(Хорунжий С. Н., Бекетова С. М.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 4)
ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ, СВЯЗАННЫЕ С ОГРАНИЧЕНИЯМИ И ОБЯЗАННОСТЯМИ ЛИЦ, ЗАМЕЩАЮЩИХ ГОСУДАРСТВЕННЫЕ И МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ДОЛЖНОСТИ <*>
С. Н. ХОРУНЖИЙ, С. М. БЕКЕТОВА
——————————— <*> Khorunzhij S. N., Beketova S. M. Legal problems of counteraction of corruption related to limitations and obligations of the persons holding state and municipal positions.
Хорунжий Сергей Николаевич, руководитель аппарата Воронежской областной Думы, преподаватель кафедры гражданского права и процесса Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук.
Бекетова Светлана Михайловна, руководитель государственно-правового управления аппарата Воронежской областной Думы, доцент кафедры конституционного права России и зарубежных стран Воронежского государственного университета, кандидат юридических наук, заслуженный юрист РФ.
В статье рассматриваются проблемные вопросы противодействия коррупции, связанные с ограничениями и обязанностями лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. На основе анализа законодательства выявлены коллизии правовых норм, регулирующие основы противодействия коррупции.
Ключевые слова: коррупция, конфликт интересов, лица, замещающие государственные и муниципальные должности, коррупциогенные правоотношения.
The article deals with the problematic issues of anti-corruption-related restrictions and obligations of persons holding state and municipal offices. Based on the analysis of the legislation identified conflict of laws governing framework for combating corruption.
Key words: corruption, conflict of interests, the persons replacing the state and municipal positions, corruptogenic legal relationship.
Одно из стратегических направлений в России — борьба с коррупцией. Коррупция приводит к разрушению государственного строя, подрыву политической, экономической, социальной системы, нарушению порядка управления в органах государственной власти и на уровне местного самоуправления. Поэтому борьба с коррупцией — одна из основных функций Российского государства в современных условиях. В этих целях создается и совершенствуется правовая база, устанавливающая основы противодействия коррупции. Если изначально категория «коррупция» была связана, как правило, с государственными и муниципальными служащими, то с 2011 г. она стала применяться и к лицам, замещающим государственные и муниципальные должности. Актуальность исследования проблем, возникающих в сфере ограничения и обязанностей, налагаемых на лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, обусловлена следующими факторами. Лица, замещающие государственные должности в Российской Федерации, в субъектах Российской Федерации или муниципальных образованиях наделены серьезными полномочиями по решению самых различных вопросов. Поэтому использование своего должностного положения вопреки законным интересам государства наиболее вероятно именно у данной категории лиц. В Толковом словаре русского языка под коррупцией понимается прежде всего моральное разложение должностных лиц и политиков, выражающееся в незаконном обогащении, взяточничестве, хищении <1>. В законодательстве определение коррупции появилось значительно позже — в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» <2>. В нормативном определении коррупции отсутствует понятие лиц, замещающих государственные должности. Однако это не исключает злоупотребление служебным положением в личных целях названной категории. ——————————— <1> Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Российская академия наук. Институт русского языка им. В. В. Виноградова. М.: Изд-во «Азбуковник», 1997. С. 295. <2> О противодействии коррупции: Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
Нормативные правовые акты, содержащие ограничения и обязанности для лиц, замещающих государственные должности, содержат коллизии и противоречия, что препятствует анализу противодействия коррупции как единой системы, действующей на всех уровнях публичной власти. Это проявляется в следующем. Во-первых, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» устанавливает правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней. Действие названного акта распространяется как на органы государственной власти, так и на органы местного самоуправления и не содержит никаких исключений, если вопросы касаются проявления коррупциогенных факторов. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» <3> включил в Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» лиц, замещающих государственные и муниципальные должности (ст. 12.1 — 12.3). Однако названный нормативный акт в ст. 13 вносит изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 2.1), который закрепляет, что на лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации, за исключением депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, распространяются ограничения, установленные Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». То есть Федеральный закон исключает региональных депутатов из-под действия норм, устанавливающих ограничения в сфере коррупции. Однако и члены Совета Федерации, и депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, должностные лица органов местного самоуправления обязаны руководствоваться ограничениями, которые устанавливает федеральное законодательство, регулирующее коррупцию. Вышеназванные изменения закрепляют элементы неравенства в правовом положении лиц, замещающих государственные должности, в части борьбы с коррупцией и приводят к неоднозначному толкованию правовых норм. В современный период коррупция является серьезной угрозой безопасности Российской Федерации. Она не только разлагает структуры законодательной и исполнительной власти, но и наносит серьезный ущерб экономическим и социальным преобразованиям в обществе <4>. Поэтому выделение в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» специальной нормы, делающей исключение для депутатов субъектов Российской Федерации, приводит к дисбалансу политики государства в сфере противодействия коррупции. ——————————— <3> О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции: Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2011. N 48. Ст. 6730. <4> Гостева С. Р. Противодействие коррупции — важнейшее условие укрепления национальной безопасности России // Юридический мир. 2011. N 1. С. 13.
