(Вострокнутова О. Ю.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 3)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ПРОБЛЕМЫ МИГРАЦИИ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
О. Ю. ВОСТРОКНУТОВА
Вострокнутова Оксана Юрьевна — кандидат юридических наук, преподаватель Московского университета МВД России.
Административно-правовое регулирование миграции населения является одной из самых актуальных проблем в сфере государственного управления. Обусловлено это рядом обстоятельств: демографические проблемы, недостаточная теоретическая проработанность роли и значения миграционных процессов в демографическом развитии РФ. Эти и другие проблемы провоцируют целый ряд негативных последствий в сфере обеспечения правопорядка, а также социально-экономического развития страны. Нелегальная миграция с каждым годом все больше и больше заставляет обращать на себя внимание со стороны органов государственной власти. Правительство в различных контекстах ежегодно рассматривает проблемы миграции, определяет квоты на привлечение и использование в РФ иностранной рабочей силы, решает ряд иных вопросов в сфере реализации миграционной политики. Однако несмотря на предпринимаемые меры говорить о решении глобальных проблем в сфере обеспечения миграции пока не приходится. Многие из реализуемых государственных программ, направленных на обеспечение миграции населения, не согласованы между собой, не имеют адекватного финансово-экономического обоснования, не обеспечиваются необходимыми административно-правовыми средствами. В этой связи вполне справедливы критические замечания Президента России относительно существующей миграционной политики, которые прозвучали в его Послании Федеральному Собранию. В частности, Президентом было отмечено: «…меры по созданию условий, благоприятных для рождения детей, снижения смертности и упорядочения миграции, должны реализовываться одновременно. Рост численности населения должен сопровождаться осмысленной стратегией иммиграционной политики». Несмотря на актуальность проблемы, связанной с обеспечением миграции населения, адекватных административно-правовых средств в данной сфере пока не сформировано. По неофициальным данным, в России сейчас насчитывается до 7 млн. гастарбайтеров (хотя по официальной статистике их всего полмиллиона). При этом каждый третий незаконный мигрант ежемесячно отправляет на родину в среднем 80 долл., заработанных на территории нашей страны. Таким образом, Россия ежегодно теряет около 12 млрд. долл. 5 млн. мигрантов, живущих в России, не имеют сегодня никакого правового статуса. Сложившаяся ситуация создает ряд проблем, связанных с обеспечением правопорядка, реализацией административно-правового механизма, исполнением принятых решений в сфере контроля за миграционными процессами, исполнением решений о депортации и административном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства и др. Неконтролируемая государством миграция населения актуализирует проблемы, связанные с социально-экономическим развитием государства, способствует совершению административных правонарушений и преступлений. Россия на протяжении последних полутора десятков лет переживает сложный этап реформирования. Это влияет и на миграционное поведение людей. Процесс переселения из спокойного, предсказуемого и достаточно равномерного стал взрывным и драматичным. Одновременно, как это всегда бывает в кризисные периоды, резко ухудшились все демографические показатели — снизилась рождаемость, возросла смертность, численность населения в стране стала сокращаться. Восполнять эти потери удавалось лишь благодаря миграции в Россию из-за пределов страны — из бывших союзных республик. Появилась жизненно важная для государства необходимость вмешаться в процесс переселения людей: смягчить удары вынужденной миграции, повлиять на внутреннюю социально-экономическую миграцию, чтобы не оголить огромные богатейшие территории, воспрепятствовать проникновению в страну криминальной миграции, способствовать в поиске заработков гражданам за пределами своей страны, использовать труд временных мигрантов, создавать условия для баланса спроса и предложения на внутреннем рынке труда. На каждом новом этапе развития различные задачи в области миграции выходили на первый план. Именно так и было в России на протяжении последнего десятилетия. Миграция населения (от лат. migratio) этимологически означает переселение, перемещение. Однако современное значение этого термина значительно шире. Его применяют для обозначения социальных явлений, неоднозначных по своему характеру, последствиям и обусловливающим факторам. В основном различают следующие виды миграций: маятниковые (челночные), эпизодические, сезонные, безвозвратные. Миграция зачастую процесс объективный. Как отметил Ф. Бэкон, «…три вещи делают нацию великой и процветающей: плодородная земля, предприимчивая промышленность и свободное передвижение людей и товаров» <1>. Запрещение гражданам свободно передвигаться по стране и выбирать свое место жительства в соответствии со своими потребностями составляет, по словам А. И. Елистратова, такое же «…тягостное нарушение его личной свободы, как и прямое посягательство на его неприкосновенность в форме личного задержания» <2>. Право на свободу передвижения в зачаточной форме было сформулировано еще в XVI в. голландским ученым Гуго Гроцием. В частности, он указал «на свойственное людям стремление к передвижению и на их право в случае несчастья просить убежища в другой стране» <3>. ——————————— <1> См.: Бэкон Ф. Сочинения. М., 1978. Т. 2. С. 446. <2> См.: Елистратов А. И. Административное право. М., 1911. С. 107. <3> См.: Гуго Гроций. О праве войны и мира. М., 1994. С. 13.
