 1990» («OPA-90»), устанавливающий не только более высокие требования и нормы, чем, например, Международная конвенция по предотвращению загрязнения с судов 1973 г., но и режим практически неограниченной финансовой ответственности судовладельца за ущерб от разлива нефти <6>. ——————————— <6> Песков Ю. А. «Системы управления безопасностью» в международном судоходстве: Учеб. пос. 2-е изд., перераб. и доп. Новороссийск: НГМА, 2001. С. 15.
Государство, ратифицирующее какую-либо конвенцию, принимает на себя обязательство привести нормы национального законодательства в соответствие с нормами и положениями этой конвенции. Однако ратификация международных инструментов ныне потеряла абсолютное правовое значение. Отказ от ратификации международных требований не поможет: в портах захода все равно проверят судно по общепринятым международным нормам, ибо у жизни и среды нет государственных границ. Кроме того, нельзя допустить, чтобы страна, не ратифицировавшая международные правила, получила какие-либо преимущества от этого <7>. ——————————— <7> Баскин А. Компания и судно должны отвечать требованиям МКУБ // Морской флот. 1996. N 4. С. 17.
К техническим мерам обеспечения безопасности мореплавания относятся требования к проектированию, конструкции и оборудованию судов; требования, предъявляемые при строительстве и загрузке судов; требования к эксплуатации судов, устанавливающие единые правила при комплектовании экипажа судов квалифицированными специалистами; требования, устанавливаемые в целях предупреждения столкновения; а также требования, направленные на обеспечение бесперебойной связи с судами и на их поиск и спасание. Ежегодно государства вынуждены путем международного санкционирования технических правил создавать нормы, унифицирующие технические стандарты. Иногда такие нормы называют прозелитными. Происходя от греческого слова «прозелит», означающего переход в новое качество, этот термин характеризует усиливающуюся взаимосвязь техники и международного права. Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г., например, содержит ряд норм, закрепляющих требования к корпусу морского судна и его устройству. Конвенция о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978/95 гг. устанавливает требования к знаниям членов судовой команды, в том числе в области техники. Таким образом, можно наблюдать тенденцию к юридическому закреплению обязательности прозелитных норм, касающихся вопросов, важных для человечества. Это означает на практике запрет использования технических средств, признанных мировым сообществом государств в качестве вредных или небезопасных. С другой стороны, это означает стандартизацию и повышение требований к профессионализму специалистов, использующих и эксплуатирующих технические устройства. То есть возникает ряд норм, в совокупности образующих единую технико-правовую политику множества государств. По сути своей прозелитная норма есть симбиоз технических стандартов и правовых установлений, в результате которого образуется сложная юридико-техническая конструкция. Облекая выводы технических наук в юридическую форму, государства тем самым, во-первых, признают сделанные учеными открытия общественно значимыми, а во-вторых, намереваются использовать их в дальнейшем в своей практике <8>. ——————————— <8> Номоконова Е. Н. Международно-правовое регулирование навигационной безопасности: комплексный подход // Московский журнал международного права. 2000. N 3. С. 5 — 6.
Перечисленные требования устанавливаются с помощью правовых мер обеспечения безопасности, которые были рассмотрены выше. Организационные меры обеспечения безопасности мореплавания включают в себя меры, с помощью которых подготавливается, налаживается, упорядочивается весь процесс обеспечения таковой, т. е. обеспечение безопасности мореплавания становится вполне возможным, действительным, реально выполнимым. Данные меры включают в себя прежде всего деятельность международных организаций по обеспечению безопасности мореплавания. В рассматриваемой области это прежде всего Международная морская организация. ИМО уделяет значительное внимание решению вопросов повышения безопасности судоходства. Именно она служит аппаратом для сотрудничества и обмена информацией между правительствами по техническим вопросам, касающимся международного торгового судоходства; содействует отмене дискриминационных мер и излишних ограничений, затрагивающих международное торговое судоходство, а также принятию норм по обеспечению безопасности (в том числе экономической) на море <9>. Организация занимается, в частности, разработкой проектов конвенций и других документов (рекомендаций, кодексов, руководств, наставлений) по таким вопросам, как охрана человеческой жизни на море, предотвращение загрязнения моря с судов, безопасность рыболовных судов и многим другим <10>. ——————————— <9> Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Е. Крутских. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Инфра-М, 2001. С. 320. <10> Международное право: Учеб. / Отв. ред. Ю. М. Колосов, В. И. Кузнецов. М.: Междунар. отнош., 1995. С. 499.