Во-вторых, внесение изменений в Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» в отношении лиц, замещающих государственные должности, содержит очень нечеткий терминологический аппарат. Так, ст. 12.1 носит название «Ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности», ст. 12.3 закрепляет обязанность передачи ценных бумаг, акций (долей участия, паев в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 2.1 говорит только об ограничениях Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», которые не распространяются на депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В юридической науке существует очень тонкая грань между ограничениями и обязанностями. Под ограничением понимается правило, ограничивающее какие-либо действия, права <5>. Обязанность — это установленная законом мера должного, общественно необходимого поведения <6>. Ученые-юристы, которые занимаются проблемами правовых ограничений, выделяют обязанности как один из признаков ограничений <7>. В. В. Лазарев также отмечает, что представляется правильным видеть содержательным признаком правовых ограничений то, что они <8> «сообщают об уменьшении объема возможностей свободы, а значит, и прав личности, что достигается с помощью обязанностей, запретов, наказаний» <9>. Анализ научных исследований позволяет сделать вывод, что любая юридическая обязанность вытекает из ограничений, установленных правовыми нормами. Поэтому законодательный акт при использовании вышеназванных терминов должен очень четко выделять правовые нормы, устанавливающие либо ограничения, либо обязанности. Особую значимость это приобретает для лиц, замещающих государственные и муниципальные должности в части борьбы с коррупцией, так как именно они несут юридическую ответственность за коррупциогенные нарушения. ——————————— <5> См. сноску 1. С. 444. —————————————————————— КонсультантПлюс: примечание. Учебник Н. И. Матузова, А. В. Малько «Теория государства и права» включен в информационный банк согласно публикации — Юристъ, 2004. —————————————————————— <6> Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Курс лекций. М.: Юрист, 1997. С. 269. <7> Гасанов К. К., Стремоухова А. В. Абсолютные права человека и ограничение прав // Правоведение. 2004. N 1. С. 170. <8> Лазарев В. В. Ограничение прав и свобод как теоретическая и практическая проблема // Журнал российского права. 2009. N 9. <9> Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве: общая теория государства и права. Академический курс: В 3-х т. Т. 3. М.: Норма, 2007. С. 364 — 365.
В-третьих, Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» в части дополнения Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» новыми статьями не скорректировал взаимодействие существующих норм с новыми, устанавливающими ограничения и обязанности для лиц, замещающих государственные должности. Так, Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (ст. 12.3) закрепляет, что в случае, если владение лицом, замещающим государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, должность федеральной государственной службы, должность муниципальной службы… ценными бумагами, акциями (долями участия, паями в уставных (складочных) капиталах организаций) приводит или может привести к конфликту интересов, указанное лицо обязано передать принадлежащие ему ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации. Понятие «конфликт интересов» содержится в том же Законе в ст. 10. Однако сторонами конфликта интересов в вышеназванной статье являются только государственные или муниципальные служащие. Понятие конфликта интересов для лиц, замещающих государственные должности в Федеральном законе, отсутствует. Это приводит к сложностям в правоприменительной практике при определении случаев, когда лица, занимающие государственные должности, должны передавать свои доли и акции в доверительное управление. При реализации норм антикоррупционного законодательства в отношении лиц, замещающих муниципальные должности, также возникает немало вопросов в части практической реализации антикоррупционных предписаний закона. Известно, что в соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» <10> лицами, замещающими муниципальные должности, являются: депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующие на постоянной основе. Применительно к ним Закон N 131-ФЗ требует соблюдать ограничения, запреты и исполнять обязанности, установленные Законом N 273-ФЗ «и другими федеральными законами». Очевидно, речь здесь может идти о требованиях, содержащихся в Законе N 25-ФЗ, применительно к главе местной администрации, являющемуся муниципальным служащим. Однако в иных случаях теоретическое толкование приведенного выше словосочетания затруднительно, особенно с учетом совершенно практического последствия несоблюдения антикоррупционных требований. Так, ст. 74.1 Закона N 131-ФЗ введено дополнительное основание инициирования представительным органом процедуры удаления в отставку главы муниципального образования: в случае несоблюдения им ограничений, запретов и неисполнения обязанностей, которые установлены Законом N 273-ФЗ и другими федеральными законами. ——————————— <10> О муниципальной службе в Российской Федерации: Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
Представляется, что эти и многие другие вопросы должны решаться с учетом требований единства правового регулирования, предусмотренного самим Законом N 273-ФЗ, как одного из основных направлений по повышению эффективности противодействия коррупции — в рамках заявленной в ст. 7 унификации прав государственных и муниципальных служащих, лиц, замещающих государственные должности, должности глав муниципальных образований, муниципальные должности, а также устанавливаемых для указанных служащих и лиц ограничений, запретов и обязанностей. На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы. Законодательство о противодействии коррупции не должно носить фрагментарный характер, характеризующийся отсутствием системного подхода к правовому регулированию его отдельных институтов. Принимая во внимание, что борьба с коррупцией в современный период является одной из важнейших задач государства, целесообразно формирование целостной законодательной системы в сфере противодействия коррупции, которая характеризовалась бы взаимосвязанностью ее основных элементов, исключением норм, дублирующих или противоречащих друг другу.
