Ограничения и обязанности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере противодействия коррупции

(Хорунжий С. Н., Бекетова С. М.) («Конституционное и муниципальное право», 2013, N 6)

ОГРАНИЧЕНИЯ И ОБЯЗАННОСТИ ДЕПУТАТОВ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ <*>

С. Н. ХОРУНЖИЙ, С. М. БЕКЕТОВА

——————————— <*> Khorunzhij S. N., Beketova S. M. Limitations and obligations of deputies of legislative (represen tative) agencies of state power of the subjects of the Russian Federation in the sphere of counteraction of corruption.

Хорунжий Сергей Николаевич, руководитель аппарата Воронежской областной Думы, кандидат юридических наук.

Бекетова Светлана Михайловна, руководитель государственно-правового управления аппарата Воронежской областной Думы, кандидат юридических наук, доцент.

В статье рассматриваются проблемы, связанные с применением законодательства в сфере противодействия коррупции, для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ключевые слова: коррупция; коррупциогенные факторы; депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации; сведения о доходах.

The problems associated with the use of legislation in the field of anti-corruption, for the deputies of legislative (representative) bodies of state power of the Russian Federation.

Key words: corruption; corruption-factors; deputies of the legislative (representative) bodies of state power of subjects of the Russian Federation; information on income.

Одной из самых актуальных проблем для России является коррупция. В современный период это не только взяточничество и злоупотребление служебным положением. Она охватывает такие виды правонарушений, как коррупционный лоббизм, распределение и перераспределение государственных ресурсов, недостаточный контроль за использованием средств областного бюджета <1>. Названные коррупциогенные факторы, как правило, наиболее типичны для деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти. ——————————— <1> Хабриева Т. Я. Коррупция и право: доктрин. подходы к постановке проблемы // Журнал российского права. 2012. N 6. С. 5 — 17.

Впервые понятие «парламентская коррупция» появилось в Англии в XVIII в. В этот период депутатам английского парламента осуществлялись незаконные выплаты, которые составляли от 500 до 800 фунтов в конце каждой сессии <2>. В России обязанности депутатов как лиц, замещающих государственные должности, стали регулироваться только с принятием Федеральных законов от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции», от 21 ноября 2011 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» <3>. ——————————— <2> Качелин М. С. Процесс перерастания национального антикоррупционного законодательства в глобальный международно-правовой институт // Безопасность бизнеса. 2010. N 4. С. 35 — 39. <3> СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228; 2011. N 48. Ст. 6730.

Ограничения и обязанности, установленные федеральным законодательством для депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти с целью приостановления коррупционных правонарушений, имеют особое значение. Это связано с тем, что децентрализация нормотворческих полномочий, установленная Конституцией РФ 1993 г., дает возможность регионам самостоятельно регулировать многие узловые проблемы с учетом самобытности территории, характерных особенностей ее экономического и социального развития. Депутаты наделены очень весомым правом — формировать законодательство субъекта Российской Федерации. Поэтому использование своего должностного положения с целью лоббирования какого-либо закона или совершение иных коррупциогенных правонарушений могут нанести серьезный урон интересам государства. Ограничения и обязанности депутатов в сфере противодействия коррупции имеют некоторые особенности. Во-первых, названные ограничения регулируются двумя федеральными законами. Это, прежде всего, названный Федеральный закон «Об общих принципах…». Его статья 2.1 определяет, что на депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации не распространяются ограничения, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции». Однако это не означает, что вышеназванный правовой акт исключает региональных депутатов из-под действия норм, устанавливающих коррупциогенные факторы. Федеральный закон «Об общих принципах…» в ст. 12 определяет границы прав и обязанностей, связанных с депутатской деятельностью. Большинство указанных норм направлены на предотвращение именно коррупционных правонарушений в законотворчестве субъектов Российской Федерации, и появились они только после принятия правовых актов, препятствующих проявлению коррупции в сфере государственной власти. Нормы, определяющие обязанности депутатов, содержатся и в Федеральном законе «О противодействии коррупции», — это ст. 12.3 «Обязанность передачи ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов». Следует обратить внимание на отдельные противоречия вышеназванных Федеральных законов. Так, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» в ч. 2 ст. 12.1 обязанность представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также аналогичные сведения своих супругов и несовершеннолетних детей распространяется только на государственные должности субъектов Российской Федерации, замещаемые на постоянной основе. Федеральный закон «Об общих принципах…» в ч. 3.1 ст. 12 названную обязанность распространяет на всех депутатов, не связывая с работой на профессиональной постоянной основе. Анализ этих двух актов позволяет прийти к выводу, что Федеральный закон «Об общих принципах…» — специальный закон, который, помимо других вопросов, регулирует деятельность региональных парламентов и правовой статус их депутатов. Федеральный закон «О противодействии коррупции» имеет более широкий предмет правового регулирования и в части представления сведений о доходах выделяет категорию «государственные должности субъекта Российской Федерации», которая по своему содержанию включает не только депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, но и заместителей высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ, председателя избирательной комиссии субъекта РФ и т. д. <4>. Следовательно, все депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ обязаны представлять сведения о доходах в порядке, предусмотренном Федеральным законом «Об общих принципах…». ——————————— <4> Указ Президента РФ от 4 дек. 2009 г. N 1381 «О типовых государственных должностях субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2009. N 49 (ч. 2). Ст. 5921.

