(Куракин А. В.) («Административное и муниципальное право», 2008, N 10)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ СРЕДСТВА ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ И ПРЕСЕЧЕНИЯ КОРРУПЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ
А. В. КУРАКИН
Для создания современных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ необходимо использовать исторический и зарубежный опыт. Данное положение связано с тем, что Великобритания является одной из первых стран, которая приняла Закон «О предотвращении коррупции». США первыми приняли Закон «О коррупционной деятельности за рубежом». В 1974 г. в Гонконге была создана комиссия по противодействию коррупции, которая, как отмечается в научной литературе, осуществила «тихую революцию» в обществе и нанесла ощутимый удар по коррупционной деятельности чиновников. В настоящее время в некоторых зарубежных государствах удалось создать такие административно-правовые средства, которые позволили снизить коррупцию до уровня, не представляющего серьезной опасности для государства и общества. Необходимо отметить, что проблема предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы не нова. Она актуальна для многих зарубежных стран. Для нас особый интерес представляет практика тех государств, где административные реформы, а также реформы государственной службы дали позитивные результаты и где вследствие реформ были созданы эффективные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, сформирована основа для эффективного социально-экономического развития. Следует также указать, что в документах, определяющих основные направления реформирования государственной службы, указывалось на необходимость использования зарубежного опыта развития государственной службы. Это обстоятельство обусловлено многими причинами. Одна из причин использования зарубежного опыта состоит в том, что индустриально развитые государства имеют эффективную государственную службу, а также должным образом работающие административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в ее системе. Изучение зарубежного опыта реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы позволяет сделать вывод о том, что многие государства сформировали идентичные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, которые не зависят от национальной специфики. Содержание концепций предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств преимущественно сводится к детальному определению административно-правового положения государственного служащего <1>. ——————————— <1> См.: Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих: зарубежный опыт для России // Международная экономика и международные отношения. 1993. N 2. С. 78.
Кроме того, режим взаимоотношений государственного служащего с физическими и юридическими лицами урегулирован рядом административных процедур, которые сужают рамки необоснованного административного усмотрения со стороны государственного служащего. Важным административно-правовым средством предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы многих зарубежных государств являются административные процедуры, обусловливающие прохождение государственной службы (аттестации, квалификационные экзамены, конкурсы и др.). Такие процедуры позволяют своевременно выявлять коррупцию в системе государственной службы, а также ставить заслон тем лицам, которые стремятся использовать государственную службу в личных или корпоративных интересах <2>. ——————————— <2> Карагодин Н., Карагодина И. Указ. соч. С. 70.
Явление коррупции в современный период можно обнаружить практически в любом государстве. Коррупция не зависит от политического или экономического режима. По признанию многих исследователей, коррупция является всеобщим аспектом осуществления государственной власти в форме конкретных действий государственных служащих <3>. ——————————— <3> См.: Симония Н. А. Особенности национальной коррупции // Свободная мысль — XXI. 2001. N 7 — 8. С. 45; Исследование об уровне коррупции в различных странах. Борьба с преступностью за рубежом (по материалам зарубежной печати) // Ежемесячный информационный бюллетень ВИНИТИ. 2001. N 9. С. 6.
В этой связи в работе используется метод сравнительно-правового исследования. Метод сравнительного правоведения позволяет анализировать административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции, которые имеют место в российском законодательстве о государственной службе и государственной службе США, Канады, Германии, Франции и др. Как отмечает К. С. Бельский, сравнение как логический прием предполагает, что в исследуемых объектах имеются какие-то сходные признаки <4>. ——————————— <4> См.: Бельский К. С. Финансовое право: наука, история, библиография. М., 1995. С. 19.
Согласно утверждению Д. Юма, «сравнение допускают лишь те объекты, между которыми есть хоть какое-либо сходство» <5>. ——————————— <5> См.: Юм Д. Сочинения. Т. 1. М., 1965. С. 103.
