(Дугенец А. С.) («Административное право и процесс», 2007, N 3)
РЕЦЕНЗИЯ НА ДИССЕРТАЦИЮ КИРЫ ПЕТРОВНЫ КОНДРАШИНОЙ «АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В СФЕРЕ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ», ПРЕДСТАВЛЕННУЮ НА СОИСКАНИЕ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИ КАНД. ЮРИД. НАУК ПО СПЕЦИАЛЬНОСТИ 12.00.14 В ДИССОВЕТ Д 212.123.02 ПРИ МГЮА (НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ — КАНДИДАТ ЮРИДИЧЕСКИХ НАУК, ПРОФЕССОР ГАЛИНА АЛЕКСАНДРОВНА КУЗЬМИЧЕВА)
А. С. ДУГЕНЕЦ
Дугенец А. С., заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
Миграционная политика на современном этапе является одной из наиболее актуальных проблем Российского государства. Связано это в первую очередь с тем, что после развала Союза ССР миграция приобрела массовый характер, особенно из государств СНГ, где во многих случаях жизненный уровень значительно ниже, чем в России. По данным Глобальной комиссии по международной миграции ООН, Россия занимает второе место после США по количеству мигрантов — 13,3 млн. человек в год <1>. ——————————— <1> См.: Доклад Глобальной комиссии по международной миграции «Миграция во взаимосвязанном мире: новые направления деятельности». М., 2006.
Миграционная политика, являясь составной частью внешней и внутренней политики страны, представляет собой системы социально-экономических, идеологических и политико-правовых мер по регулированию миграционных процессов, которые в России имеют в основном две стороны — международная миграция в Россию и внутренняя миграция на территории России. Изучение диссертационной работы К. П. Кондрашиной на тему «Административно-правовое регулирование в сфере миграционной политики Российской Федерации» дает основание прежде всего заключить, что тема исследования весьма актуальна и, более того, весьма перспективна как в теоретическом, так и в практическом отношении. Актуальность исследования подтверждается всей совокупностью социальных и экономических изменений, происходящих в Российской Федерации. Работа посвящена весьма значимым в настоящее время проблемам административно-правового регулирования миграции населения. В последние годы принято множество нормативных правовых актов, направленных на установление правового порядка миграционных процессов в Российской Федерации. Интерес к исследованию данной области неуклонно возрастает, о чем свидетельствует рост публикаций по проблемам миграции. В то же время с сожалением приходится констатировать о недостаточном внимании ученых к обозначенной теме, в последнее время миграционные процессы редко становятся объектом научных исследований. Сложившаяся ситуация, по нашему мнению, объясняется прежде всего тем, что нормативно-правовое регулирование миграции постоянно развивается, реформируется система федеральных органов исполнительной власти. Необходимым условием эффективности осуществляемых реформ и проведения миграционной политики России является формирование единого и концептуального подхода в регулировании миграции. В диссертации исследованы понятия миграционной политики, а также становление миграционной политики, виды миграции и мигрантов, дана классификация нормативно-правовых актов, рассмотрены система, функции и полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих миграционную политику в Российской Федерации, подвергнут исследованию институт административной ответственности за правонарушения в сфере миграции. Изложенное позволяет утверждать об актуальности, значимости и своевременности избранной уважаемым соискателем темы исследования. Заслуживает уважения и дальнейшего научного осмысления новизна представленной работы, заключающаяся в том, что в ней подвергнуты комплексному исследованию проблемы административно-правового регулирования в сфере миграционной политики Российской Федерации. Обращает внимание, что подвергнутые исследованию проблемы увязаны с обеспечением закрепленных в Основном Законе страны прав человека на свободу передвижения. В основе исследования лежит анализ действующих нормативных правовых актов, их классификация, выявление имеющихся противоречий между ними и динамично развивающимися общественными отношениями. Диссертантом предложено авторское определение термина «миграционная политика», основанного на ранее проводившихся научных исследованиях, но отличающегося более полным содержанием. Безусловным достоинством настоящей работы является и несомненно заслуживает необходимого научного осмысления сформулированное диссертантом предложение о выделении теоретического понятия — «юридическая миграция» и ее видов, которые могут быть положены в основу дальнейших научных исследований в данной области. В рецензируемой работе дана классификация нормативно-правовых актов, которая позволила выявить направления и особенности административно-правового регулирования в исследуемой сфере. Диссертантом высказан ряд аргументированных