(Найденко В. Н.) («Журнал российского права», 2009, N 6)
ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ КАК ФАКТОРУ, СПОСОБСТВУЮЩЕМУ РАСПРОСТРАНЕНИЮ ЭТНОНАЦИОНАЛЬНОГО ЭКСТРЕМИЗМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В. Н. НАЙДЕНКО
Найденко Виталий Николаевич — кандидат юридических наук (г. Москва).
Сегодня совершенно очевидно, что коррупция в России приняла масштабный характер и наносит серьезный ущерб социально-экономическому развитию и безопасности государства. В Концепции национальной безопасности РФ говорится о том, что коррупция, представляя собой угрозу национальной безопасности России, имеет еще и значительную потенциальную опасность, которая при определенных условиях в сочетании с иными негативными факторами может стать реальностью и способна нанести ущерб как общественным, так и государственным интересам <1>. ——————————— <1> Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24 «О Концепции национальной безопасности Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170.
Особо выделяя проблему противодействия коррупции в комплексе ключевых вопросов обеспечения национальной безопасности, Президент РФ Д. А. Медведев отметил, что «уровень коррупции в стране остается крайне высоким, за 2007 год только по официальной статистике расследовано более 10,5 тыс. уголовных дел в указанной сфере» <2>. ——————————— <2> Консилиум в палате // РГ. 2008. 12 нояб.
Коррупция как общественно опасный социально-правовой феномен является следствием негативных тенденций, которые присущи общественно-политической и экономической жизни многих современных государств, в том числе и России. Наибольшую опасность для российского общества представляет коррупция в органах государственной власти и местного самоуправления, прежде всего в сфере государственного управления. Ее широкое распространение и системный характер привели к тому, что корпоративные и индивидуальные интересы часто превалируют над интересами целых регионов и всего государства. Оценивая степень опасности рассматриваемого явления в сфере государственного управления, Президент РФ Д. А. Медведев заявил: «Коррупция — один из наиболее опасных признаков разложения государства» <3>. ——————————— <3> Там же.
Опасность коррупции существенно усугубляется тем, что коррупционные преступления зачастую сопряжены с иными видами преступной деятельности. По мнению специалистов, коррупция является благоприятным фактором распространения экстремизма в России. С. П. Кушниренко, в частности, отмечает, что коррупция фактически сводит к нулю государственный контроль за деятельностью религиозных и иных организаций <4>. ——————————— <4> См.: Кушниренко С. П. Коррупция и ее преступные проявления: особенности уголовного преследования. СПб., 2004. С. 34.
В последнее время в Российской Федерации отмечается значительный рост этнонационального экстремизма как идеологии и практики использования различными субъектами межэтнических отношений крайних мер под лозунгами защиты интересов и прав определенных этносов или этнических групп. Все чаще экстремистские проявления в этнонациональной сфере носят насильственный, преступный характер и требуют применения мер правового воздействия в отношении субъектов этнонационального экстремизма. Коррупция приводит к принятию заведомо неэффективных решений и огромным финансовым потерям государства <5>. Различные коррупционные схемы обеспечивают чиновникам поступление стабильных противоправных доходов, а организованным этническим структурам — широкий доступ к административным ресурсам, тем самым укрепляя организационную основу этнонационального экстремизма. ——————————— <5> Психомахов Р. М. Коррупция как явление разрушения конституционно-правовых и административно-правовых форм. М., 2000; Инновационная экономика и коррупция, или Что мешает перевести экономику России на инновационный путь. М., 2007.
Теневая экономика, основанная на традиционно присущих этнонациональным и этнорелигиозным группам видах и формах экономической деятельности (торговля на рынках, участие в обороте драгоценных металлов и камней и т. д.), также глубоко вовлечена в коррупционные отношения и является экономической основой для подпитки экстремистских этнонациональных движений и организаций. При оценке взаимосвязей и степени общественной опасности этих негативных явлений следует учитывать большие масштабы распространения теневой экономики и коррупции в России <6>. ——————————— <6> См. подробнее: Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России. Т. 1. М., 2008.