В течение многих лет ИМО прилагала значительные усилия, чтобы через свои комитеты путем разработки рекомендаций администрациям (государствам) ввести нормы, конвенции, кодексы, рекомендации практических мер и указаний по охране человеческой жизни на море и охране окружающей среды <11>. ——————————— <11> Управление безопасностью торгового мореплавания: Информационное пособие для капитанов судов и судовладельцев в связи с принятием Международного кодекса по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения. СПб., 1994. С. 20.
Признавая, что нет двух одинаковых компаний или судовладельцев и что суда эксплуатируются в самых различных условиях, ИМО в то же время, исходя из общих принципов и целей, определяет в качестве самых важных средств предупреждения аварий на море и загрязнения моря с судов: проектирование, постройку, оборудование и уход за судами; безопасную эксплуатацию судов; надлежащую подготовку экипажей и берегового персонала по управлению безопасностью, включая готовность к аварийным ситуациям; наличие в структуре лица (лиц) на берегу, имеющего (имеющих) непосредственную связь с руководством компании, соответствующие полномочия и ресурсы и персонально отвечающего (отвечающих) за безопасную эксплуатацию судов и предотвращение загрязнения <12>. ——————————— <12> Там же. С. 54.
Конкретным результатом деятельности ИМО в этих направлениях явился Международный кодекс по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения (МКУБ), разработанный Комитетом по безопасности на море и Комитетом по защите морской среды и принятый ИМО Резолюцией А.741(18) 4 ноября 1993 г. Впоследствии (в 1994 г.) МКУБ был придан обязательный статус в рамках Конвенции СОЛАС. Цель этого документа — повысить уровень требований стандартов безопасности и защиты окружающей среды. Вполне естественно, что классификационные общества, выполняющие в течение многих лет технический надзор за судами при постройке и эксплуатации с целью контроля над поддержанием стандартов безопасности и предупреждения загрязнения, получили поручения морских администраций своих правительств и правительств других государств на сертификацию судоходных организаций и судов на соответствие МКУБ. Классификационные общества разрабатывают и внедряют правила, процедуры, руководства, направленные на повышение безопасности, и контролируют их выполнение. Ратификация государством какого-либо международного документа означает не только признание соответствующих норм, но и обязательства государства исполнять эти нормы, что требует проведения целого ряда организационных мер, поэтому рассматриваемые организационные меры также направлены на создание компетентной морской администрации, национальных контрольных и инспектирующих органов, обладающих специальной компетенцией по обеспечению безопасности мореплавания. Эффективное осуществление юрисдикции каждого государства над судами под своим флагом является действенным средством обеспечения безопасности мореплавания. Предоставляя судну право плавания под своим флагом, государство принимает на себя ответственность за соблюдение судами существующих морских и торговых обычаев, общепризнанных требований, закрепленных в принципах и нормах международного права. Для этого национальная администрация (т. е. правительство государства, под флагом которого судно имеет право плавания) должна осуществлять над судами своего флага эффективный и всеобъемлющий контроль, затрагивающий технические, административные и социальные стороны их эксплуатации <13>. ——————————— <13> Прусс В. М. Международно-правовые аспекты безопасности мореплавания / В. М. Прусс, В. Боевич, Т. Р. Короткий. Одесса: Латстар, 2001. С. 38 — 39.
Принцип реальной связи судна с государством, под флагом которого оно плавает, получил нормативное закрепление в Конвенции об открытом море 1958 г. В отличие от Конвенции об открытом море в Конвенции ООН по морскому праву шире и конкретнее регламентируется связь по закреплению обязанностей государств и осуществлению над судами их флага своей юрисдикции и контроля. В ней дана расшифровка тех мер, которые должны обеспечивать выполнение указанной обязанности в части ведения государственных регистров <14>. ——————————— <14> Там же. С. 40 — 41.
Разнообразие в порядке предоставления судам флага в практике различных государств не содействует поддержанию и укреплению правового порядка на морях и океанах, а также нормальному развитию торгового мореплавания. Наиболее отрицательным последствием правового плюрализма в решении вопросов предоставления судам права на флаг является «практика открытой регистрации судов», принадлежащих иностранцам или контролируемых иностранным капиталом <15>. ——————————— <15> Там же. С. 42 — 43.