Концепция демографического развития Московской области определяет задачи в области миграционной политики и регулирования миграционных процессов в целях создания действенных механизмов борьбы с нелегальной миграцией и эффективности использования миграционных потоков, преодоления негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции, выработки рычагов воздействия на этот процесс, повышения эффективности использования потенциала мигрантов. Московская область занимает второе место в РФ по численности населения после города Москвы (10357,8 тысячи человек, по данным последней переписи). Московская область привлекательна для мигрантов, так как является одним из крупнейших регионов РФ с широко развитой инфраструктурой и располагается рядом с г. Москвой, имея с ней тесные экономические, финансовые, научные и культурные связи. Наиболее крупными по численности населения являются Подольский, Мытищинский, Люберецкий, Одинцовский, Балашихинский районы Московской области. По итогам 2008 года самым населенным является Подольский район, где проживает 398087 чел., что составляет 5,9% населения области, за ним следует Мытищинский район — 356081 чел. (5,3%), Люберецкий район — 349155 (5,2%), Одинцовский район — 294458 (4,3%), Балашихинский район — 268746 (4%). Динамика представлена в круговой диаграмме (см. табл. 1 — не приводится). Согласно сведениям ГУВД Московской области, численность иностранных граждан, зарегистрированных по месту пребывания за период с января по апрель 2005 года, составляет 441456 (АППГ 314005, + 71,1%) человек. Увеличение количества зарегистрированных иностранных граждан по месту пребывания связано прежде всего с усилением контроля органов внутренних дел за соблюдением режима пребывания иностранных граждан. Полученные данные показывают, что больше всего иностранных граждан прибывает на территорию Московской области из стран СНГ и Балтии. Из числа зарегистрированных по месту пребывания иностранных граждан по странам исхода (принадлежности) лидирующее место занимает Украина — 155859 чел. Далее следуют Молдавия — 88293 чел., Узбекистан — 43066 чел., Таджикистан — 41093 чел., Армения — 40651 чел., Белоруссия — 30953 чел. и Азербайджан — 27481 чел. Полная информация о количестве иностранных граждан, зарегистрированных на территории области за 2008 год из стран СНГ и Балтии, по данным ГУВД Московской области, представлена в таблице 2. Динамика зарегистрированных ИГ из стран СНГ и Балтии (см. таблицу 3). По количеству зарегистрированных по месту пребывания иностранных граждан, прибывших из стран дальнего зарубежья, лидируют: Турция — 1589, Бельгия — 788, Германия — 519, Босния и Герцеговина — 443, Китай — 314 чел., Польша — 287 чел. По целям визита иностранные граждане распределяются следующим образом: — с частными целями — 408447 человек; — с целью осуществления трудовой деятельности — 25123 человек; — в целях осуществления деловых поездок — 3210 человек; — в целях обучения — 4662 человек; — с туристическими целями — 14 человек. Анализ иногородней преступности за 2008 год показывает, что число преступлений, совершенных нежителями Московской области, по сравнению с предыдущим годом увеличилось на 59,7% и составляет 9730 преступлений. Гражданами СНГ совершено 5467 преступлений (+ 99,4%), гражданами дальнего зарубежья — 21 преступление (+ 90,9%). Возросло количество особо тяжких преступлений, совершенных нежителями Московской области — 772 (+ 6,8%), тяжких — 2070 (+ 21,3%), средней тяжести — 1632 (+ 59,1%), небольшой тяжести — 5256 (+ 99,2%). В отчетном периоде указанной категорией граждан совершено: разбоев — 243 (+ 13%), грабежей — 369 (+ 50,6%), краж — 2320 (+ 76,8%). Характеристика преступности среди нежителей Московской области по годам представлена на диаграмме (см. таблицу 4). На фоне стабильно нарастающих миграционных потоков работа по выявлению иностранных граждан, незаконно находящихся на обслуживаемой территории, и их выдворению из РФ значительно активизировалась. Так, количество иностранных граждан, выявленных и привлеченных