Сравнительно-правовой метод есть средство раскрытия существа явлений, имеющих место в системе государственной службы другого государства. Данный метод позволяет выявить преимущества средств предупреждения и пресечения коррупции других государств и способ переноса этих преимуществ на отечественную почву <6>. Следует отметить, что в недавнем прошлом метод сравнительного правоведения использовался исключительно в негативном плане — в плане поиска недостатков в системе государственного управления США и иных западноевропейских государств <7>. ——————————— <6> См.: Бельский К. С. Указ. соч. С. 19. <7> См.: Кузьмин Э. Когда голосует доллар // Советская юстиция. 1966. N 13. С. 28; Бельсон Я. М. Коррупция и злоупотребление властью в полицейских службах буржуазных государств // Правоведение. 1986. N 6. С. 40 и др.
Несмотря на проблемы в системе государственной службы в ряде зарубежных государств (США, Канада, Германия, Франция, Великобритания и др.), в них разработан комплекс административных средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Созданные административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств основываются на защите прав человека, а также четком определении административно-правового статуса государственного служащего. Учитывая, что в ряде зарубежных государств созданы административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, представляется целесообразным рассмотреть ряд примеров, касающихся практики их реализации в таких странах, как США, Канада, Великобритания, ФРГ, Голландия, Франция, Испания, Португалия, Чехия и др. Следует сказать, что американская наука, по замечанию И. И. Завражнова, уделяет много внимания вопросам государственной службы и организации деятельности исполнительного аппарата, американские ученые постоянно разрабатывают предложения по совершенствованию государственной службы и аппарата управления <8>. ——————————— <8> См.: Завражнов И. И. Государственная служба США: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1971. С. 5.
Изучение научной литературы <9>, в которой исследовался институт государственной службы США, показывает, что в США в целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы принят ряд нормативных правовых актов: Закон «Об этике в правительственных учреждениях» (1978), Принципы этического поведения правительственных чиновников и служащих (1990) <10>. ——————————— <9> См.: Абрамов Ю. К. Эволюция концепции государственной службы в США // США: Экономика. Политика. Идеология. 1997. N 1. С. 33; Оболонский А. В. Бюрократия для XIX века? Модели государственной службы. Россия. США. Англия. Австралия. М., 2002. С. 15; Березовская С. Г. Регулирование гражданской службы в США // Советское государство и право. 1969. N 5. С. 116; Новиков А. В. Правовые формы организации государственной службы в США. М., 1974; Николайчик В. М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США. Экономика. Политика. Идеология. 1998. N 5. С. 88; Лафитский В. И. Государственная служба США // Государственная служба в зарубежных странах. М., 1996. С. 89; Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств. Домодедово, 2007. С. 21. <10> См.: Волженкин Б. В. Коррупция. СПб., 1998. С. 17 — 18.
В других государствах также имеются административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Так, в Германии принят Закон «О государственных служащих», Федеральный закон «О дисциплинарном режиме государственной службы», Закон «О федеральных кадрах», Закон «О борьбе с коррупцией» (1997), во Франции принят Генеральный статус государственной службы (1946) <11>. ——————————— <11> См.: Волженкин Б. В. Коррупция. СПб., 1998. С. 17 — 18.
Как отмечает Б. В. Волженкин, в этих актах подчеркивается престижность государственной службы, а также юридическая и моральная ответственность лиц, состоящих на службе, перед обществом <12>. ——————————— <12> Там же.
Данный тезис находит свое отражение в законодательстве США и Канады. В этих государствах приняты законодательные акты, которые содержат в себе административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Проблема коррупции в системе государственной службы заставила правительство США сделать борьбу с коррупцией одним из приоритетных направлений своей государственной политики еще в XIX в <13>. Первой страной, которая в 1977 г. ввела уголовную ответственность за коррупцию за рубежом, были именно США <14>. ——————————— <13> См.: Саломатин А. Ю. Борьба с коррупцией в США в XIX веке и государственная модернизация // Правоведение. 2001. N 3. С. 196; Куракин А. В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. N 8. С. 35. <14> См. более подробно: Бакатин Д. В., Ковалева Т. К. Закон США о коррупционной деятельности за рубежом. Некоторые вопросы применения и толкования. М., 2001.
