(Короткова О. И.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2012, N 3)
КОРРУПЦИЯ И ЕЕ ПРОЯВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ — КАК ОДНА ИЗ НАИБОЛЕЕ АКТУАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ РОССИЙСКОЙ ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ <*>
О. И. КОРОТКОВА
——————————— <*> Korotkova O. I. Corruption and manifestations thereof in the system of state service — as one of the most topical problems of the russian reality.
Короткова Оксана Ивановна, доцент кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Орловского государственного университета, судья Советского районного суда г. Орла, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, органы исполнительной власти, государственный служащий.
The article considers legal and organizational issues of anti-corruption measures in the state service system.
Key words: corruption, anti-corruption measures, executive authorities, state officer.
Такое явление, как коррупция, в настоящее время в большей или меньшей степени существует в любом государстве мира. Существование коррупции не зависит ни от политического режима, ни от экономической системы в каждой конкретной стране <1>. ——————————— <1> Аленкин С. В. Механизм противодействия коррупции (теоретико-правовое исследование). М., 2008; Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств // Административное и муниципальное право. 2008. N 10. С. 37.
Став первым Президентом России, Б. Ельцин подписал Указ от 04.04.1992 N 361 «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». В нем констатировалось, что коррупция в органах власти и управления ущемляет конституционные права и интересы граждан, подрывает демократические устои и правопорядок, дискредитирует деятельность государственного аппарата, извращает принципы законности, препятствует проведению экономических реформ. В 1992 г. была создана Межведомственная комиссия Совбеза России по борьбе с преступностью и коррупцией, руководство которой вскоре перешло лично к Президенту. Первый Президент России неоднократно упоминал о коррупции в своих посланиях: в 1997, 1998 и 1999 гг. При этом в 1993, 1995 и 1997 гг. им были заблокированы три варианта законопроекта о борьбе с коррупцией как слишком радикальные, а в Госдуме, в свою очередь, в 1998 г. отклонен президентский вариант. Вместе с тем Россия в числе первых стран подписала Конвенцию ООН против коррупции, принятую Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. <2>. Цель Конвенции состоит в предупреждении и искоренении во всем мире коррупции, которая, по мнению ООН, подрывает экономическое развитие стран, ослабляет демократические институты, нарушает общественный порядок и разрушает доверие общества, в результате чего процветают организованная преступность, терроризм и другие угрозы всеобщей безопасности. ——————————— <2> Конвенция Организации Объединенных Наций по противодействию коррупции: одобрена Правительством РФ 20 октября 2005 г.: ратифицирована 8 марта 2006 г. ФЗ N 40 «О ратификации Конвенции ООН против коррупции» // Коммерсантъ. 2005. 21 окт.
Как указывает С. В. Петраков, коррупция в органах государственной власти России достигла таких размахов, что вышла на уровень общенациональной угрозы, борьба с которой должна являться консолидированной, как это определено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации <3>. ——————————— <3> Петраков С. В. Проблемы противодействия коррупции в органах законодательной власти. Закон: стабильность и динамика / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2007. С. 313.
Приход к власти Дмитрия Медведева ознаменовался началом новой кампании по борьбе с коррупцией. 19 мая 2008 г. был издан Указ Президента РФ N 815 «О мерах по противодействию коррупции», а 31 июля 2008 г. утвержден Национальный план противодействия коррупции. Генеральный прокурор Российской Федерации, член Президиума Ассоциации юристов России Ю. Я. Чайка в своем интервью указал, что Национальный план противодействия коррупции, утвержденный Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г., — главный стратегический документ страны, которым концептуально определены ключевые направления организации работы по системному противодействию коррупции в Российской Федерации. В нем основной акцент был сделан на предупреждение коррупционных проявлений. Структурно Национальный план предусматривает принятие трех видов мер: по законодательному обеспечению противодействия коррупции; по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции и по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению <4>. ——————————— <4> Гриб В., Киташов Э. Интервью с Генеральным прокурором Российской Федерации, членом Президиума Ассоциации юристов России Ю. Я. Чайкой // Юридический мир. 2010. N 1. С. 4 — 11.
