(Козлова Е. Б.) («Законы России: опыт, анализ, практика», 2009, N 12)
ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ КОРРУПЦИИ В СФЕРЕ ИНВЕСТИЦИЙ В РАЗВИТИЕ ЗАСТРОЕННЫХ ТЕРРИТОРИЙ <*>
Е. Б. КОЗЛОВА
——————————— <*> Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского гуманитарного научного фонда в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ «Унификация законодательства субъектов Российской Федерации в сфере развития застроенных территорий», проект N 09-03-00723а.
Козлова Елена Борисовна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права Российской правовой академии Минюста России.
Коррупция в России в настоящее время приняла масштабный характер и наносит серьезный ущерб социально-экономическому развитию и безопасности государства <1>. ——————————— <1> См.: Найденко В. Н. Правовые средства противодействия коррупции как фактору, способствующему распространению этнонационального экстремизма в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. N 6. С. 23.
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. N 537 <2>, определила борьбу с коррупцией в качестве одного из главных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности. Таким образом, была поставлена цель создания единой правовой основы системы формирования и реализации антикоррупционной политики. ——————————— <2> СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444.
Одним из основных шагов достижения данной цели стало принятие ФЗ от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <3>, которым установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений. ——————————— <3> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
Однако определение термина «коррупция» в данном Законе отсутствует. Существует несколько подходов к определению коррупции. В этимологическом плане коррупция означает подкуп (от лат. corruptio), т. е. прямое использование должностным лицом своего служебного положения в целях личного обогащения <4>. ——————————— <4> Большой энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Большая российская энциклопедия; СПб.: Норинт, 1999. С. 576.
В международных актах коррупция понимается как любое использование властных полномочий ради личной выгоды. Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, заключенная в г. Страсбурге 4 ноября 1999 г., определяет коррупцию как просьбу, предложение, дачу или принятие, прямо или косвенно, взятки или любого другого ненадлежащего преимущества или обещания такового, которые искажают нормальное выполнение любой обязанности, или поведение, требуемое от получателя взятки, ненадлежащего преимущества или обещания такового. Модельный закон о борьбе с коррупцией, принятый Постановлением Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации от 7 декабря 1998 г. N 7-10 <5>, понимает под коррупцией не предусмотренное законом принятие лично или через посредников имущественных благ и преимуществ лицами, выполняющими государственные функции, а также лицами, приравненными к ним, с использованием своих должностных полномочий и связанных с ними возможностей, а равно подкуп данных лиц путем противоправного предоставления им физическими и юридическими лицами указанных благ и преимуществ. ——————————— <5> СПС «КонсультантПлюс».
Но чаще всего коррупция определяется через перечень коррупционных деяний, как это сделано в Конвенции ООН против коррупции, принятой в г. Нью-Йорке 31 октября 2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН <6>. ——————————— <6> СПС «КонсультантПлюс».
ФЗ «О противодействии коррупции» перенял этот подход, определяя коррупцию через перечисление известных уголовному законодательству России преступлений против государственной власти <7>. ——————————— <7> См.: Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 9.
Однако следует согласиться с тем, что коррупция — это целостное, многоаспектное, системное явление, не ограничивающееся злоупотреблениями отдельного чиновника в связи с использованием им государственных функций в личных корыстных целях <8>. ——————————— <8> См.: Кушниренко С. П. Понятие и основы профилактики коррупции // Противодействие коррупции на муниципальном уровне: Сборник. М.: Волтерс Клувер, 2008. С. 4.
Выделяется три направления реализации антикоррупционной политики: правотворчество, правоприменение и правосознание <9>. ——————————— <9> Антикоррупционная политика государства — в центре внимания участников Круглого стола в Северо-Западном (г. Санкт-Петербург) филиале Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации // Юстиция. 2009. N 4. С. 92 (по докладу В. В. Астанина).