Как отмечают Д. В. Бакатин и Т. К. Ковалева, история появления в США Закона «О коррупционной деятельности за рубежом» связана с тем, что в 1976 г. Федеральная комиссия США по ценным бумагам и биржам опубликовала отчет, содержащий информацию о том, что более 450 американских компаний признало факт совершения ими сомнительных платежей иностранным должностным лицам. Данное заявление шокировало американскую общественность. Масштабность этого явления пошатнула репутацию Конгресса США, в связи с чем было принято решение разработать закон о коррупционной деятельности за рубежом. Данный Закон был направлен на восстановление доверия общества к принципам интегрированности американского делового сообщества и моральным устоям, принятым в США; кроме этого, Закон был направлен на предупреждение и пресечение распространения практики подкупа иностранных должностных лиц <15>. ——————————— <15> См.: Бакатин Д. В., Ковалева Т. К. Указ. соч. С. 6.
Как уже отмечалось, в США придается существенное значение проблеме этики государственных служащих. В ряде случаев этот аспект обозначают как проблемы административной морали. Впервые Кодекс этики правительственной службы появился в 1958 г. в форме резолюции Конгресса, в общей части которой было закреплено, что каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно: — преданность высшим моральным принципам и государству ставить выше преданности лицам, партии или государственным органам; — поддерживать Конституцию, законы США, постановления всех органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения; — работать весь трудовой день за дневную плату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей; — стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач; — никогда не осуществлять дискриминации путем предоставления кому-либо специальных благ или привилегий как за вознаграждение, так и без него и никогда не принимать для себя либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей; — не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности; — не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей; — никогда не использовать конфиденциально полученную при исполнении должностных обязанностей информацию для извлечения личной выгоды; — вскрывать случаи коррупции при их обнаружении; — соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия <16>. ——————————— <16> См.: Николайчик В. М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США: Экономика. Политика. Идеология. 1998. N 5 — 6. С. 89; Куракин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы зарубежных государств. Домодедово, 2007. С. 24.
Как отмечает А. В. Оболонский, в октябре 1990 г. Закон был подкреплен исполнительным Указом Президента США «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата» <17>. ——————————— <17> См.: Оболонский А. В. Бюрократия для XIX века? Модели государственной службы. Россия. США. Англия. Австралия. М., 2002. С. 122 — 123.
Изучение научной литературы, посвященной исследованию правового регулирования государственной службы Канады <18>, позволяет сделать вывод о том, что Канада входит в число пяти стран с самым высоким уровнем честности государственной службы <19>. ——————————— <18> См.: Ермилин И. Законодательство Канады: что такое «конфликт интересов»? // Советская юстиция. 1990. N 23. С. 28; Касаткина Н. М. Государственная служба Канады // Государственная служба в зарубежных государствах. М., 1996. С. 42 — 62; Государственная служба за рубежом. Вызовы XXI века // Реферативный бюллетень. 2000. N 3; Оболонский А. В. Мораль и право в политике и управлении. М., 2006. С. 110. <19> См.: Оболонский А. В. Указ. соч. С. 110.
Изучение научной литературы позволяет говорить, что согласно уголовному законодательству Канады должностными преступлениями являются: подкуп должностных лиц, обман правительства, злоупотребление доверием, совершенное должностным лицом, торговля влиянием. Наряду с этим в 1985 г. в Канаде принят Кодекс, содержащий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все государственные служащие в случае возникновения конфликта между их служебными обязанностями и личными интересами. По мысли законодателя, цель указанных правил — «повышение доверия общества к государственному аппарату и веры в честность его служащих». Кроме того, правила направлены на профилактику перечисленных выше преступлений, установление четких норм поведения всех государственных служащих в части «конфликта интересов» на государственной службе и после ее оставления, на «минимизацию возможности их возникновения и разрешения в случае возникновения в интересах общества» <20>. ——————————— <20> См.: Ермилин И. Законодательство Канады: что такое «конфликт интересов»? // Советская юстиция. 1990. N 23. С. 28.
