(Вострокнутова О. Ю.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 7)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИММИГРАЦИОННОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
О. Ю. ВОСТРОКНУТОВА
Вострокнутова Оксана Юрьевна — кандидат юридических наук, преподаватель Московского университета МВД России.
Административно-правовое регулирование миграции населения является одной из самых актуальных проблем в сфере государственного управления. Обусловлено это рядом обстоятельств: демографические проблемы, недостаточная теоретическая проработанность роли и значения миграционных процессов в демографическом развитии Российской Федерации. Эти и другие проблемы провоцируют целый ряд негативных последствий в сфере обеспечения правопорядка, а также социально-экономического развития страны. Нелегальная миграция с каждым годом все больше и больше заставляет обращать на себя внимание со стороны органов государственной власти. Правительство в различных контекстах ежегодно рассматривает проблемы миграции, определяет квоты на привлечение и использование в Российской Федерации иностранной рабочей силы, решает ряд иных вопросов в сфере реализации миграционной политики. Однако несмотря на предпринимаемые меры говорить о решении глобальных проблем в сфере обеспечения миграции пока не приходится. Многие из реализуемых государственных программ, направленных на обеспечение миграции населения, не согласованы между собой, не имеют адекватного финансово-экономического обоснования, не обеспечиваются необходимыми административно-правовыми средствами. В этой связи вполне справедливы критические замечания Президента России относительно существующей миграционной политики, которые прозвучали в его Послании Федеральному Собранию. В частности, Президентом было отмечено: «…меры по созданию условий, благоприятных для рождения детей, снижения смертности и упорядочения миграции, должны реализовываться одновременно. Рост численности населения должен сопровождаться осмысленной стратегией иммиграционной политики». Несмотря на актуальность проблемы, связанной с обеспечением миграции населения, адекватных административно-правовых средств в данной сфере пока не сформировано. По неофициальным данным, в России сейчас насчитывается до 7 млн. гастарбайтеров (хотя по официальной статистике их всего полмиллиона). При этом каждый третий незаконный мигрант ежемесячно отправляет на родину в среднем 80 долл., заработанных на территории нашей страны. Таким образом, Россия ежегодно теряет около 12 млрд. долл. 5 млн. мигрантов, живущих в России, не имеют сегодня никакого правового статуса. Сложившаяся ситуация создает ряд проблем, связанных с обеспечением правопорядка, реализацией административно-правового механизма исполнения принятых решений в сфере контроля за миграционными процессами, исполнения решений о депортации и административном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства и др. Неконтролируемая государством миграция населения актуализирует проблемы, связанные с социально-экономическим развитием государства, способствует совершению административных правонарушений и преступлений. Все эти и ряд иных обстоятельств обусловливают актуальность совершенствования механизмов миграционного и иммиграционного контроля. Иммиграционный контроль является одним из составных элементов в механизме реализации миграционной политики. Предметом правового регулирования иммиграционного контроля в Российской Федерации является обеспечение защиты прав и интересов российских граждан, иностранцев и лиц без гражданства в решении вопросов, касающихся въезда, пребывания и выезда с территории РФ. Необходимо отметить, что «под контролем в данном контексте нужно понимать общегосударственные и ведомственные средства и методы, с помощью которых обеспечивается исполнение всеми учреждениями, организациями, органами, должностными лицами и гражданами миграционного законодательства» <1>. ——————————— <1> См.: Харламов С. О. Иммиграционный контроль в системе функций органов внутренних дел России: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002. С. 38.
Конкретизируя понятие иммиграционного контроля, следует подчеркнуть, что он представляет собой комплекс мероприятий по контролю за въездом, выездом, транзитом и пребыванием иностранных граждан на территории РФ, осуществляемый в целях регулирования иммиграции, обеспечения законных прав мигрантов и соблюдения интересов Российской Федерации, а также осуществления мер по пресечению неконтролируемой миграции на территорию государства путем определения правового положения и соответствия целей въезда иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих или намеревающихся прибыть в Россию, в том числе на постоянное жительство, в поисках убежища, для занятия трудовой деятельностью, следующих транзитом через территорию РФ в третьи страны. Проект Концепции единой системы иммиграционного контроля в Российской Федерации, который представляет собой систему основных принципов и направлений деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению безопасности государства, общества и личности от угроз незаконной иммиграции во всех сферах жизнедеятельности (политической, социальной, экономической и демографической), также содержит определение иммиграционного контроля. Под ним понимается вид государственного контроля за иммиграционной обстановкой, регулирования иммиграционных потоков, обеспечения защиты законных прав мигрантов и соблюдения интересов России, а также осуществления мер по пресечению незаконной миграции на территорию государства путем определения правового положения и целей въезда иностранных граждан и лиц без гражданства, намеревающихся прибыть, въезжающих, находящихся на территории РФ, выезжающих с ее территории и следующих транзитом. Иммиграционный контроль начинает осуществляться с момента рассмотрения ходатайств на получение разрешения для въезда в Россию, а при безвизовом режиме — с момента прибытия в режимную зону пункта пропуска через государственную границу, и заканчивается при выезде через пункт пропуска с территории РФ. Объектами иммиграционного контроля являются все категории иностранных граждан и лиц без гражданства, въезжающих на территорию РФ. Субъектами иммиграционного контроля являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, которые взаимодействуют в сфере миграции на основании действующего законодательства, других нормативных правовых актов и международных обязательств Российской Федерации. Формулирование целей, задач и принципов иммиграционного контроля представляется одним из важнейших направлений правового строительства в Российской Федерации, так как отсутствие установленных и санкционированных государством правил, регулирующих взаимоотношения различных категорий мигрантов с органами государственной власти России, предприятиями и организациями, гражданами РФ, влечет за собой правовой вакуум, дестабилизирующий социально-экономическую