Правотворчество — форма осуществления функций государства, состоящая в установлении, изменении или отмене правовых норм. Многоплановость общественных отношений предопределяет структурное содержание правотворческого процесса, который складывается из двух частей. Первая включает организационные вопросы правотворчества, не связанные напрямую с юридически значимыми действиями, вторая в своей основе опирается на правовые начала, а точкой отсчета ее функционирования служит решение о подготовке проекта правового акта <10>. ——————————— <10> См.: Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 347.
Правоприменение выделяется как одна из функций юридической деятельности и определяется как деятельность компетентных органов по реализации правовых норм путем вынесения индивидуально-конкретных предписаний. Исходя из данного определения, следует, что правоприменительная деятельность — это прерогатива органов и (или) должностных лиц, которые имеют соответствующие властные полномочия. Правосознание — категория, означающая сферу общественного, группового и индивидуального сознания, связанную с отражением правозначимых явлений и обусловленную правозначимыми ценностями, правопониманием, представлением должного правопорядка. Правосознание определяется социально-экономическими условиями жизни общества, его культурно-правовыми, демократическими или авторитарными традициями <11>. ——————————— <11> Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1998. С. 526.
Анализ положений ст. 7 ФЗ «О противодействии коррупции» показывает, что все определенные законом основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции укладываются в указанные три направления реализации антикоррупционной политики. Однако необходимо отметить, что направления деятельности по противодействию коррупции сформулированы в Законе максимально широко. Как отмечается учеными, некоторые из них скорее являются декларативно сформулированными ориентирами, для обеспечения действия которых требуется принятие не только нормативного акта, но и организация подконтрольного правоприменения в конкретной сфере <12>. ——————————— <12> См.: Талапина Э. В. Указ. соч. С. 64.
Одним из основных направлений антикоррупционной политики является профилактика коррупции. Меры по профилактике коррупции сформулированы законодателем в ст. 6 ФЗ «О противодействии коррупции», анализ положений которой показывает, что лишь одна мера по профилактике коррупции относится к сфере правотворчества — антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Однако, говоря о противодействии коррупции в сфере инвестиционных отношений и, в частности, в сфере строительства, необходимо обратить особое внимание на такое направление реализации антикоррупционной политики, как правотворчество. Такие отдельные особенности недвижимости как объекта инвестиционной деятельности, как высокая степень устойчивости по отношению к инфляции, большая стабильность потока доходов от владения недвижимостью, отрицательная корреляция доходов от инвестиций в недвижимость и инвестиций в традиционные финансовые активы <13>, делают весьма привлекательным инвестирование в строительство, в частности в создание новых объектов недвижимого имущества и реконструкцию. С другой стороны, значительные денежные средства, которые оборачиваются в сфере строительства, делают ее весьма уязвимой с точки зрения коррупционных процессов. ——————————— <13> Инвестиции: Учебник / А. Ю. Андрианов, С. В. Валдайцев, П. В. Воробьев [и др.]. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2008. С. 208.
В ФЗ от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» <14> в ст. 1 инвестиции определяются как денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. ——————————— <14> СЗ РФ. 1999. N 9. Ст. 1096.
Инвестиционная деятельность в этом же Законе определяется как вложение инвестиций и осуществление практических действий в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Особое внимание необходимо обратить на то, что ни Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» <15>, ни ФЗ «Об инвестиционной деятельности в РФ, осуществляемой в форме капитальных вложений» не предусматривают опосредование отношений участников инвестиционной деятельности именно инвестиционным договором (контрактом), говоря лишь в ст. ст. 7 и 8 соответственно о том, что отношения между участниками инвестиционной деятельности осуществляются на основе договора и (или) государственного контракта, заключаемых между ними в соответствии с ГК РФ. ——————————— <15> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 29. Ст. 1005 (утратил силу в части норм, противоречащих ФЗ от 25 февраля 1999 г. N 39-ФЗ).