В механизме административно-правового регулирования государственно-служебных отношений, которые к настоящему времени сформировались в РФ, было бы вполне целесообразно учесть опыт Канады. Связано это с тем, что государственная служба Канады признается одной из самых коррупционно независимых. В этой связи неслучайно, что принятый еще в 1985 г. Кодекс поведения государственных служащих Канады предоставил возможность отдельным категориям государственных служащих заниматься определенными видами предпринимательской деятельности параллельно с государственной службой <21>. Между тем законодательство о государственной службе Канады содержит комплекс административных запретов, связанных с совместительством на государственной службе. Запреты касаются тех аспектов совместительства, которые могут вызвать конфликт интересов на государственной службе <22>. ——————————— <21> Там же. <22> Там же.
Опыт Канады в деле реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ заслуживает внимания, поскольку в этой стране сформирована достаточно эффективная государственная служба. Завершая исследование административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы США и Канады, можно сделать вывод о том, что к числу эффективных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции относятся такие средства, как: — установление запретов на участие должностных лиц в официальных мероприятиях, в отношении которых у этих лиц имеется прямая или косвенная личная заинтересованность; — установление запретов на участие государственных служащих в мероприятиях, являющихся предметом заинтересованности со стороны физических или юридических лиц, с которыми эти служащие имеют деловые контакты; — установление запретов на деятельность бывших государственных служащих, если они представляют личные или корпоративные коммерческие интересы в том органе, в котором они раньше работали; — установление запретов для государственных служащих на получение подарков и других имущественных благ и преимуществ; — установление запретов на неправомерное использование государственного имущества и ресурсов в личных и корпоративных интересах и др. <23>. ——————————— <23> Николайчик В. М. Указ. соч.
Таким образом, законодательство США и Канады о государственной службе закрепляет ряд предписаний, которые могут быть использованы в ходе совершенствования законодательства государственной службы РФ, и, помимо всего прочего, должны носить и антикоррупционный характер <24>. ——————————— <24> См.: Куракин А. В. Реформирование государственной службы России должно иметь антикоррупционную направленность // Российская юстиция. 2002. N 7. С. 24.
Говоря об опыте Великобритании в деле создания и развития административно-правовых средств, необходимо отметить, что в Великобритании порядок приема на государственную службу определяется «Руководством по приему на государственную службу», административно-правовая защита обеспечивается нормами «Положения о служебной защите государственных служащих». В механизме административно-правового регулирования государственной службы Великобритании важное место отводится этическим стандартам. Кодекс чести чиновников занимает важное место в английской гражданской службе <25>. ——————————— <25> См.: Оболонский А. В. Бюрократия для XIX в.? Модели государственной службы. Россия. США. Англия. Австралия. М., 2002. С. 53.
А. В. Оболонский отмечает, что «поведение рядовых государственных служащих регулируется Кодексом государственной гражданской службы, который во многом схож с американским Этическим кодексом государственной службы. Кодекс содержит десять разделов, в которых правовые нормы переплетаются с нормами этическими. Это отражает современную тенденцию привнесения в государственное управление этических принципов <26>. ——————————— <26> Там же.
Во Франции административно-правовым средствам предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы также придается весьма существенное значение. Государственная служба Франции в настоящее время переживает не лучшие времена. Как отмечает Э. В. Талапина, «государственная служба Франции испытывает моральный кризис, в 2005 — 2010 гг. ожидается уход на пенсию той части кадров, для которой еще важны моральные устои служащих и обязанности перед государством. Администрация и бюрократия становятся понятиями-синонимами» <27>. ——————————— <27> См.: Талапина Э. В. Административное право Франции сегодня // Ежегодник сравнительного правоведения. М., 2004. С. 150.
В целях развития административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в 60-е годы XX в. было принято решение обязать всех избранных государственных служащих сообщать о своем имуществе и доходах в налоговую службу. Кроме того, было принято решение публиковать сведения о доходах и имуществе высокопоставленных чиновников в средствах массовой информации. Для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы были усовершенствованы механизмы информирования граждан о контрактах и подрядах, которые заключает государственная власть <28>. ——————————— <28> См.: Колодкин Л. М. Франция объявляет войну коррупции // Состояние законности, борьбы с преступностью и коррупцией. М., 1993. С. 209.
