(Звягин М. М.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 6)
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ МЕХАНИЗМ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ В ТАМОЖЕННОЙ СЛУЖБЕ И СТАТУС ДОЛЖНОСТЕЙ, ПОДВЕРЖЕННЫХ КОРРУПЦИОННЫМ РИСКАМ
М. М. ЗВЯГИН
Звягин Михаил Михайлович — кандидат юридических наук, прокурор по надзору за соблюдением таможенного законодательства Московско-Ярославской транспортной прокуратуры.
В статье рассматриваются правовые и организационные проблемы противодействия коррупции в системе таможенной службы, а также осуществляется рассмотрение новых положений Федерального закона «О противодействии коррупции».
Ключевые слова: коррупция, противодействие, служба, законность, дисциплина, Национальный план, правопорядок, коррупционное правонарушение, запреты и ограничения, связанные с государственной службой в таможенных органах.
Administrative mechanism of anti-corruption measures in customs service and status of positions subject to corruption risks M. M. Zvyagin
The article is devoted to legal and organizational aspects of anti-corruption measures in custom service. In his article the author also viewed the new positions of the federal law «On anti-corruption measures».
Key words: corruption, anti-corruption measures, service, legality, discipline, National blueprint, legal order, corruption violation, prohibitions and restrictions related to state service in customs.
Таможенная служба является одной из наиболее коррумпированных государственных структур. Данное положение обусловлено целым рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного характера. Необходимо сказать, что руководство Федеральной таможенной службы проводит достаточно жесткую политику в деле противодействия коррупции, а также минимизации коррупционных рисков в служебной деятельности таможенных служащих. Несмотря на жесткую политику в деле противодействия коррупции в системе таможенной службы, каких-то реальных успехов в рассматриваемой сфере пока нет. В настоящее время в нашей стране осуществляется реализация Национального плана противодействия коррупции, а также Федерального закона от 25 февраля 2008 г. «О противодействии коррупции» <1>. Как следует из содержания названных, а также ряда иных официальных документов, в которых анализируется проблема коррупции, целью предполагаемых преобразований является создание эффективных административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в различных видах государственной службы. Очевидно, что в настоящее время импульсом развития административно-правовых механизмов противодействия коррупции могут являться предписания Указа Президента РФ от 19 мая 2008 г. «О мерах по противодействию коррупции» <2>, а также проводимые правовые и организационные мероприятия по предупреждению коррупционных правонарушений в различных сферах публичного управления. ——————————— <1> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228. <2> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 21. Ст. 2429.
Административно-правовое противодействие коррупции в системе таможенной службы РФ всегда было одним из приоритетных направлений обеспечения законности и правопорядка в системе правоохранительной службы РФ. Следует отметить, что коррупция в правоохранительных органах представляет собой повышенную опасность для общества и государства, поскольку именно на правоохранительные органы возложена обязанность предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы. Для эффективного предупреждения и пресечения коррупции в различных сферах публичного управления необходимо, чтобы сами правоохранительные органы были свободными от коррупции. Зарубежные ученые также отмечают, что коррупция в правоохранительных органах означает нарушение правоохранительными органами и их сотрудниками в процессе проведения следствия, осуществления надзора за соблюдением соответствующего законодательства и нормативных актов, преследование личных или узкокорпоративных целей ценою предательства государственных и общественных интересов и законных прав других людей; или поведение, не связанное с осуществлением должностных полномочий, но идущее вразрез с требованиями профессиональной морали и наносящее вред безупречной репутации правоохранительных органов <3>. Все это имеет отношение и к нашей стране. ——————————— <3> См.: Чжао Кэ. Борьба с коррупцией в правоохранительных органах Китая // Прокурорская и следственная практика. 1999. N 3 — 4. С. 211.
Говоря о коррупции в правоохранительных органах и, в частности, о проблеме коррупции в системе таможенной службы РФ, необходимо отметить, что по имеющимся исследованиям таможня — одно из самых коррумпированных ведомств в стране <4>. ——————————— <4> См.: Антикоррупционная политика. М., 2004. С. 220 — 222.