Во-вторых, все ограничения и обязанности депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ можно разделить на две группы в зависимости от критерия работы на постоянной основе. Для депутатов, не работающих на постоянной основе, Федеральным законом «Об общих принципах…» установлены следующие ограничения <5>: ——————————— <5> См.: ч. 1, 1.3, 1.4, 3, 3.1, 3.2, 3.7, 5 ст. 12.

— в течение срока своих полномочий депутат не может быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, судьей, замещать иные государственные должности Российской Федерации, иные государственные должности субъекта РФ, должности федеральной государственной службы, должности государственной гражданской службы субъекта РФ, а также муниципальные должности и должности муниципальной службы, если иное не предусмотрено федеральным законом; — депутат, избранный в составе списка кандидатов соответствующей политической партии, вступивший в политическую партию, которая имеет фракцию в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации, входит в данную фракцию и не вправе выйти из нее. Несоблюдение требований влечет за собой досрочное прекращение депутатских полномочий; — депутат не вправе использовать свой статус для деятельности, не связанной с осуществлением депутатских полномочий; — депутат ежегодно не позднее 1 апреля представляет в комиссию законодательного органа, выполняющую задачи контроля за достоверностью сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представляемых депутатами данного органа, сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также аналогичные сведения своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Информация о представлении депутатом заведомо недостоверных или неполных соответствующих сведений, выявленная комиссией, подлежит опубликованию в официальном печатном издании законодательного органа и размещению на его официальном сайте; — депутат не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории Российской Федерации их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или законодательством РФ. Ограничения депутатов, работающих на постоянной основе, те же, как и для любого депутата. Однако существуют и специальные нормы: часть из них закреплена в ч. 5.1 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах…»: депутат не может участвовать в качестве защитника или представителя (кроме случаев законного представительства) по гражданскому или уголовному делу либо делу об административном правонарушении. Одна из обязанностей установлена в ст. 12.3 Федерального закона «О противодействии коррупции»: в случае если владение лицом, замещающим государственную должность субъекта РФ (к которым относятся депутаты, работающие на постоянной основе), приводит или может привести к конфликту интересов, указанное лицо обязано передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. В современный период нарушение депутатами коррупционного законодательства является серьезной угрозой безопасности России. Коррупция не только разлагает структуры законодательной власти, но и наносит серьезный ущерб экономическим и социальным преобразованиям в обществе. Поэтому исполнение региональными депутатами всех норм в сфере противодействия коррупции является гарантией стабильности политической системы и важнейшим средством реализации Конституции РФ в части формирования законодательной базы в субъектах Российской Федерации.

——————————————————————