Для предупреждения и пресечения коррупции в дорожной полиции был наложен запрет на оплату штрафов на месте нарушения правил дорожного движения. Был усовершенствован режим государственного контроля в системе государственной службы, введен антикоррупционный мониторинг актов, которые могут провоцировать коррупцию в системе государственной службы. Кроме совершенствования режима административного контроля, был усовершенствован и режим финансового контроля за целевым расходованием бюджетных средств. Для этих целей Счетная палата была наделена дополнительными полномочиями, Правительство начало стимулировать хозяйствующих субъектов в деле проведения внутренних аудитов для предупреждения и пресечения коррупции среди своих сотрудников. Помимо данных мероприятий, Правительство приняло решение создать в Министерстве юстиции Центральную службу для борьбы с коррупцией <29>. ——————————— <29> См.: Колодкин Л. М. Указ. соч. С. 209.
Тезисы учебного пособия «Государственная служба и государственные служащие во Франции» (М., 1994) говорят нам о том, что чиновник не должен быть корыстным, он не должен вести параллельно с государственной службой частную профессиональную деятельность, направленную на извлечение прибыли. Общий статут устанавливает несовместимость исполнения госфункций с некоторыми частными интересами с целью соблюдения правила равенства перед лицом госслужбы и ее нейтральности и др. Французский чиновник обязан посвятить себя только государственной службе, обязан отстраниться от частных интересов, обязан молчать, т. е. чиновник должен использовать полученную служебную информацию только в интересах службы, и др. В своем общем поведении государственный служащий подчинен обязательству лояльности и обязательству блюсти достоинство <30>. ——————————— <30> См.: Государственная служба и государственные служащие Франции (второе издание). М., 1994. С. 50 — 53.
Коррупция в конце 90-х годов XX в. серьезно поразила политико-административную систему Франции и оказала негативное влияние на ход социально-экономических преобразований и деятельность политических партий. Уровень коррупции в системе государственной службы Франции объективно вызвал появление комплекса административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Кроме того, коррупция в системе государственной службы потребовала внесения изменений в избирательное законодательство Франции. Для снижения уровня коррупции появилась объективная необходимость в изменении режима финансирования политических партий и избирательных кампаний, а также в разработке административных процедур взаимоотношения граждан и государственных служащих <31>. ——————————— <31> Там же. С. 209.
Как отмечает Л. М. Колодкин, «в 1995 г. правительство Франции приняло решение о создании Комиссии по деонтологии государственной службы, которая призвана оценивать совместимость будущей работы государственного служащего с его функциями на государственной службе. Это вызвало резкое неприятие со стороны чиновников, поскольку переход их на хорошо оплачиваемые должности в частные компании и банки стал своего рода национальной трагедией, оправдываемой тем, что на ответственные посты нужно ставить лучших людей. Как отмечается в научной литературе, комиссия по деонтологии государственной службы играет роль своего рода фильтра, не позволяющего государственным служащим злоупотреблять своим служебным положением в интересах частных или государственных компаний. Следует сказать, что Комиссия по деонтологии государственной службы не занимается делами тех, кто «движется в обратном направлении», т. е. начинает свою карьеру в частных компаниях или банках, а затем поступает на государственную службу» <32>. ——————————— <32> Там же.
Предпринимаемые меры по укреплению дисциплины в системе государственной службы Франции дают определенные результаты, в частности, А. В. Оболонский отметил, что французская государственная служба представляет собой продуманную, всесторонне регламентированную систему высоко централизованной администрации, но даже такая модель сталкивается с целым рядом проблем в процессе своего функционирования» <33>. ——————————— <33> См.: Оболонский А. В. Государственная служба во Франции // Государство и право. 2000. N 11. С. 60.