15 декабря 2008 г. был принят Федеральный закон N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», а 17 июля 2009 г. — N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В настоящее время количество законов, имеющих антикоррупционную составляющую, перевалило за второй десяток. В их развитие издано великое множество ведомственных документов. В последнее время вопросам противодействия коррупции со стороны руководства страны уделяется особое внимание. В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 г. Президент России Дмитрий Медведев отметил: «В результате государственный аппарат у нас — это и самый большой работодатель, самый активный издатель, самый лучший продюсер, сам себе суд, сам себе партия и сам себе в конечном счете народ. Такая система абсолютно неэффективна и создает только одно — коррупцию. Она порождает массовый правовой нигилизм, она вступает в противоречие с Конституцией, тормозит развитие институтов инновационной экономики и демократии» <5>. ——————————— <5> Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 ноября.
При этом в своем открытом письме Президент РФ Д. А. Медведев сравнил коррупцию по уровню катастрофичности проявления и воздействия на государство и общество с Великой Отечественной войной <6>. ——————————— <6> Медведев Д. Россия, вперед! URL: www. kremlin. ru/news/5413.
Приведем данные Transparency International — неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию ее уровня по всему миру. В 2010 г. Россия оказалась на 154 месте из 178 возможных мест по индексу уровня коррупции. При этом коррупционный оборот в нашем Отечестве оценивается в 300 млрд. долл. <7>. ——————————— <7> Экономика и жизнь. 2011. 4 февр. N 4.
Причины коррупционных проявлений <8> в органах государственной власти и местного самоуправления обусловлены рядом негативных социальных факторов экономического, идеологического и духовно-нравственного характера, а также недостатками в деятельности органов государственной власти, осуществляющих противодействие коррупции. Условия для коррупции создаются неполнотой и бессистемностью правовой базы противодействия коррупции, а также дефектами правовых норм, оставляющими простор для коррупционных проявлений <9>. ——————————— <8> Тихомиров Ю. А., Трикоз Е. Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. N 5(125). С. 40 — 42; Сатаров Г. А. и др. Антикоррупционная политика: Учеб. пособие / Под ред. Г. А. Сатарова. М., 2004. С. 53 — 64. <9> Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9(129). С. 159.
К группе органов государственной власти с повышенным коррупционным риском следует отнести те, которые осуществляют контрольные полномочия, связанные с проверкой законности явления и пресечения коррупционных проявлений в деятельности субъектов права, разрешительные полномочия, связанные с выдачей соответствующих документов, подтверждающих специальные права на занятие определенной деятельностью, с предоставлением объектов государственной собственности на определенном праве, с приватизацией государственной собственности, регистрационные полномочия, реализуемые в целях удостоверения фактов установления, изменения или прекращения прав, юрисдикционные полномочия, осуществляемые в целях применения мер ответственности, а также нормотворческие полномочия. Ведь чаще всего коррупционные проявления связаны именно с правотворчеством и правоприменением. Издаваемые государственными и муниципальными органами правовые акты определяют юридические статусы, режимы и социально-правовые роли всех субъектов права. Отступление от правовых предписаний, их нарушение, использование в корыстных целях способствуют явлению коррупции <10>. ——————————— <10> Правовые акты: антикоррупционный анализ: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, В. Н. Найденко. М., 2010. С. 1.