и криминогенную обстановку в стране и отдельных ее регионах. Иммиграционный контроль в рамках осуществления механизма реализации миграционной политики основывается на положениях Конституции РФ, федеральных законов и других правовых актов, на общепризнанных принципах и нормах международного права и международных договорах РФ. Следовательно, иммиграционный контроль должен отвечать интересам государства в сохранении незыблемости конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности России, в политической экономической и социальной стабильности, в безусловном обеспечении законности и поддержания правопорядка, в развитии равноправного и взаимовыгодного международного сотрудничества. Целью иммиграционного контроля является достижение в масштабе государства условий, обеспечивающих регулирование иммиграции, выполнение комплекса мероприятий по предупреждению незаконной иммиграции на территорию государства. Реализация этой цели обеспечивается за счет определения причин въезда иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывающих или намеревающихся прибыть в Российскую Федерацию, в том числе в поисках убежища, а также определения правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся на территории нашей страны. В соответствии с указанной целью иммиграционный контроль должен быть направлен на решение следующего блока задач. Так, в области внешней политики: защита интересов российских граждан, а также обеспечение национальной безопасности государства; развитие сотрудничества с пограничными, таможенными и иммиграционными службами зарубежных стран и международными организациями в целях совместной борьбы с незаконной миграцией, торговлей людьми; ведение дифференцированной политики по вопросам визового и безвизового въезда с соседними государствами с учетом интересов приграничного сотрудничества; проведение взаимных консультаций со странами, с которыми осуществляется порядок безвизового въезда, о намерениях заключить и имеющихся соглашениях с третьими странами о безвизовых поездках; заключение международных договоренностей по гармонизации иммиграционного законодательства, в первую очередь с государствами-участниками СНГ; обеспечение выполнения международных обязательств Российской Федерации по защите прав и интересов мигрантов, в том числе ищущих убежища. В области внутренней политики: регулирование иммиграционных потоков и иммиграции в Россию; предотвращение роста масштабов незаконной миграции на территории России; усиление контроля за иммиграцией до въезда на территорию России, на государственной границе и на территории РФ; координация усилий всех министерств и ведомств по реализации иммиграционной политики государства. В области развития законодательства: гармонизация терминологии и иммиграционного законодательства в целом с учетом рекомендаций международных договоров и Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности. В информационной области: разработка и внедрение федеральной коммуникационной автоматизированной системы по учету иностранцев, создание единой базы данных. Основными задачами постов иммиграционного контроля в пунктах пропуска через государственную границу являются: контроль за въездом на территорию страны иностранных граждан и лиц без гражданства, ищущих убежища, следующих транзитом, их идентификация, регистрация и учет; осуществление мер по предупреждению неконтролируемой миграции и организации депортации иностранцев в установленных законодательными актами случаях и порядке; рассмотрение ходатайств иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших на территорию России, о предоставлении убежища. Исходя из анализа вышеперечисленных задач, можно сделать вывод о том, что в компетенцию постов иммиграционного контроля входит решение вопросов оперативного характера, направленных на упорядочение миграционных потоков и предупреждение неконтролируемой миграции, а также поддержание рабочих контактов с заинтересованными органами Российской Федерации и иностранных государств и организацию работы с иностранными гражданами и лицами без гражданства непосредственно при пересечении государственной границы Российской Федерации. Иммиграционный контроль осуществляется в специально оборудованных помещениях пунктов пропуска через государственную границу РФ. Функциями по организации иммиграционного контроля на территории РФ являются: пограничный контроль при пересечении границы; контроль за пребыванием иностранцев на территории страны; натурализация иностранцев; выявление правонарушений; депортация и выдворение иностранных граждан за пределы территории страны и др. Иммиграционный контроль должен обеспечиваться: унифицированными правилами визовой поддержки и ответственностью загранучреждений, выдавших визу или какое-либо другое разрешение на въезд в страну; ответственностью органов, осуществляющих иммиграционный контроль; ответственностью перевозчика; своевременной регистрацией иностранцев в установленные законодательством сроки; регулированием предоставления вида на жительство или разрешением на временное проживание; обеспечением своевременного выезда иностранцев из страны. Органы иммиграционного контроля в соответствии с возложенными на них задачами осуществляют выполнение следующих функций: осуществляют совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной иммиграционный контроль в пунктах пропуска через государственную границу РФ; организуют учет и регистрацию беженцев и вынужденных переселенцев; осуществляют совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти меры по обеспечению установленных законодательством условий проживания на территории РФ иностранных граждан, которые следуют транзитом в третьи страны с целью получения там убежища или поиска работы; разрабатывают мероприятия по предупреждению случаев неконтролируемой миграции, принимают соответствующие меры по депортации (высылке) лиц, незаконно прибывших в Российскую Федерацию.
Библиографический список:
1. Елистратов А. И. Административное право. М., 1911. 2. Петров В. Н. Влияние этических миграций на процессы социальных изменений в регионе // Вестник Московского университета. Сер. 18 «Социология и политология». 2004. N 2. 3. Подшибалов В. Е. Незаконная миграция: международно-правовой подход // Правоведение. 2002. N 4. 4. Рыбаковский Л. Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М., 1987. 5. Собольников В. В. Юридический механизм управления миграционными процессами в России. Новосибирск, 2001. 6. Тюркин М. Л. Правовое регулирование миграционных процессов в Российской Федерации // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России. Н. Новгород, 2004. 7. Тюркин М. Л. Стратегия развития миграционной политики в России // Россия в глобальной политике. 2005. N 1. 8. Тюркин М. Л. Миграционная система России. М., 2005. 9. Харламов С. О. Иммиграционный контроль в системе функций органов внутренних дел России: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2002.