Говоря о практике предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Германии, необходимо отметить, что рост коррупции в этой стране обусловил принятие Закона «О борьбе с коррупцией» (1997). Согласно этому Закону весьма принципиально была ограничена возможность для государственных служащих заниматься дополнительной оплачиваемой деятельностью, ужесточены меры наказания за недекларирование получаемых доходов и подарков. Административно-правовое регулирование поведения государственных служащих обеспечивается с помощью контроля за их деятельностью, связанной с исполнением должностных обязанностей. О таком контроле знает как сам чиновник, так и общественность. Необходимо сказать, что администрация органа, в котором осуществляется государственная служба, обязана вести непосредственное наблюдение за ситуацией, связанной с предупреждением и пресечением коррупции, определять наиболее реальные в коррупционном плане должности государственной службы, а также проводить мероприятия по предупреждению возможных коррупционных правонарушений. Следует заметить, что набор на такие должности осуществляется целенаправленно, такие служащие должны быть устойчивы в морально-психологическом плане. Таких служащих, как правило, через 5 лет меняют. Названная практика, по нашему мнению, заслуживает внедрения в механизм административно-правового регулирования государственно-служебных отношений РФ <34>. ——————————— <34> См.: Koop V. Corruption // Parliament. 1998. N 9 — 10. P. 2; Шаупенштайнер В. Растущая ветвь коррупции. Коррупция в Германии — картина сложившегося положения // Переводы материалов о практике деятельности правоохранительных органов зарубежных стран. М., 2004. С. 14.
Необходимо сказать, что в системе государственной службы Германии установлена система административных запретов, обусловленных режимом государственной службы. Как отмечает А. Ф. Ноздрачев, повышенные требования и ограничения, связанные с государственной службой, компенсируются в Германии соответственным государственным жалованьем и другими выплатами, гарантиями, обеспечивающими стабильность рабочего места и продвижение по службе, а также достойный уровень жизни. В целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Германии государственным служащим запрещено заниматься побочной деятельностью, а также переходить на работу в ранее подконтрольные организации в течение 5 лет после оставления государственной службы <35>. ——————————— <35> См.: Ноздрачев А. Ф. Государственная служба (законодательный опыт Германии) // Советская юстиция. 1993. N 16. С. 21.
Опыт административно-правового регулирования государственно-служебных отношений в Японии показывает, что государственным служащим запрещено совместительство в других государственных органах, а также совместительство в качестве консультантов в коммерческих организациях. Однако служащие могут быть акционерами данных предприятий, законодательство Японии проникнуто заботой о чиновниках-акционерах <36>. Данные меры способствуют предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы Японии. ——————————— <36> См.: Гудошников Л. М. Система государственной службы в Японии // Советское государство и право. 1971. N 2. С. 130.
По данным фонда ИНДЕМ, в целях борьбы с коррупцией в системе государственной службы правительство Голландии приняло целый ряд уголовно-правовых и административно-правовых средств. Как указывают эксперты фонда ИНДЕМ, «в Голландии были серьезно усилены уголовно-правовые санкции в отношении государственных служащих, уличенных в коррупционном поведении. Данное обстоятельство было вызвано тем, что за последние годы в стране был выявлен ряд политиков и общественных деятелей, использующих свое должностное или служебное положение в интересах организованных преступных формирований, стремящихся занять более прочные позиции в органах государственной власти. В целях предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы выработан ряд мер. В частности, служба национальной безопасности получила право осуществлять проверку отдельных кандидатов в депутаты парламента страны, в отношении которых имеются обоснованные подозрения в связях с организованной преступностью. Изучение юридической литературы, а также материалов фонда ИНДЕМ показывает, что система предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы Голландии включает в себя следующие административно-правовые средства: 1. Постоянная отчетность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий-наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел этой страны представляет доклад Парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции. 2. Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных дейс твий в государственных и общественных организациях и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках. 3. Формирование системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушения должностной этики, включая коррупцию. Эта система содержит в себе также механизмы по исправлению допущенных нарушений. 4. Основной мерой наказания за коррупционные действия является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения должностных обязанностей. 5. Во всех органах государственной власти имеются службы внутренней безопасности, обязанностью которых является регистрация и выявление ошибок чиновников, их умышленных или случайных нарушений действующих правил и последствий таких нарушений. Органы государственной власти стремятся поощрять позитивные действия должностных лиц. Система поощрений направлена на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном, и в моральном плане работать честно и эффективно. 6. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции. 7. Все материалы, связанные с коррупцией государственных служащих, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными для общественности. 8. Каждый государственный служащий имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны. 9. Действует специальная система обучения государственных служащих, разъясняющая политический и общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней. 10. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией (специальная полиция), обладающая значительными полномочиями по выявлению коррупции в системе государственной службы. 11. Государственные служащие обязаны фиксировать все случаи коррупции, и эта информация должна передаваться в министерства внутренних дел и юстиции (данные фонда ИНДЕМ)» <37>. ——————————— <37> См.: Антикоррупционная политика. М., 2004. С. 124.