Причастные к коррупционным преступлениям должностные лица всех уровней редко несут наказания за совершаемые ими правонарушения, что, в свою очередь, затрудняет борьбу с экстремистскими и преступными этнонациональными группировками. Кроме того, важным является то, что коррупция во многих сферах деятельности федеральных органов государственной власти носит «элитарный» характер, что обуславливает ее латентность, так как осуществляется, поощряется и защищается (прикрывается) лицами, обладающими значительным политическим и административным ресурсом. Сложность, многоплановость и общественная опасность соотношения (взаимовлияния) феноменов коррупции и этнонационального экстремизма усугубляется наличием на их фоне множества иных кризисных явлений социально-экономического, политического, духовно-нравственного и иного свойства, в том числе проблем межнациональных отношений <7>. Поэтому в организации противодействия обоим явлениям необходимо применять не только силовые методы воздействия, а в большей степени соответствующие правовые и экономические инструменты, подкрепленные социально-психологическими и идеологическими мерами, направленными на ограничение совокупности негативных условий и предпосылок проявлений коррупции <8>. ——————————— <7> Организованная преступность, терроризм, коррупция в их проявлениях и борьба с ними. М., 2005. <8> Лопатин В. Н. О системном подходе в антикоррупционной политике // Государство и право. 2001. N 7.
Исключительную опасность для общества и государства представляют коррупционные процессы в правоохранительных и контролирующих органах, представители которых сами должны противостоять как коррупционным преступлениям, так и проявлениям экстремизма. Так, только с начала 2008 г. возбуждено более 120 уголовных дел о коррупционных преступлениях, совершенных лицами с особым правовым статусом <9>. О современных масштабах и тенденциях коррупции в России позволяют судить также следующие показатели: ——————————— <9> Доклад о состоянии законности в Российской Федерации 2007 г. // Генеральная прокуратура РФ.
1) только за 1-е полугодие 2008 г. количество зарегистрированных преступлений против государственной власти и интересов государственной службы увеличилось почти на 9%; всего их выявлено 28 тыс. <10>; ——————————— <10> http://www. genproc. gov. ru/
2) по материалам УФСБ России по г. Москве и Московской области, в 2007 г. было возбуждено 47 уголовных дел о коррупции, только в 1-м полугодии 2008 г. — 35 <11>. ——————————— <11> http://www. fsb. ru/
Значительную роль в росте масштабов коррупционных преступлений играют «пробелы» в государственной антикоррупционной политике, среди которых эксперты отмечают: отсутствие целенаправленной государственной политики по противодействию коррупции, прежде всего ее профилактике; весьма либеральное федеральное законодательство, в том числе и уголовное, в отношении лиц, совершающих коррупционные деяния; эпизодичность противодействия коррупции и часто ее популистский характер; незаконченность и неэффективность мероприятий, проведенных в рамках административной реформы; отсутствие эффективных институтов гражданского общества, общая неразвитость демократических традиций <12>. ——————————— <12> См.: Максимов С. В. Коррупция. Закон. Ответственность. М., 2008.
Эффективное противодействие коррупции возможно только при комплексном использовании экономических, политических, социальных, информационно-пропагандистских и правовых мер <13>. Однако можно констатировать, что многие из запланированных антикоррупционных мер, содержащихся в различных нормативных правовых актах, не носят комплексного характера. Основная причина заключается в том, что некоторые из этих мер были предложены без проведения глубокого анализа сущности феномена коррупции, основных причин и факторов его возникновения и распространения <14>. ——————————— <13> См.: Тимофеев Л. М. Институциональная коррупция. М., 2000. <14> См.: Талапина Э. В. Правовые способы противодействия коррупции // Право и экономика. 2006. N 6.