Постановление Правительства РФ от 10 августа 2007 г. N 505 «О порядке принятия федеральными органами исполнительной власти решений о даче согласия на заключение сделок по привлечению инвестиций в отношении находящихся в федеральной собственности объектов недвижимого имущества» <16> является единственным актом, фиксирующим понятие «инвестиционный договор», и определяет его в п. 2 как договор, устанавливающий права и обязанности лиц в связи с осуществлением ими деятельности по инвестированию бюджетных средств для строительства, реконструкции, реставрации недвижимого имущества независимо от наименования договора (инвестиционный договор, договор на реализацию инвестиционного проекта, договор простого товарищества и т. д.). Однако подобное положение не может считаться определением самостоятельного договорного обязательства, так как понятие «инвестиционный договор» в данном случае дано как собирательное, объединяющее различные правовые конструкции исходя из единой экономической цели участников инвестиционной деятельности. ——————————— <16> СЗ РФ. 2007. N 34. Ст. 4239.
Наиболее актуальной договорной конструкцией, опосредующей инвестиционные отношения в сфере строительства, является договор о развитии застроенной территории, который был введен в российское законодательство ФЗ от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» <17>. ——————————— <17> СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. 1). Ст. 5498.
Статья 46.2 ГрК РФ устанавливает, что по договору о развитии застроенной территории одна сторона обязуется в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц выполнить определенные обязательства, а другая сторона (орган местного самоуправления) обязуется создать необходимые условия для выполнения таких обязательств. Анализ п. п. 3 — 6 ст. 46.2 ГрК РФ показывает, что основной целью договора о развитии застроенной территории является осуществление силами одной из сторон договора за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц строительства на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, в соответствии с утвержденным проектом планировки застроенной территории, и при этом передача в государственную или муниципальную собственность благоустроенные жилые помещения для расселения граждан из сносимого или реконструируемого жилья, а также уплата собственникам сносимых жилых помещений выкупную цену за изымаемые у них помещения. Важным моментом является право лица, осуществившего развитие застроенной территории, закрепленное в ч. 6 ст. 46.2 ГрК РФ, на приобретение в соответствии с гражданским и земельным законодательством прав на земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в границах застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии, и не подлежащие изъятию для муниципальных нужд. Таким образом, в результате исполнения договора о развитии застроенной территории лицо, осуществляющее развитие застроенной территории, приобретая права на определенные земельные участки и объекты капитального строительства на застраиваемом земельном участке, получает и определенный доход. Кроме того, в результате исполнения договора о развитии застроенной территории можно говорить о достижении такого полезного эффекта, как ликвидация ветхого и аварийного жилья. Осуществление строительства за счет собственных или привлеченных средств объектов недвижимости предполагает определенные затраты в новое строительство или реконструкцию таких объектов недвижимости. Следовательно, вкладывая свое имущество в строительство или реконструкцию объектов недвижимости и в результате такого вложения получая доход, выраженный в том числе и в построенных объектах капитального строительства, лицо, осуществляющее развитие застроенной территории, осуществляет инвестиционную деятельность, легальное определение которой было приведено выше. По вопросу отнесения рассматриваемых и схожих с ними отношений к инвестиционным высказывается и противоположная точка зрения: используя свои властные функции, прежде всего в отношении распоряжения земельными участками, муниципальное образование понуждает застройщика передать в свою собственность недвижимое имущество либо осуществить иную деятельность в интересах муниципального образования, при этом само муниципальное образование не вкладывает никаких средств в процесс создания имущества, а застройщик лишен возможности выбора модели поведения <18>. Однако необходимо отметить, что орган местного самоуправления осуществляет свои властные полномочия исключительно при принятии решения о необходимости развития той или иной застроенной территории. Непосредственно процесс развития осуществляется на договорной основе, и с учетом того, что договор о развитии застроенной территории может быть отнесен к категории гражданско-правовых договоров, можно исключить какое-либо властное влияние органа местного самоуправления на застройщика и ограничение застройщика в правах самостоятельно решать вопрос о целесообразности вступления в договорные отношения и возможности выбора модели поведения в рамках закона. ——————————— <18> См.: Майфат А. В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2007. С. 163.