к административной ответственности за нарушение режима пребывания, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года возросло более чем на 10% и составило более 250 тысяч человек. В 2008 г. службами и подразделениями ГУВД Московской области выдворено за пределы РФ 18487 иностранных граждан (2007 г. — 4622). В 2008 году сотрудниками ФМС: — проведено 970 профилактических мероприятий (АППГ — 129), из которых более 365 совместно с другими службами и подразделениями; — совершено 3896 выездов в районы Московской области (АППГ — 470); — проверено 34902 объекта контроля (АППГ — 6243); — выявлен 33961 нарушитель миграционного законодательства (АППГ — 5232), в отношении которых сотрудниками ИИ УДМ составлены административные протоколы, из них 1887 нарушений, предусмотренных ст. 18.9 КоАП РФ (АППГ — 500); — привлечено к административной ответственности по ч. 1 ст. 18.10 КоАП РФ (нарушение работодателем или заказчиком работ (услуг) правил привлечения и использования в РФ иностранных работников) — 2383 работодателя (АППГ — 1233); — привлечено к административной ответственности по ч. 2 ст. 18.10 КоАП РФ (осуществление иностранным гражданином трудовой деятельности в РФ без разрешения на работу) 2597 иностранных граждан (АППГ — 350), из них 191 работодатель (АППГ — 38), 2406 — работников (АППГ — 312); — за нарушение режима пребывания на территории РФ сотрудниками Инспекции по ст. 18.8 КоАП РФ было привлечено к административной ответственности 27094 иностранных граждан и лиц без гражданства (АППГ — 3149). Кроме этого, выявлено и доставлено в дежурные части территориальных органов внутренних дел за правонарушения, предусмотренные ст. 18.8 КоАП РФ, в том числе совместно с подразделениями ОМОН, 19609 лиц вышеуказанного контингента (АППГ — 10564). За нарушения миграционного законодательства в судебные органы, в территориальные УВД (ОВД) для правовой оценки и принятия решений направлено 33961 (АППГ — 5232) материал. В отношении 14291 иностранного гражданина судебными органами приняты решения об административном выдворении за пределы РФ (АППГ — 1499), из них в отношении 219 — с помещением в приемники-распределители (АППГ — 263). В результате всех проведенных иммиграционной инспекцией мероприятий и применения миграционного законодательства в доход государства от наложенных штрафов поступило 27136000 рублей (АППГ — 2841500 рублей). За счет средств, выделенных губернатором Московской области (6 млн. руб.), сотрудниками ИИ УДМ совместно с режимной группой ГУВД Московской области выдворен 301 иностранный гражданин (израсходовано 5452671 рубль). На выделенные средства ФМС в размере 2 млн. руб. выдворено 158 иностранных граждан, на что израсходовано 1997024 рублей. Работа ФМС строится на тесном взаимодействии с различными службами ГУВД МО, МВД России. В 2008 г. принято участие в организации и проведении комплексных оперативно-профилактических мероприятий «Вихрь-Антитеррор», «Нелегальный мигрант», «Иностранец», «Гараж». По материалам сотрудников ГУВД Московской области и при их непосредственном участии возбуждено 165 уголовных дел.
1998 г. 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г. 2003 г. 2004 г.
Библиографический список:
1. Елистратов А. И. Административное право. М., 1911. 2. Петров В. Н. Влияние этических миграций на процессы социальных изменений в регионе // Вестник Московского университета. Сер. 18. Социология и политология. 2004. N 2. 3. Подшибалов В. Е. Незаконная миграция: международно-правовой подход // Правоведение. 2002. N 4. 4. Рыбаковский Л. Л. Миграция населения: прогнозы, факторы, политика. М., 1987. 5. Собольников В. В. Юридический механизм управления миграционными процессами в России. Новосибирск, 2001. 6. Тюркин М. Л. Правовое регулирование миграционных процессов в РФ // Миграция, права человека и экономическая безопасность современной России. Н. Новгород, 2004. 7. Тюркин М. Л. Стратегия развития миграционной политики в России // Россия в глобальной политике. 2005. N 1. 8. Тюркин М. Л. Миграционная система России. М., 2005.