Руководство Федеральной таможенной службы осознает серьезность рассматриваемой проблемы и тем самым проводит комплекс административно-правовых и организационных мероприятий по предупреждению и пресечению коррупции в системе таможенной службы РФ. В настоящее время к критериям, оценивающим эффективность работы таможенной службы, добавлен такой критерий, как борьба с коррупцией <5>. ——————————— <5> См.: Лашкина Е. Таможня даст добро: Правительство попытается разрушить тесную связь бизнеса и таможенников // Российская газета. 2007. 5 июля.
То, что таможенная служба является одной из самых коррумпированных видов государственной службы, обусловлено целым рядом обстоятельств как объективного, так и субъективного порядка. В числе причин высокого уровня коррупции в системе таможенной службы следует назвать создание коммерческих структур в системе таможенной инфраструктуры. Кроме того, играет свою роль и недостаточная техническая и информационная обеспеченность таможенного дела, необоснованные кадровые перестановки, реорганизация системы таможен. Все эти и ряд других проблем обусловливают высокий уровень коррупции в системе данного вида правоохранительной службы. Должностные лица таможенной службы выполняют различные полномочия. Так, они осуществляют оперативно-розыскные мероприятия, уголовно-процессуальную и административно-юрисдикционную деятельность, помимо всего прочего, таможня является еще и фискальным органом. Такого разнообразия задач и функций нет ни у одного органа государственной власти. Помимо всего прочего, в ходе своей деятельности служащие Федеральной таможенной службы взаимодействуют с коммерческими структурами, отдельными коммерсантами, а также гражданами, которые ввозят на территорию нашей страны большие материальные ценности. Невысокая оплата труда служащих таможенной службы, их постоянный контакт с коммерческими структурами самым непосредственным образом создают условия для коррупции, а также иных должностных злоупотреблений. Нужно отметить, что Россия — одна из немногих стран, где таможенный терминал оборудует и содержит коммерческая структура, а работают в нем должностные лица таможенной службы — государственные служащие. Данная практика была раскритикована Президентом России, который еще в 2006 г. отметил, что бизнес и таможня «слились в экстазе», имея в виду таможенные терминалы. Исходя из этого, необходимо признать, что коррупция в системе организации таможенного дела и таможенной службы представляет реальную угрозу экономической безопасности. В этой связи можно приветствовать появление Приказа ФТС России от 5 октября 2006 г. N 964 «Об утверждении аналитической программы ФТС России «Борьба с проявлениями коррупции и должностными преступлениями в таможенных органах на период 2007 — 2009 гг.», Приказа ФТС России от 31 августа 2009 N 1599 «О перечне должностей федеральной государственной службы в таможенных органах и учреждениях, находящихся в ведении ФТС России, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей» <6>. ——————————— <6> См.: Российская газета. 2009. 7 октября.
Так, к таким должностям относятся:
I. В центральном аппарате ФТС России:
Руководитель ФТС России Первый заместитель руководителя ФТС России Заместитель руководителя ФТС России Статс-секретарь — заместитель руководителя ФТС России Советник руководителя ФТС России Помощник руководителя ФТС России Помощник заместителя руководителя ФТС России Начальник главного управления Начальник управления Заместитель начальника главного управления Заместитель начальника управления Заместитель главного бухгалтера Советник начальника главного управления Советник начальника управления Начальник службы Заместитель начальника службы Начальник отдела Заместитель начальника отдела Советник Начальник отделения Ведущий консультант Консультант Главный государственный таможенный инспектор Главный инспектор Ведущий специалист 3 разряда Ведущий инспектор Старший государственный таможенный инспектор Старший инспектор Государственный таможенный инспектор Инспектор
II. В региональных таможенных управлениях, в таможнях, на таможенных постах:
Начальник регионального таможенного управления Заместитель начальника регионального таможенного управления Начальник таможни Заместитель начальника таможни Начальник таможенного поста Заместитель начальника таможенного поста Начальник службы Заместитель начальника службы Начальник отдела Заместитель начальника отдела Начальник отделения Помощник начальника регионального таможенного управления Советник начальника регионального таможенного управления Помощник начальника таможни Советник начальника таможни Главный государственный таможенный инспектор Главный инспектор Ведущий инспектор Старший государственный таможенный инспектор Старший инспектор Государственный таможенный инспектор Инспектор
III. В учреждениях, находящихся в ведении ФТС России, и представительствах ФТС России за рубежом:
Руководитель учреждения, находящегося в ведении ФТС России Руководитель представительства ФТС России за рубежом Представитель ФТС России за рубежом Заместитель руководителя учреждения, находящегося в ведении ФТС России Заместитель руководителя представительства ФТС России за рубежом Заместитель представителя ФТС России за рубежом Консультант — главный бухгалтер Консультант Главный специалист — эксперт Ведущий специалист — эксперт
Названные нормативные правовые акты содержат целый комплекс административно-правовых механизмов противодействия коррупции в системе таможенной службы РФ. В настоящее время для противодействия коррупции в системе таможенной службы необходим комплекс административно-правовых механизмов, которые минимизировали бы коррупционные угрозы, риски во внешнеэкономической деятельности. Необходимо определять как внутренние, так и внешние факторы, создающие угрозу для коррупции. Помимо этого следует максимально снизить непосредственный контакт служащих таможенной службы с коммерческими структурами, целенаправленно проводить политику повышения материального обеспечения служащих таможенной службы, сформировать институт административных процедур взаимодействия служащих таможенной службы с участниками внешнеэкономической деятельности и закрепить эти процедуры на законодательном уровне. Говоря об истории становления административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в таможенной службе, необходимо вспомнить, что в Своде уставов «О службе гражданской» было закреплено, что всем таможенным чиновникам запрещается принимать участие в торговле как провозной, так и отпускной, заключать с купцами сделки и принимать на себя по таможенным делам доверенности или комиссии. Кроме того, таможенным чиновникам запрещается покупать товары прежде, нежели они будут досмотрены, выпущены из таможни в установленном порядке (ст. 730) <7>. ——————————— <7> См.: Полянский А. Свод уставов о службе гражданской: Уставы о пенсиях и единовременных пособиях и эмеритальных кассах гражданского ведомства: Положение о пенсионной кассе служащих на казенных железных дорогах и формы чинов гражданского ведомства. С разъяснениями Правительствующего Сената и циркулярами министерств и Государственного контроля. Т. 3. 3-е изд. М., 1900. С. 189.
В настоящее время российское законодательство закрепляет то, что служба в таможенных органах является особым видом государственной службы граждан, осуществляющих профессиональную деятельность по реализации функций, прав и обязанностей таможенных органов, входящих в систему правоохранительных органов России <8>. ——————————— <8> См.: Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в таможенных органах РФ // Следователь. 2005. N 1. С. 43.
Эффективность работы таможенной службы традиционно оценивается по трем параметрам: — по перечислению в бюджет денежных средств (таможенных платежей); — качеству услуг, предоставляемых в сфере таможенного дела; — борьбе с контрабандой. Однако, как уже отмечалось, в настоящее время гораздо больший интерес в качестве критерия эффективности работы таможенной службы представляет проблема предупреждения и пресечения коррупции. Необходимо сказать, что законодательство о службе в таможенных органах содержит целый ряд административно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенной службы. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах Российской Федерации» <9> закрепляет положения о том, что сотрудник таможенного органа не вправе: ——————————— <9> См.: Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.
— заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; — заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; — состоять членом органа управления коммерческой организации; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в таможенных органах; — использовать в неслужебных целях средства материально-технического и информационного обеспечения, финансовые средства, другое государственное имущество, а также служебную информацию; — получать от физических и юридических лиц подарки, денежные вознаграждения, ссуды, услуги, средства на оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения, связанные с исполнением должностных обязанностей и др. Закрепленные законом запреты — важное административно-правовое средство противодействия коррупции в системе таможенной службы, поскольку эта сфера является весьма криминогенной, а запреты, обусловленные режимом таможенной службы, должны исключать возникновение «конфликта интересов» на службе в таможенных органах. Как отмечает А. Ф. Ноздрачев, правоограничения сотрудников таможенных органов — это установленные законом запреты на осуществление несовместимых со статусом сотрудника таможенных органов действий или состояний <10>. ——————————— <10> См.: Ноздрачев А. Ф. Таможенная служба // Законодательство и экономика. 2006. N 7. С. 8.