Отмечая опыт реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, который имеется в Португалии, необходимо отметить, что одним из эффективных административно-правовых средств, реализуемых правительством в данной сфере, явилось создание в системе прокуратуры специализированного подразделения — Центрального управления по ведению следствия и уголовному преследованию. Данная структура обладает серьезными полномочиями в механизме расследования правонарушений, связанных с коррупционной деятельностью государственных служащих. Одним из основных средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы является взаимодействие правоохранительных органов, функционирующих как внутри страны, так и за рубежом <38>. ——————————— <38> См.: Гриненко А. В. Международный и зарубежный опыт борьбы с коррупцией // Коррупция и борьба с ней. М., 2000. С. 304.
В соседней Испании в целях создания механизма реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы также образована специализированная прокуратура. Данная прокуратура осуществляет борьбу с экономическими преступлениями, связанными с коррупцией государственных служащих. Основным направлением деятельности данной прокуратуры является пресечение преступлений в сфере экономики и коррупции: незаконного использования служебной информации; растраты государственного имущества; должностного подлога; вымогательства при исполнении служебных полномочий; использования служебного положения для оказания давления на должностных лиц; коммерческих сделок, запрещенных к заключению государственными служащими <39>. ——————————— <39> Там же.
Китай специфическим образом реализует свои административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Правительство Китая в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы широко использует общественность. В частности, в Китае того, кто предоставит правоохранительным органам информацию о злоупотреблениях чиновников служебным положением, премируют крупными денежными вознаграждениями. При этом рассматривается возможность установления суммы вознаграждения в зависимости от стоимости имущества, конфискуемого по делам о коррупции. Необходимо также отметить, что в Китае установлены жесткие меры юридической ответственности за коррупционные правонарушения <40>. ——————————— <40> Там же.
Для Чехии проблема коррупции также весьма актуальна. По данным чешского агентства «GfK Прага», 64% чешских граждан считает свою страну коррумпированным государством, 3,5% опрошенных граждан относится к взяткам как обычному явлению, 36% хотя бы раз в жизни давало взятки. Наиболее коррумпированной сферой в Чехии является государственная служба, полиция, здравоохранение, таможенная служба. Исследование уровня коррупции в Чехии показывает, что сумма взятки в данной стране составляет 8% от стоимости услуги, в других государствах-«новичках» Евросоюза — 1 — 2%, в Словакии — 5% <41>. ——————————— <41> См.: Аристов С. А. Проблемы борьбы с коррупцией в странах Центральной и Восточной Европы // Проблемы борьбы с организованной преступность. М., 1997. С. 306; Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в зарубежных государствах (на примере США, Канады, ФРГ, Франции, Испании, Португалии, Чехии) // Право и политика. 2002. N 6. С. 52.
Для реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы в Чехии принята программа борьбы с коррупцией, предусматривающая комплекс административно-правовых средств по ее предупреждению и пресечению. Одним из направлений антикоррупционной программы является преодоление узковедомственного подхода в предупреждении и пресечении коррупции в системе государственной службы. В этой связи правительство страны создало специальный комитет по охране экономических интересов во главе с премьер-министром. Проводится совместная работа МВД, Минюста, Высшего контрольного управления и Управления по защите экономической конкуренции по раскрытию и противодействию коррупции на территории Чешской Республики. При премьер-министре образована консультативная и аналитическая группа, состоящая из прикомандированных сотрудников полиции, следственных органов, прокуратуры, спецслужб и министерства финансов, которая призвана заниматься анализом приватизации государственной собственности; анализом действующей нормативной правовой базы в сфере борьбы с коррупцией, эффективности межведомственного взаимодействия; разработкой новых механизмов, обеспечивающих надлежащие контрольные функции государства <42>. ——————————— <42> См.: Ситуация в области борьбы с коррупцией в Чешской Республике // Переводы материалов о практике деятельности правоохранительных органов зарубежных государств. М., 2004. С. 34.