Наиболее острыми с точки зрения коррупционной составляющей в отношениях, связанных с развитием застроенных территорий, являются проблемы определения начальной цены предмета аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории и организации и проведении соответствующих закупок. Определение начальной цены предмета аукциона входит в полномочия соответствующих органов местного самоуправления. Анализ показывает, что в настоящее время практика различных субъектов Российской Федерации в сфере определения начальной цены аукциона, проводимого органами местного самоуправления на право заключения договора о развитии застроенных территорий в порядке ст. 46.3 Градостроительного кодекса РФ, неоднородна <19>. ——————————— <19> См.: Манасян Г. В. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления, регулирующих вопросы развития застроенных территорий // Вестник Российской правовой академии. 2009. N 2.
На территории Саратовской области действует Закон Саратовской области от 30 марта 2007 г. N 37-ЗСО «Об установлении методики определения начальной цены предмета аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории» <20>, согласно которому орган местного самоуправления вправе по своему усмотрению избрать один из двух методов: экспертный (с привлечением независимого оценщика) либо расчетный (расчет по утвержденной формуле). ——————————— <20> Саратовская областная газета. Официальное приложение. 2007. N 47.
Расчетная формула (отличная от формулы, действующей на территории Саратовской области) действует также и на территории Тюменской области в соответствии с Постановлением Правительства Тюменской области от 24 июля 2007 г. N 171-п «Об установлении методики определения начальной цены предмета аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории» <21>. Однако орган местного самоуправления и в этом случае вправе по своему усмотрению прибегнуть и к экспертному методу. ——————————— <21> Сборник постановлений, распоряжений Губернатора Тюменской области, Правительства Тюменской области. 2007. Июль. Ч. 1.
Поскольку цена права на заключение договора о развитии застроенной территории — это фактически цена договора, которая будет уплачена органом местного самоуправления застройщику за выполнение работ, связанных с развитием застроенной территории, за счет средств соответствующего бюджета, достаточно велика опасность возникновения коррупционных процессов на стадии определения такой цены. Провоцируется ситуация отсутствием четких указаний относительно того, какой метод определения цены должен применяться. При наличии личной заинтересованности ответственные служащие органа местного самоуправления могут применить метод, который установит более высокую цену договора, что, в свою очередь, повлечет необоснованное расходование бюджетных средств. Коррупционным в данном случае является фактор, связанный с реализацией полномочий органа местного самоуправления, выражающийся в широте дискреционных полномочий, в частности в неопределенности условий и оснований принятия решения органом местного самоуправления (его должностным лицом). Как уже отмечалось, ФЗ «О противодействии коррупции» в ст. 6 в качестве одной из мер по профилактике коррупции, лежащей в сфере правотворчества, определяет антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов. В настоящее время вопросы антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов регулируются Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» <22> и Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» <23>. ——————————— <22> СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1240. <23> СЗ РФ. 2009. N 10. Ст. 1241.
Однако данные акты не распространяются на проекты нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2009 г. N 195 высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано принять соответствующие нормативные правовые акты о проведении экспертизы. Поскольку впервые об антикоррупционной экспертизе как особом направлении деятельности было упомянуто в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг., в ряде субъектов Российской Федерации уже приняты собственные нормативные акты о порядке проведения антикоррупционной экспертизы <24>. ——————————— <24> См.: Талапина Э. В. Указ. соч. С. 61 — 62.
Следует только заметить, что указанные акты регулируют вопросы экспертизы проектов документов. На сегодняшний день на федеральном уровне вопросы экспертизы проектов нормативных правовых актов и вступивших в силу нормативных правовых актов регулирует ФЗ от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» <25>. ——————————— <25> СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.