Результаты комплексных исследований коррупции свидетельствуют о том, что одной из наиболее значимых причин, ее порождающей, является несовершенство российского законодательства <15>. Экспертами отмечается, что, помимо невысокого качества самих издаваемых правовых актов, достаточно низкой остается эффективность самих правотворческих процедур, создающих условия для принятия заведомо коррупционных правовых норм <16>. ——————————— <15> См.: Талапина Э. В., Тихомиров Ю. А., Головщинский К. И., Южаков В. Н. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта. М., 2004; Краснов М. А., Талапина Э. В., Южаков В. Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. N 2. <16> См.: Талапина Э. В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. N 5.
Таким образом, противоречивость, несовершенство, двусмысленность и серьезные пробелы в нормативной правовой базе позволяют чиновникам создавать себе благоприятные условия для противоправного обогащения, а экстремистским организациям — прочную основу для своей деятельности. Наличие в законодательстве многочисленных отсылочных норм, по сути, переносит правовое регулирование важнейших вопросов жизнедеятельности страны на подзаконные акты органов исполнительной власти. В условиях высокой коррумпированности госаппарата это создает условия для появления нечетких, практически недоступных или непонятных для граждан и организаций инструкций и правил, создающих дополнительные условия для роста коррупции <17>. ——————————— <17> См.: Максимов С. В. Указ. соч.
Учитывая изложенное, одной из приоритетных задач в сфере противодействия коррупции, относящейся к наиболее значимым факторам роста масштабов этнонационального экстремизма, является анализ современного состояния правовой базы в части, касающейся противодействия коррупционным правонарушениям, а также определение направлений ее совершенствования. При этом использование правовых инструментов должно применяться не только в отношении уже существующих «ущербных» с точки зрения коррупции норм, но и к тем нормативным правовым актам, которые будут создаваться в будущем за счет воздействия на сам правотворческий процесс <18>. ——————————— <18> См.: Талапина Э. В., Тихомиров Ю. А., Головщинский К. И., Южаков В. Н. Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта.
Преодоление коррупции в правовом аспекте представляет собой актуальную задачу для всех отраслей права. В связи с этим первоочередные меры противодействия коррупции должны пронизывать многие, если не все отрасли права. Для противодействия коррупции необходим взаимосвязанный комплекс антикоррупционных норм в уголовном, административном, гражданском, трудовом, бюджетном и других отраслях законодательства Российской Федерации, поскольку противодействие коррупции предполагает совместную деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества <19>. ——————————— <19> См.: Савинский А. В. О роли гражданского права и других отраслей права в борьбе с коррупцией и организационной преступностью // Правоведение. 2004. N 4.
В Концепции национальной безопасности Российской Федерации отмечается, что национальные интересы России в сфере борьбы с преступностью и коррупцией требуют консолидации усилий всех государственных и общественных институтов <20>. При этом разработка и использование правовых инструментов противодействия коррупции должны осуществляться на основе результатов изучения мнения гражданского общества (как насилия, так и экспертного сообщества) относительно проблемы коррупции. Это позволит закрепить законодательно такие меры противодействия коррупции, которые будут правильно восприняты обществом и получат его поддержку и, как следствие, будут эффективно реализованы в практической деятельности <21>. ——————————— <20> Концепция национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 17 декабря 1997 г. N 1300 (в ред. Указа Президента РФ от 10 января 2000 г. N 24) // СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 170. <21> См.: Тихомиров Ю. А. Управление на основе права. М., 2007.
Положительный опыт такой работы уже имеется. Так, в 2006 — 2007 гг. Институтом социологии РАН по запросу ФСБ России проведены научные исследования, направленные на изучение сущности коррупции в жизненно важных сферах деятельности государства и общества и выработку мер по борьбе с ней. В ходе этих исследований было дано социологическое обоснование основных мер по противодействию коррупции силами государства и общества, основанное на результатах массовых и экспертных социологических опросах с применением специальной методики <22>. Результаты этих исследований адаптированы к деятельности органов ФСБ России и успешно применяются в практической деятельности по противодействию коррупции. Следует отметить, что упор в этой деятельности постепенно смещается в сторону профилактики коррупционных преступлений, что позволит предотвратить множество других преступлений, в первую очередь экстремистского характера. ——————————— <22> ИНР «Борьба с коррупцией в жизненно важных сферах деятельности государства (2006 — 2007 гг.)», шифр «Щит-Интернет-К-2 (2006 — 2007)». М.: ИС РАН, 2008.