Таким образом, проблемы, связанные с предупреждением и пресечением коррупции в государственном аппарате, актуальны не только для нашей страны. Данная проблема также важна и актуальна для США, Канады, ФРГ, Франции, Испании, Португалии, Чехии и ряда других стран. В этой связи исследование зарубежного опыта борьбы с коррупцией в системе государственной службы позволяет процитировать французского юриста Марка Анселя, который отметил, что «зарубежный опыт открывает перед юристом новые горизонты, позволяет ему лучше узнать право своей страны, ибо специфические черты этого права особенно отчетливо выявляются в сравнении с другими системами. Сравнение способно вооружить юриста идеями и аргументами, которые нельзя получить даже при очень хорошем знании только собственного права» <43>. ——————————— <43> См.: Ансель М. Методологические проблемы сравнительного права // Очерки сравнительного права. М., 1991. С. 38.
Одним из действенных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы ведущих зарубежных государств является материальное обеспечение государственных служащих. Высокая заработная плата позволяет сохранять на службе профессиональные и честные кадры. В США, Германии, Великобритании, Франции и некоторых других государствах важная роль в механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы отводится налоговой администрации. Формирование механизмов налогового контроля за соответствием крупных расходов государственных служащих их доходам также может способствовать предупреждению и пресечению коррупции в системе государственной службы РФ. Генеральная прокуратура РФ лишний раз подтвердила тезис о том, что предписания закона о предоставлении сведений о доходах и имуществе в налоговые органы и обязательствах имущественного характера со стороны государственных служащих целого ряда федеральных органов исполнительной власти не исполняются. Для усиления механизмов финансового контроля за доходами и расходами государственного служащего целесообразно предусмотреть меры дисциплинарной ответственности за непредоставление или предоставление неполных сведений о доходах и имуществе государственного служащего в виде увольнения либо дисциплинарного штрафа, причем размер дисциплинарного штрафа необходимо увязать в процентном отношении с неисполненной обязанностью. В этом аспекте интересен опыт США. Законодательство этой страны требует, чтобы должностные лица представляли декларацию о доходах и имуществе своей супруги (супруга) и иных находящихся на иждивении членов семьи, и это обеспечивается соответствующим механизмом контроля <44>. ——————————— <44> См.: Николайчик В. М. Указ. соч. С. 89.
Отдельно следует сказать о запретах, связанных с режимом государственной службы. Запрет на занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц достаточно часто не работает. В этой ситуации для усиления антикоррупционной составляющей законодательства о государственной службе целесообразно закрепить положение о том, что государственному служащему запрещается заключать гражданско-правовые сделки не под своим именем (псевдонимом), с использованием подставных лиц. Данные сделки в соответствии с законом должны признаваться судом недействительными <45>. ——————————— <45> См.: Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в зарубежных государствах (на примере США, Канады, ФРГ, Франции, Испании, Португалии, Чехии) // Право и политика. 2002. N 6. С. 52; Ермилин И. Указ. соч. С. 28.
Подводя итог исследованию зарубежного опыта реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы, можно сказать, что коррупция в той или иной форме существует в системе государственной службы любого, даже индустриально развитого государства. В этой связи будет вполне целесообразно обобщить зарубежный опыт реализации административно-правовых средств, а также сконцентрировать основные усилия на создании и развитии тех административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции, реализация которых может внести существенный вклад в дело предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы РФ. В завершение необходимо отметить, что опыт индустриально развитых зарубежных государств в деле реализации административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы заслуживает самого внимательного изучения и частично может быть использован в законодательстве о государственной службе РФ.