Регистрация судов под флагами иностранных государств (так называемыми «удобными флагами») обеспечивает судовладельцу целый ряд преимуществ в конкурентной борьбе, в том числе: снижение налогового бремени; отсутствие ограничений на национальность лиц судового экипажа, возможность найма более дешевых иностранных экипажей; возможность получения долгосрочных банковских кредитов на строительство судов, используя схему залога; возможность ухода от санкций и нежелательных политических реакций, направленных против конкретного государства, и т. д. Условия регистрации судов под «удобные флаги» чрезвычайно просты. Однако при этом, как правило, не обеспечивается реальной связи между флагом регистрации и судоходной компанией. Государство «удобного флага» обычно не в состоянии обеспечить эффективный надзор и контроль за состоянием уровня безопасности мореплавания <16>. ——————————— <16> Песков Ю. А. «Системы управления безопасностью» в международном судоходстве: Учеб. пос. 2-е изд., перераб. и доп. Новороссийск: НГМА, 2001. С. 16.
Контроль государства порта (Port State Control) возник в качестве обороны как реакция на ненадлежащее выполнение контроля со стороны государства флага. Если в течение десятилетий усилия ИМО были направлены на разработку и принятие международных конвенций, устанавливающих требования к обеспечению безопасности мореплавания, то в последние годы ситуация коренным образом изменилась. Международное сообщество пришло к пониманию того, что недостаточно только установить стандарты, необходимы большие усилия по их реализации. Таким образом, центр тяжести сегодня перенесен на эффективное обеспечение выполнения уже действующих конвенций. Центральное место в этом процессе занимает контроль со стороны государства порта <17>. ——————————— <17> Гуцуляк В. Н. Морское право: Учеб. пос. М.: РосКонсульт, 2000. С. 186.
Экономические меры обеспечения безопасности мореплавания связаны с финансовыми затратами на мероприятия по уменьшению риска для жизни человека на море, риска гибели имущества и загрязнения морской среды. Такие финансовые затраты включают, в частности, расходы: на постройку судов; на ремонт и техническое обслуживание судов и оборудования; связанные с мерами по предотвращению загрязнения морской среды и разливов нефти; на обеспечение готовности к аварийным ситуациям. Такие факторы, как инфляция, установление более высоких стандартов со стороны ИМО по вновь строящимся судам и иные обстоятельства, воздействующие на состояние судостроительного рынка, приводят к росту стоимости постройки судов, могут вызвать нехватку судов определенных размеров. Увеличение расходов, связанных с применением к судам новых правил, сопровождается увеличением затрат на повышение качества управления судами. Ужесточение требований проверок и экспертиз обусловливает увеличение расходов на ремонт и техническое обслуживание судов, особенно танкеров и химовозов. К тому же повышенные требования к качеству управления судном неизбежно приведут к увеличению расходов на заработную плату. Общества взаимного страхования и TOVALOP (Международная организация — Добровольное соглашение владельцев танкеров об ответственности за загрязнения моря нефтью) вынуждены будут повысить страховые премии при страховании судов и их силовых установок. Те же тенденции прослеживаются и в отношении портовых сборов, поскольку государства порта стремятся компенсировать увеличение своих расходов по обеспечению безопасности судов и мореплавания, а также по обеспечению грузовых операций с нефтью. Финансовые затраты также включают суммы компенсаций, выплачиваемых судовладельцем судна, вызвавшего загрязнение, и импортером нефти пострадавшим от загрязнения морской среды <18>. ——————————— <18> Управление безопасностью торгового мореплавания: Информационное пособие для капитанов судов и судовладельцев в связи с принятием Международного кодекса по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения. СПб., 1994. С. 18 — 20.