Вместе с тем система специального законодательства, направленного на решение антикоррупционных задач, к сожалению, формируется очень медленно. Так, базовый законопроект «О противодействии коррупции» был реанимирован только после прямого указания Президента РФ. Как представляется, противодействие коррупции на законодательном уровне должно осуществляться по следующим основным направлениям: 1) создание логически стройного и эффективного антикоррупционного законодательства. Основополагающими документами в этой сфере являются Конституция РФ и Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом РФ в 2008 г. <23>. Первые реальные шаги в этом направлении сделаны в 2008 г. с принятием Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <24>; ——————————— <23> Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568) // РГ. 2008. 5 авг. <24> СЗ РФ. 2008. N 52. Ч. 1. Ст. 6228.
2) дальнейшая работа по совершенствованию уже существующей законодательной базы. Причем ключевое место должно быть отведено обязательной антикоррупционной экспертизе всех действующих и новых законов и подзаконных актов; 3) активное включение в борьбу с коррупцией общественности, в том числе предпринимателей различного уровня. Данное направление должно четко корреспондировать с основными задачами проводимой административной реформы. Отдельного рассмотрения требует вопрос о передаче так называемых избыточных государственных функций бизнесу, в частности торгово-промышленным палатам и саморегулируемым организациям бизнеса <25>; ——————————— <25> См.: Тихомиров Ю. А. Управление на основе права.
4) законодательное закрепление всех вопросов защиты прав собственности, в том числе так называемые антирейдерские гарантии государства <26>; ——————————— <26> См.: Наумов Ю. Г. Коррупция и общество: теоретико-экономическое и прикладное исследование. Владимир, 2007.
5) создание правовых условий для развития малого и среднего бизнеса; 6) дальнейшее совершенствование законодательства в сфере государственных закупок. Опыт противодействия коррупции в различных государствах показывает, что в состав первоочередных профилактических мер правового характера необходимо включать меры, направленные на выявление дефектов нормативных правовых актов, способствующих возникновению коррупции. Необходимо отметить, что кроме самых общих положений российское законодательство не содержит норм об обязательной антикоррупционной экспертизе правовых актов. Однако, учитывая широкую научно-теоретическую базу, в том числе опыт проведения таких экспертиз, при подготовке антикоррупционных программ на всех уровнях необходимо законодательно закрепить процедуру обязательного проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов. Уже сегодня можно утверждать, что антикоррупционная экспертиза станет эффективным средством профилактики коррупции в федеральных органах государственной власти <27>. ——————————— <27> См.: Талапина Э. В. Об антикоррупционной экспертизе // Журнал российского права. 2007. N 5.
Важной задачей в противодействии коррупции является снижение (устранение) коррупциогенности нормативных правовых актов. Под коррупциогенностью в данном случае понимается совокупность заложенных в законопроекте возможностей (предпосылок) коррупционного поведения должностного лица при применении будущего закона. Такие возможности позволяют чиновникам впоследствии принимать коррупционные решения, осуществлять коррупционные действия и т. п. Коррупциогенность законопроекта образуют коррупциогенные факторы, к числу которых относятся, в частности, положения законопроекта, создающие (в случае его принятия) условия для коррупционного поведения. Согласно существующим научным разработкам решение проблемы снижения (устранения) коррупциогенности нормативных правовых актов возможно решить двумя способами: первый связан с общим повышением их качества, а второй — с выделением специализированного направления повышения качества нормативных правовых актов (целенаправленным и системным выявлением и устранением из них положений, которые безусловно или с высокой степенью вероятности порождают коррупционные риски) <28>. ——————————— <28> См.: Головщинский К. И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. М. А. Краснова и Г. А. Сатарова. М., 2004; Тихомиров Ю. А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. N 5.