К коррупционным проявлениям относятся как коррупционные правонарушения, так и иные явления. Таким образом, коррупционные правонарушения являются одной из форм коррупционных проявлений. К последним относятся: поведение публичного служащего, которое может привести к совершению коррупционного правонарушения; издание нормативных правовых актов, содержащих коррупциогенные факторы; покровительство публичному служащему со стороны должностного лица; совершение лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий (прав и обязанностей по должности), и др. Так, к коррупционным проявлениям относятся любые деяния, совершаемые публичным лицом (лицами), как правило, в интересах определенного лица (группы лиц, организаций), противоречащие установленному законом порядку реализации таким лицом (лицами) своего правового статуса, а также склонение публичным лицом (лицами) другого лица (группы лиц, представителей организаций) к выплате ему материального вознаграждения, оказания услуг и т. п. за реализацию своего должностного статуса в интересах этого лица (лиц). Под коррупционным проявлением также следует понимать деятельность лиц, наделенных властными полномочиями и использующих, как правило, пробелы и противоречия в регламентации реализации таких полномочий, что порождает коррупционные правонарушения или способствует их совершению. При этом отличительными признаками коррупционных действий в управленческой сфере являются: сделка между должностным лицом (служащим) и лицом, заинтересованным в определенном поведении указанных лиц; обоюдно возмездный, но не обязательно материальный характер такой сделки; заведомая противоправность такой сделки, совершение которой запрещено под угрозой юридической ответственности, предусмотренной нормами действующего законодательства. Вместе с тем необходимо осознавать, что каждому региону присущи определенная специфика коррупционных рисков, своя структура коррупционных деяний и методы их осуществления. Следовательно, эффективное решение проблем в сфере предупреждения и пресечения различных коррупционных проявлений в деятельности исполнительных органов государственной власти того или иного субъекта Российской Федерации напрямую зависит от разработки и внедрения комплекса мер по противодействию коррупции с учетом требований законодательства, административной реформы, а также региональной специфики. Как видно, круг лиц, наблюдающих за возможными коррупционными проявлениями, весьма широк. Речь идет даже обо всех участниках правоприменения в силу как юридических, так и гражданских обязанностей. При этом нужно отдавать отчет, что допускаемые гражданскими служащими нарушения законодательства снижают эффективность государственного управления, препятствуют проведению скоординированной политики противодействия коррупции, дискредитируют систему органов государственной власти. Естественно, формы выявления коррупционных проявлений и реагирования на них отличаются разнообразием. Главным и универсальным источником являются накопление, анализ и оценка информации о реализации правовых актов, об отношении к этому юридических лиц и граждан. Не требует доказательств тот факт, что негативной стороной деятельности государственного аппарата в России является его полная информационная закрытость, в силу чего создается почва для коррупционных проявлений. Коррупционным проявлениям также способствует возможность расширительного толкования компетенции органа, расплывчатость при определении сферы его деятельности. Нельзя забывать, что в коррупционных явлениях исключительную роль играет человеческий фактор, в т. ч. и государственные служащие различного уровня. В силу изложенного из практики государственных органов и органов местного самоуправления должны быть исключены такие составляющие ценностно-идеологической основы коррупционности государственной власти, как корыстный протекционизм, регионализм, популизм, проявления формализма и бездушия при решении вопросов, затрагивающих жизненно важные сферы человеческой деятельности, предпочтение личных интересов во вред интересам общества и государства. Эти составляющие коррупции нельзя минимизировать принятием новых законов и усилением ответственности за коррупционные правонарушения. На смену одним взяточникам и коррупционерам придут другие — более изощренные и изворотливые. Кроме того, совершенствование деятельности антикоррупционных комиссий и комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов в области модернизации антикоррупционного законодательства может заключаться в активизации их вовлечения в мониторинг правоприменительной практики, рассмотрении обращений граждан и должностных лиц, связанных с конфликтом интересов и возможными коррупционными проявлениями, подготовке предложений по реализации антикоррупционных мер в федеральных органах государственной власти. Для пресечения коррупции также необходимо выявлять факты, создающие потенциальную возможность для принятия коррупционных решений и совершения коррупционных действий. Один из способов — это проверка проектов и действующих нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления на предмет выявления в них положений, которые могут вызвать коррупционные проявления. Помимо указанного в целях выявления коррупционных факторов, создающих возможности для принятия коррупционных решений или совершения коррупционных действий, снижения коррупционных рисков, провоцирующих государственного служащего на использование служебного положения в личных интересах и, как следствие, инициирующих ситуацию конфликта интересов, необходимо постоянно проводить оценку коррупционных рисков, их ранжирование по степени распространенности на уровне отдельных органов государственной власти, осуществлять применение дополнительных мер и механизмов, минимизирующих возможности коррупционных проявлений. А. М. Цирин в статье «Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции» обоснованно указал, что в России до настоящего времени на федеральном уровне не приняты нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы обеспечения безопасности государственного и муниципального служащего, уведомившего представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о проявлениях коррупции. Практически не раскрыто такое новое направление противодействия коррупции, как минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений (подп. «в» п. 2 ст. 1 Федерального закона N 273-ФЗ) <11>. ——————————— <11> Цирин А. М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. N 2. С. 12 — 24.