Для обеспечения состояния готовности к аварийной ситуации компания должна установить процедуры по выявлению, спасанию и действия в потенциально аварийных ситуациях на судне, программы учений экипажа и учебных отработок действий в условиях аварийной ситуации; система управления безопасностью (СУБ) должна охватывать мероприятия, обеспечивающие способность компании в любое время реагировать на опасности, несчастные случаи и аварийные ситуации, связанные с ее судами, что также связано с определенными финансовыми затратами. И наконец, рассмотрим социальные меры обеспечения безопасности. До недавнего времени международное морское сообщество подходило к безопасности на море только с точки зрения технической стороны вопроса. Проанализировав содержание основных международных конвенций, связанных с безопасностью мореплавания и охраной окружающей среды, эксперты ИМО обнаружили, что около 80% содержащихся в них требований носят чисто технический характер (конструкция судна, требования к судовому оборудованию и т. д.), в то время как на эксплуатационные требования и процедуры, связанные с человеческим фактором, приходится лишь около 20%. По результатам проведенных исследований, ИМО начала развивать программу «Humanization of Conventions» — «очеловечивание Конвенций», которая включала в себя три главных направления: 1. Пересмотр Конвенции о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты 1978 г., который и был осуществлен в августе 1995 г. 2. Введение Международного кодекса по управлению безопасностью. 3. Введение процедур государственного портового контроля на основе Правила XI/4 «СОЛАС-74» и связанной с ним Резолюции А.787(19) — Процедуры государственного портового контроля <19>. ——————————— <19> Песков Ю. А. «Системы управления безопасностью» в международном судоходстве: Учеб. пос. 2-е изд., перераб. и доп. Новороссийск: НГМА, 2001. С. 20.
В безопасности мореплавания под человеческим фактором понимается совокупность возможностей и способностей человека по приему, обработке информации и принятию решений в различных условиях его функционирования. Он включает весь спектр человеческой деятельности, выполняемой экипажами судов, береговым управленческим персоналом, регулирующими органами, признанными организациями, судостроительными верфями, законодателями и другими соответствующими сторонами, относящимися к мореплаванию <20>. ——————————— <20> Праслов Р. Человеческий фактор в морских происшествиях // Судоходство. 2001. N 4. С. 14.
Превышение порога восприимчивости и переработки информации неминуемо приведут к неправильным решениям и, как следствие, аварийной ситуации, поэтому целью рассмотрения вопросов человеческого фактора должна явиться выработка предупредительных мер, способствующих снижению в максимально возможной степени вероятности человеческой ошибки. Возможные причины человеческих ошибок, приводящих к возникновению аварийных ситуаций, сводятся к следующему: плохая организация управления, фактор усталости, недостаточная подготовка экипажа, недостаточное число членов экипажа, многонациональный экипаж, плохое знание языка общения, индивидуальные факторы. Следовательно, рассматриваемые нами социальные меры должны быть направлены на формирование новой культуры безопасности в судоходстве с точки зрения подготовки и переподготовки квалифицированных кадров в морской индустрии, т. е. на выработку рекомендаций в отношении управления и поведения человека в чрезвычайных ситуациях и требований относительно квалификации судового и иного связанного с мореплаванием персонала и т. п. Первым этапом в решении проблемы должно стать совершенствование профессионального отбора курсантов в морские учебные заведения, так как необходимым условием профессии судоводителя является определение профессиональной психологической пригодности кандидатов с помощью процедуры профессионального отбора <21>. После такового подготовка моряков должна начинаться с процесса их образования. Привитие культуры безопасности возможно на ранней стадии формирования специалиста. ——————————— <21> Прусс В. М. Международно-правовые аспекты безопасности мореплавания / В. М. Прусс, В. Боевич, Т. Р. Короткий. Одесса: Латстар, 2001. С. 67.
Наиболее эффективным путем решения проблемы человеческого фактора в морской аварийности является путь последовательной унификации в международном плане правил безопасности, квалификационных и технических стандартов, языка общения, технологии судовождения, правил перевозки грузов, инструкций мореплавателям по использованию технических средств, правил ведения судовых навигационных и машинных журналов, руководств по расследованию, классификации и учету морских аварий и других элементов деятельности человека на море <22>. ——————————— <22> Управление безопасностью торгового мореплавания: Информационное пособие для капитанов судов и судовладельцев в связи с принятием Международного кодекса по управлению безопасной эксплуатацией судов и предотвращением загрязнения. СПб., 1994. С. 18.
Таким образом, безопасность мореплавания нельзя сводить только к предотвращению аварий путем совершенствования конструкций судов и методов судовождения. Эта проблема является многоаспектной и требует комплексного подхода <23>, включающего принятие на международном уровне правовых, технических, организационных, экономических и социальных мер, направленных на обеспечение безопасности мореплавания, и применение всех этих мер в совокупности. ——————————— <23> Прусс В. М. Международно-правовые аспекты безопасности мореплавания / В. М. Прусс, В. Боевич, Т. Р. Короткий. Одесса: Латстар, 2001. С. 4.