Особого внимания заслуживает методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов, разработанная Центром стратегических разработок и активно применяемая в настоящее время во многих субъектах ФР. Так, предложенная в методике технология антикоррупционной экспертизы предлагает снизить уровень взяткоемкости нормативных правовых актов и их проектов за счет целенаправленного предотвращения появления, выявления и устранения наиболее часто встречающихся правовых предпосылок коррупции <29>. В качестве недостатка методики следует упомянуть, что вне сферы внимания антикоррупционной экспертизы остаются общие проблемы качества нормативного правового акта. ——————————— <29> См.: Талапина Э. В., Южаков В. Н. Методика первичного анализа (экспертизы) коррупциогенности нормативных правовых актов / Под ред. В. Н. Южакова. М., 2007.
В настоящее время проводится значительное количество научных исследований, посвященных оценке нормативных правовых актов на коррупциогенность. Показательно, что эти исследования проводятся такими авторитетными научными организациями, как Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Правовым управлением Аппарата Совета Федерации и многими другими. Для построения и законодательного закрепления эффективной системы антикоррупционных мер на сегодняшний день представляется необходимым разработка и обоснование базового понятийного аппарата, определяющего сущность и содержание коррупции, создающего надежную правовую основу для оценки нормативных правовых актов Российской Федерации на коррупциогенность <30>. ——————————— <30> См.: Правовые механизмы предупреждения коррупции в управлении государственными ресурсами. Хабаровск, 2002.
В то же время для качественной оценки эффективности действующей нормативной правовой базы противодействия общественно опасным посягательствам коррупционной направленности следует провести анализ современных российских законодательных и иных нормативных правовых актов, на основании которого определить основные характеристики коррупционных угроз и факторов коррупциогенности, содержащиеся в правовых нормах <31>. ——————————— <31> См.: Талапина Э. В. Правовые способы противодействия коррупции // Право и экономика. 2006. N 6.
В целях учета положительного опыты борьбы с коррупцией, накопленного зарубежными странами, необходимо провести анализ зарубежной и международной практики противодействия коррупции при осуществлении нормотворческого процесса, а также определить и обосновать возможность и необходимость применения указанной практики в российских условиях. В целом можно прогнозировать, что внедрение результатов этих исследований в практику законотворческой деятельности правоохранительных органов позволит повысить эффективность противодействия коррупции и создаст дополнительные возможности в деле борьбы с этим негативным социально-правовым явлением. Кроме того, для создания условий эффективного использования антикоррупционной экспертизы представляется необходимым решение вопроса о подготовке научно обоснованных предложений по внесению изменений и дополнений в законодательные и иные нормативные правовые акты Российской Федерации по внедрению механизмов антикоррупционной экспертизы в деятельность федеральных органов государственной власти. Антикоррупционное законодательство должно постоянно корректироваться и совершенствоваться. Систематизация и кодификация антикоррупционных правовых норм — важное условие обеспечения их непротиворечивости и доступности для правоприменителя в виде целостной системы <32>. ——————————— <32> См.: Тихомиров Ю. А. Управление на основе права.
Приоритетным направлением борьбы с коррупцией должно быть ее предупреждение, которое в современных условиях требует системного подхода, т. е. реализации комплекса мер политического, экономического, психологического, правового и организационного характера, направленных на устранение, минимизацию, нейтрализацию криминогенных факторов, порождающих это разрушительное и опасное явление. Борьба с коррупцией только уголовно-правовыми средствами, посредством усиления уголовной ответственности не может дать ожидаемого эффекта без применения экономических стимулов противодействия коррупционным проявлениям, без усовершенствования системы государственного управления различными сферами социальной и экономической деятельности. Повышение эффективности использования правовых средств в противодействии коррупции будет способствовать снижению угроз и более надежному обеспечению безопасности российских граждан, общества и государства.