Необходимо сказать, что одними административными запретами коррупцию на таможне не решить. Запреты имеют важное значение в административно-правовом механизме предупреждения и пресечения коррупции в системе таможенной службы РФ. Между тем снизить уровень коррупции исключительно с помощью данных административно-правовых средств нельзя. Запреты, обусловленные режимом таможенной службы, в определенной степени могут лишь сдержать коррупционную составляющую в деятельности чиновника. В литературе отмечается, что кроме сдерживания негативной активности государственных служащих необходимо побуждать их к активной позитивной деятельности, направленной на удовлетворение интересов личности, общества и государства <11>. ——————————— <11> См.: Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. С. 228.
Кроме того, как отмечает А. В. Малько, в настоящее время не обойтись без юридических стимулов, которые призваны заинтересовать и поднять правовое поведение сотрудников государственного аппарата на более высокий уровень, который будет отвечать потребностям общества и государства <12>. ——————————— <12> См.: Малько А. В. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1995. С. 112.
Следует отметить, что определенный вклад в дело противодействия коррупции в таможенных органах может внести правильная организация реализации Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» <13>, а именно такого его положения, которое касается того, что служащий таможенной службы обязан уведомлять представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Уведомление о фактах обращения в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений, за исключением случаев, когда по данным фактам проведена или проводится проверка, является должностной (служебной) обязанностью государственного или муниципального служащего. ——————————— <13> См.: Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.
Невыполнение государственным или муниципальным служащим должностной (служебной) обязанности является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы либо привлечение его к иным видам ответственности в соответствии с законодательством РФ. Служащий, уведомивший представителя нанимателя (работодателя), органы прокуратуры или другие государственные органы о фактах обращения в целях склонения его к совершению коррупционного правонарушения, о фактах совершения другими государственными или муниципальными служащими коррупционных правонарушений, непредставления сведений либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, находится под защитой государства в соответствии с законодательством РФ. Необходимо сказать, что порядок уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного или муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, перечень сведений, содержащихся в уведомлениях, организация проверки этих сведений и порядок регистрации уведомлений определяются представителем нанимателя (работодателем). Необходимо сказать, что порядок такого уведомления в ФТС России не определен. В завершение статьи необходимо сказать, что в целях эффективной реализации административно-правовых механизмов противодействия коррупции в системе таможенной службы РФ необходимо внедрять в ее деятельность ряд рекомендаций Международного валютного фонда, направленных на минимизацию рисков коррупции в правоохранительной деятельности таможенной службы. В частности, необходимо совершенствовать систему отбора и подготовки кадров для работы в системе таможенной инфраструктуры, внедрение административных процедур организации таможенных операций, создание механизмов внутреннего аудита, совершенствование правовых и организационных основ службы собственной безопасности, поощрение граждан за информацию о коррупционных правонарушениях сотрудников таможенной службы, а также облегчение доступа субъектов внешнеэкономической деятельности к ведомственным нормативным правовым актам таможенной службы и др.
Библиографический список
1. Антикоррупционная политика. М., 2004. 2. Ведерникова О. Н. Коррупция: нравственно-правовой аспект // Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М., 2001. 3. Лашкина Е. Таможня даст добро: Правительство попытается разрушить тесную связь бизнеса и таможенников // Российская газета. 2007. 5 июля. 4. Куракин А. В. Предупреждение и пресечение коррупции в таможенных органах РФ // Следователь. 2005. N 1. 5. Малько А. В. Стимулы и ограничения в праве. М., 2004. 6. Малько А. В. Правовые стимулы и правовые ограничения в сфере государственной службы // Правовая наука и реформа юридического образования. Воронеж, 1995. 7. Ноздрачев А. Ф. Таможенная служба // Законодательство и экономика. 2006. N 7. 8. Чжао Кэ. Борьба с коррупцией в правоохранительных органах Китая // Прокурорская и следственная практика. 1999. N 3 — 4.