При этом искоренить коррупцию имеющимися методами и средствами не удастся. В своем последнем Послании Д. Медведев для снижения уровня коррупции в госаппарате предложил передать функции оказания социальных услуг населению от госорганов некоммерческим организациям. Вместе с этим необходимо констатировать тот факт, что масштаб коррумпированности госструктур таков, что следует говорить не о борьбе с их отдельными представителями, а о противодействии коррупционной среде, сплоченной и имеющей маргинальную идеологию. Как показывает практика, коррупция образовала серьезные препятствия на пути поступательного развития рыночной экономики, создания и функционирования демократических институтов, развития правосознания и, как следствие этого, повлекла снижение доверия общества к государственной власти, разочарование в демократических преобразованиях, социально-экономических реформах, а также падение авторитета нашей страны на международной арене. Согласно рейтингам Российская Федерация занимает весьма скромное место среди государств, свободных от коррупции. Проблема противодействия коррупции в органах государственной власти и управления на сегодняшний день для Российской Федерации представляется одной из наиболее острых. Глава государства и высшее руководство страны неоднократно справедливо отмечали разрушительный характер сложившейся гипертрофированной коррупционности властных структур для российской государственности. В этой связи одним из важнейших направлений осуществляемой сегодня в России административной реформы является совершенствование антикоррупционного законодательства в целом и административного антикоррупционного законодательства в частности как на федеральном, так и на региональном уровнях. И в этом направлении, несомненно, уже достигнуты весьма значительные результаты, положительно воспринятые и оцененные общественностью страны. Вместе с тем результаты антикоррупционной политики должны оцениваться не только объективным показателем сокращения коррупционных проявлений, но и в контексте экономических и социальных последствий, а также с учетом многофакторного подхода, что позволит избежать опасностей идеализации, апологетизации принимаемых антикоррупционных мер и внести своевременные коррективы в антикоррупционную политику государства <12>. ——————————— <12> Атаманчук Г. В. Управление — социальная ценность и эффективность. М., 1995; Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. М., 1995. С. 247 — 272.
Литература
1. Аленкин С. В. Механизм противодействия коррупции (теоретико-правовое исследование). М., 2008; Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств // Административное и муниципальное право. 2008. N 10. С. 37. 2. Атаманчук Г. В. Управление — социальная ценность и эффективность. М., 1995; Саймон Г., Смитбург Д., Томпсон В. Менеджмент в организациях. М., 1995. С. 247 — 272. 3. Экономика и жизнь. 2011. 4 февр. N 4. 4. Гриб В., Киташов Э. Интервью с Генеральным прокурором Российской Федерации, членом Президиума Ассоциации юристов России Ю. Я. Чайкой // Юридический мир. 2010. N 1. С. 4 — 11. 5. Конвенция Организации Объединенных Наций по противодействию коррупции: одобрена Правительством РФ 20 октября 2005 г.: ратифицирована 8 марта 2006 г. ФЗ N 40-ФЗ «О ратификации Конвенции ООН против коррупции» // Коммерсантъ. 2005. 21 окт. 6. Петраков С. В. Проблемы противодействия коррупции в органах законодательной власти // Закон: стабильность и динамика / Отв. ред. Т. Я. Хабриева. М., 2007. С. 313. 7. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 ноября. 8. Правовые акты: антикоррупционный анализ: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю. А. Тихомиров, Т. Я. Хабриева, В. Н. Найденко. М., 2010. С. 1. 9. Тихомиров Ю. А., Трикоз Е. Н. Право против коррупции // Журнал российского права. 2007. N 5(125). С. 40 — 42; Сатаров Г. А. и др. Антикоррупционная политика: Учеб. пособие / Под ред. Г. А. Сатарова. М., 2004. С. 53 — 64. 10. Трикоз Е. Н., Цирин А. М. Правовые меры противодействия коррупции // Журнал российского права. 2007. N 9(129). С. 159. 11. Медведев Д. Россия, вперед! URL: www. kremlin. ru/news/5413. 12. Цирин А. М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. N 2. С. 12 — 24.