предложений, отличающихся новизной, относящихся к административной ответственности за административные правонарушения в сфере миграции. Отмечено, что система федеральных органов исполнительной власти в сфере миграции и нормативно-правовые акты, которые положены в основу их деятельности, претерпевали многочисленные изменения. В настоящее время в условиях проводимой в стране административной реформы Федеральная миграционная служба России практически утратила свою самостоятельность. На основе проведенного анализа системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих миграционную политику Российской Федерации, автор приходит к выводу о необходимости ее дальнейшего совершенствования, поскольку данная система не отвечает требованиям современного этапа миграционной политики. Высказано предложение о повышении статуса Федеральной миграционной службы России путем переподчинения ее Президенту Российской Федерации. В работе аргументируется предложение о необходимости принятия на федеральном уровне специального федерального закона «О миграции» и принятии на его основе миграционных программ, что, по мнению диссертанта, позволит поднять на более высокий уровень качество государственной миграционной политики и эффективность административно-правового регулирования исследуемой области. Актуальность, новизна, достоверность и обоснованность перечисленных результатов не вызывают сомнений. Следует отметить, что объектом проведенного уважаемым соискателем исследования явились общественно-политические и правовые отношения, складывающиеся в процессе реализации государственной политики в сфере миграции на территории Российской Федерации. Предмет исследования — научно-теоретический и нормативно-правовые аспекты административно-правового регулирования миграционных процессов, а также деятельность должностных лиц исполнительной власти, осуществляющих миграционную политику, их организационная структура и функциональная компетенция, роль и место в системе федеральных органов исполнительной власти. Структура работы позволила автору достичь системного единства и целостности исследования. Она состоит из введения, двух последовательно раскрывающих сущность предмета исследования глав, включающих в себя семь параграфов, а также заключения и библиографии. Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируется степень ее разработанности, формулируются цель и задачи исследования, определяются его объект и предмет, раскрываются методологическая база работы, ее научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования, приводятся сведения об апробации его результатов, дается перечень основных положений, выносимых на защиту. В первой главе исследуются понятия «миграционная политика», «миграция», «мигрант», используемые в специальной юридической литературе и действующем законодательстве. На основании проведенного анализа выводится теоретическое понятие миграционной политики. В главе также приводятся классификации миграции и мигрантов, отстаивается авторская позиция о необходимости выделения юридической формы миграции, именно с юридической формой, по мнению соискателя, связано административно-правовое регулирование миграции. Автор отмечает, что любая форма миграции может стать юридической, в случае если то или иное передвижение, выбор места пребывания и места жительства связаны с правовым регулированием. Однако государственное управление миграцией не может и не должно охватывать все виды миграционных перемещений населения по территории страны, а только юридическую миграцию. Наиболее важные миграционные процессы осуществляются при помощи административно-правового регулирования. Диссертант проводит классификацию нормативно-правовых актов по направлениям регулирования с целью обратить внимание на специфические особенности каждой группы, а также выявить недостатки тех или иных направлений административно-правового регулирования. Такой подход позволил автору сделать вывод о необходимости в целях повышения статуса миграционно-правовых норм закрепить на федеральном уровне основные миграционные понятия путем принятия Федерального закона «О миграции». По мнению автора, основополагающие положения должны быть сформулированы на законодательном уровне, что создаст предпосылки для унификации миграционного законодательства России. Вторая глава исследования посвящена системе, функциям и полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих миграционную политику в Российской Федерации. Автор анализирует становление и реформирование системы федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих полномочия в исследуемой области, и приходит к выводу о необходимости дальнейшего совершенствования системы органов исполнительной власти в сфере миграции, поскольку данная система не отвечает многим направлениям миграционной политики на современном этапе. Отмечается, что функции и полномочия ФМС России, закрепленные в