Таким образом, в целях противодействия коррупции в сфере инвестиций в развитие застроенных территорий в первую очередь необходимо создание правового механизма реализации закрепленной в ст. 6 ФЗ «О противодействии коррупции» такой меры по профилактике коррупции, как антикоррупционная экспертиза правовых актов. Кроме того, вопрос противодействия коррупции в сфере определения начальной цены предмета аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории отнюдь не будет решен установлением исключительно экспертного (с привлечением независимого оценщика) метода. Сравнительный анализ подходов и методов оценки показывает, что ни один из них не может быть использован в качестве базового при определении начальной цены предмета аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории <26>. ——————————— <26> См.: Манасян Г. В. Экспертный метод определения начальной цены предмета аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории // Вестник Российской правовой академии. 2009. N 1.
Учитывать следует также различную квалификацию оценщиков, так называемый человеческий фактор, и нормы действующего законодательства, не позволяющие оспаривать заключение независимого оценщика как ненормативный акт, и судебную практику, которая показывает, что даже признание по каким-либо основаниям недействительным отчета оценщика не дает оснований для аннулирования результатов аукциона, за исключением случаев, когда независимая оценка носит рекомендательный, а не обязательный характер. Обязательный характер применения экспертного метода крайне нецелесообразен не только в связи с отсутствием подходящего для такого объекта оценки базового метода оценки, но также и с учетом коррупционной составляющей процесса. При наличии личной заинтересованности ответственные служащие органа местного самоуправления могут по согласованию с оценщиками установить более высокую цену договора на проведение оценочных работ, и, кроме того, есть возможность неправомерного завышения оценочной стоимости. Основным коррупционным фактором в данном случае также является фактор, связанный с реализацией полномочий органа местного самоуправления, отмеченный нами выше. Продолжая рассматривать практику различных субъектов Российской Федерации, можно также отметить, что на уровне нормативных правовых актов, например Алтайского, Краснодарского, Хабаровского краев, Архангельской, Вологодской, Воронежской, Калужской, Новосибирской, Орловской, Пензенской, Свердловской, Томской, Челябинской областей, вопрос определения начальной цены аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории не урегулирован вообще, равно как и вопрос о реализации органами местного самоуправления своих полномочий в сфере развития застроенных территорий в общем. Последствия такой правовой неурегулированности можно проследить на примере проведения аукционов на право заключения договоров о развитии застроенных территорий в муниципальном округе «Город Лобня» <27>. В ходе исследования рассмотрены извещения о проведении пяти аукционов на право заключить договор о развитии застроенных территорий <28>. ——————————— <27> Исследовались аукционы, проведенные до рассмотрения 29 сентября 2009 г. Правительством Московской области проекта Постановления об утверждении Методики определения начальной цены предмета аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории. <28> Электронный ресурс www. lobnya. ru — официальный сайт Администрации города Лобня Московской области.
Объявлены следующие открытые аукционы на право заключить договор о развитии застроенной территории: извещением от 13 июля 2007 г. N 1 на основании Постановления Главы города Лобня от 3 июля 2007 г. N 1206; извещением от 28 сентября 2007 г. N 4 на основании Постановления Главы города Лобня от 20 сентября 2007 г. N 1707; извещением от 23 ноября 2007 г. N 6 на основании Постановления Главы города Лобня от 16 ноября 2007 г. N 2115; извещением от 23 ноября 2007 г. N 7 на основании Постановления Главы города Лобня от 16 ноября 2007 г. N 2115; извещением от 30 мая 2008 г. N 9 на основании Постановления Главы города Лобня от 20 мая 2008 г. N 800.
Аукцион Площадь Ветхое жилье Земельные Земельные Доп. условия (муниц. участки в участки в собственность) собственности аренде граждан
Извещение 6,4 га 32 дома — — Инфраструктура N 1
Извещение 1,9 га 14 домов 1547 кв. м 3400 кв. м Инфраструктура N 4
Извещение 3 га 3 дома — — Возведение 300 N 6 кв. м нежилых помещений для городских нужд
Извещение 2,5 га 2 дома — — Инфраструктура N 7
Извещение 3,3 га 9 домов (+6 домов, 4369 кв. м 2562 кв. м Инфраструктура, N 9 не соответств. социальные градостроительному объекты регламенту)
Очевидна разница в инвестиционной привлекательности предметов всех указанных аукционов, а также значительная разница между теми расходами, которые понесут лица, выигравшие аукцион на право заключения договора о развитии той или иной застроенной территории. Однако начальная цена по всем аукционам установлена в размере 3 млн. руб. Соответственно при установлении «твердой» начальной цены по таким аукционам без учета особенностей территории и существенных условий договора умаляются либо интересы бюджета, либо материальные интересы лица, выигравшего аукцион. Отсутствие какого-либо правового регулирования вопроса методики определения начальной цены предмета аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории в случае установления соответствующими должностными лицами органа местного самоуправления заведомо завышенной цены при наличии личной заинтересованности, конечно, будет подпадать под определение коррупции и, в частности, может квалифицироваться как злоупотребление должностными полномочиями, т. е. использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы (ст. 285 УК РФ). И опять-таки основным коррупционным фактором в данном случае является фактор, связанный с реализацией полномочий органа местного самоуправления, выражающийся в широте дискреционных полномочий, в частности в неопределенности условий и оснований принятия решения органом местного самоуправления (его должностным лицом). Однако доказать коррупционную составляющую в этом случае будет сложно, учитывая рекомендации, данные судам Постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. N 4 «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге» <29> (в ред. от 10 февраля 2000 г.), устанавливать при рассмотрении данной категории дел в том числе круг и характер служебных прав и обязанностей должностного лица, а также нормативные акты, их регулирующие. ——————————— <29> СПС «КонсультантПлюс».
Методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, выделяет в качестве коррупционного фактора, связанного с наличием правовых пробелов, существование собственно пробела в правовом регулировании — отсутствие в проекте документа нормы, регулирующей определенные правоотношения, виды деятельности и т. д. Однако это имеет отношение лишь к проектам нормативных правовых актов, а упоминание о таком важнейшем коррупционном факторе, как существование пробела в законодательстве, вообще отсутствует. Кроме того, в этой связи особое внимание необходимо обратить на положения ФЗ «О противодействии коррупции», касающиеся мер по профилактике коррупции. Ни одна из предложенных Законом мер по профилактике коррупции не лежит в сфере совершенствования законодательства, в частности в сфере устранения пробелов в правовом регулировании общественных отношений. А в данном случае речь идет именно о необходимости устранения пробелов в регулировании вопросов определения начальной цены предмета аукциона на право заключить договор о развитии застроенной территории. Отсутствие должного правового регулирования способствует развитию коррупционных процессов. Исследование основных принципов противодействия коррупции, изложенных в ст. 3 ФЗ «О противодействии коррупции» и имеющих системообразующее значение, формирующих и направляющих правоприменение, показывает, что ни один из предложенных принципов не относится к сфере правотворчества в части установления правовых норм, что подтверждает вывод о том, что многие из запланированных антикоррупционных мер не носят комплексного характера. Принцип законности неприменим, если учитывать определение законности как неукоснительное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов <30>. ——————————— <30> Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1998. С. 214.
Рассматривая инвестиции в развитие застроенных территорий с точки зрения коррупционных процессов, нельзя не отметить, что, поскольку договор о развитии застроенной территории заключается органом местного самоуправления по итогам проведенного открытого аукциона, для данной сферы характерны типичные коррупционные правонарушения при организации и проведении закупок. В частности, выделяются следующие нарушения, допускаемые при организации и проведении закупок: при определении потребности: реальная потребность «изобретается» или преувеличивается; обеспечение интересов подобранного поставщика; при разработке технических требований: техниче ские спецификации «подгоняются» под конкретного поставщика; заблаговременное информирование необходимого поставщика; установление стандартов соответствия под технические возможности конкретного поставщика; приглашение к участию в торгах: установление времени подачи заявок на участие в аукционе, удовлетворяющее только избранного поставщика; конкретный поставщик получает доступ к информации аукционной комиссии и др. <31>. ——————————— <31> См.: Храмкин А. А. Злоупотребления и противодействие коррупции в системе закупок. М.: Институт госзакупок РАГС, 2008. С. 11 — 13.