соответствующем Положении о ней, переплетаются, что законодатель фактически не проводит четкой границы между полномочиями и функциями, в связи с чем предлагается рассматривать полномочия ФМС России исходя из ее функций. Детальное изучение нормативных правовых актов позволило автору выявить значительное количество федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих миграционную политику в Российской Федерации, и внести предложение об их сокращении. Диссертант исследует административную ответственность за административные правонарушения в сфере миграции и отмечает ряд обозначившихся проблем. В частности, автор приходит к выводу, что в соответствии со ст. 4.6 КоАП России определен срок, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию, однако в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства такой срок существенно увеличен действующими федеральными законами. Так, в соответствии со ст. 27 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» въезд в РФ иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешается в течение пяти лет со дня административного выдворения за пределы Российской Федерации. Автором обращается также внимание и на ряд иных противоречий в кодифицированном акте. Соискатель приходит к выводу о том, что, являясь правовым следствием правонарушения, административное наказание может повлечь для правонарушителя-мигранта серьезные отрицательные последствия. В связи с этим необходимо сформулировать критерии оценки правонарушений в сфере миграции, совершаемых иностранными гражданами, лицами без гражданства, по которым будет применяться то или иное предусмотренное законом административное наказание. Автор делает вывод о необходимости расширения объекта охраны главы 18 КоАП России, в которой сосредоточены составы административных правонарушений в связи с расширением сферы ответственности за счет включения в него защиты миграционных отношений и соответственно изменения названия, — «Административные правонарушения в области защиты Государственной границы Российской Федерации и обеспечения соблюдения миграционных правил Российской Федерации». В заключении диссертации подводятся итоги осуществленного исследования, формулируются теоретические и практические выводы и обобщения, предложения по совершенствованию административно-правового регулирования исследуемой области. Несомненным достоинством настоящей работы являются глубокий анализ и изучение различных источников, положенных в основу исследования, что отражается в обширной библиографии. В то же время, оценивая положительно диссертацию и автореферат К. П. Кондрашиной в целом, представляется необходимым высказать некоторые замечания и пожелания по рецензируемой работе. Автор мало внимания уделила анализу теоретических, правовых и практических проблем взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих миграционную политику, с иными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими деятельность в сфере миграции. Данный вопрос является актуальным и заслуживает, по нашему мнению, пристального внимания. Диссертация К. П. Кондрашиной значительно выиграла бы, если бы автор не только указала на необходимость принятия федерального закона «О миграции», но и предложила разработанный авторский вариант такого законопроекта. По нашему мнению, следовало бы больше внимания обратить на имеющиеся практические проблемы взаимодействия и разграничения полномочий Российской Федерации и ее субъектов в вопросах административно-правового регулирования миграционных процессов. Представляется необходимым обратить также внимание на то, что высказанные замечания не могут влиять на общую положительную оценку представленной работы в целом, к тому же они, по нашему мнению, носят субъективный, дискуссионный характер. Диссертация К. П. Кондрашиной представляет собой законченное исследование, в котором представлены результаты решения достаточно широкого круга поставленных задач и характеризующиеся необходимой научной новизной. Результаты диссертации имеют важное научное значение и могут быть использованы в дальнейших научных исследованиях по данной проблематике. Содержащиеся в работе обобщения, предложения и рекомендации могут найти практическое применение в нормотворческой деятельности соответствующих органов законодательной и исполнительной власти. Вывод: по своей актуальности, новизне постановки и решения избранной проблемы, теоретической и практической значимости, обоснованности и достоверности выводов и предложений диссертационное исследование на тему «Административно-правовое регулирование в сфере миграционной политики Российской Федерации» в полной мере отвечает требованиям, предъявляемым ВАК России к кандидатским диссертациям, а автор — Кира Петровна Кондрашина заслуживает присуждения искомой ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.14 — «Административное право, финансовое право, информационное право».