ФЗ «О противодействии коррупции в п. 12 ст. 7 не случайно выделяет в качестве основного направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции обеспечение добросовестности, открытости, добросовестной конкуренции и объективности при размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, так как коррупционные риски сохраняются всегда, когда речь идет о распоряжении бюджетными средствами. Важность данной сферы подтверждается тем, что еще до введения в действие ФЗ «О противодействии коррупции» был принят Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» <32> (действует в части, не противоречащей ФЗ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд») <33>. ——————————— <32> СЗ РФ. 1997. N 15. Ст. 1756. <33> СЗ РФ. 2005. N 30 (ч. 1). Ст. 3105.
К сожалению, ФЗ «О противодействии коррупции» не содержит отдельных положений, посвященных такой важной сфере, как госзакупки. Вовлечение в процесс противодействия коррупции Федеральной антимонопольной службы, являющейся уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов, контролю за соблюдением антимонопольного законодательства и контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не снимает полностью проблемы противодействия коррупции. В данном случае требуется экспертиза закона о госзакупках на коррупциогенность. Исследование коррупции как системного явления позволяет разрабатывать различные классификации коррупции <34>, среди которых с точки зрения коррупции в сфере инвестиций в развитие застроенных территорий необходимо обратить внимание на выделение коррупции: ——————————— <34> См.: Кушниренко С. П. Указ. соч. С. 4 — 5.
элитарной (девиантное поведение политической элиты, использующей ресурсы общества и государства в целях корыстного обогащения); верхушечной (обусловленная коррупционными интересами деятельность высших должностных лиц государства, сопряженная с принятием социально значимых решений: лоббирование при принятии законов, государственных заказов, политических решений и пр.); низовой (коррупционное поведение должностных лиц местного значения). Очевидно, что коррупция в сфере инвестиций в развитие застроенных территорий по данной классификации относится к низовой коррупции. Таким образом, исследование коррупционных процессов только в сфере развития застроенных территорий показывает, во-первых, необходимость проведения экспертизы на коррупциогенность прежде всего уже действующих нормативных правовых актов, и во-вторых, позволяет утверждать о несовершенстве предложенных ФЗ «О противодействии коррупции» мер по профилактике коррупции, что существенно затрудняет реализацию антикоррупционной политики государства в сфере правотворчества.
Библиографический список
1. Антикоррупционная политика государства — в центре внимания участников Круглого стола в Северо-Западном (г. Санкт-Петербург) филиале Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации // Юстиция. 2009. N 4. 2. Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М.: Инфра-М, 1998. 3. Инвестиции: Учебник / А. Ю. Андрианов, С. В. Валдайцев, П. В. Воробьев [и др.]. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2008. 4. Кушниренко С. П. Понятие и основы профилактики коррупции // противодействие коррупции на муниципальном уровне: Сборник. М.: Волтерс Клувер, 2008. 5. Майфат А. В. Гражданско-правовые конструкции инвестирования: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2007. 6. Манасян Г. В. Анализ законодательства субъектов Российской Федерации и актов органов местного самоуправления, регулирующих вопросы развития застроенных территорий // Вестник Российской правовой академии. 2009. N 2. 7. Манасян Г. В. Экспертный метод определения начальной цены предмета аукциона на право заключения договора о развитии застроенной территории // Вестник Российской правовой академии. 2009. N 1. 8. Найденко В. Н. Правовые средства противодействия коррупции как фактору, способствующему распространению этнонационального экстремизма в Российской Федерации // Журнал российского права. 2009. N 6. 9. Талапина Э. В. Комментарий к законодательству Российской Федерации о противодействии коррупции. М.: Волтерс Клувер, 2010. 10. Тихомирова Л. В., Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М. Ю. Тихомирова. М., 1997. 11. Храмкин А. А. Злоупотребления и противодействие коррупции в системе закупок. М.: Институт госзакупок РАГС, 2008.
