АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮРИСДИКЦИЯ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ: КОНЦЕПТУАЛЬНЫЙ АСПЕКТ
Д. Ю. ГОРОХОВ
Горохов Дмитрий Юрьевич, Московский университет им. С. Ю. Витте, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук.
Статья посвящена административной юрисдикции в сфере миграции. Автор исследует правовой статус Федеральной миграционной службы.
Ключевые слова: административная юрисдикция, миграция, федеральная миграционная служба.
Administrative jurisdiction in the sphere of migration: conceptual aspect D. Yu. Gorokhov
The article deals with administrative jurisdiction in the sphere of migration. The author examines legal status of the Federal Migration Service.
Key words: administrative jurisdiction, migration, Federal Migration Service.
Российскому государству на современном этапе его развития предстоит решить обширный перечень задач, связанных с правовым регулированием миграционных процессов. К ним относится противодействие нелегальной миграции, привлечение в экономику страны высококвалифицированных специалистов, стимулирование процесса добровольного возвращения из-за рубежа соотечественников (репатриации), упорядочение внутренней миграции граждан и др. При этом решающее значение в создании предпосылок эффективной миграционной политики играет подзаконное нормативно-правовое регулирование, которое напрямую зависит от юрисдикционных полномочий органов государственного управления. Очевидно, что на территории России протекают различные миграционные процессы, регулирование которых должно отвечать социальным, демографическим, экономическим интересам, не создавая при этом угроз государственной безопасности. Поскольку управление миграционными процессами затрагивает различные сферы государственного управления, что порождает некоторые проблемы концептуального характера при реализации миграционного курса. Анализируя систему федеральных органов исполнительной власти в сфере управления миграционными процессами, не представляется возможным однозначно ответить на вопрос, какова цель миграционной политики РФ, каким миграционным процессам отдается приоритет в процессе управления. Так, разработкой и реализацией миграционного курса страны на постоянной основе занимается несколько исполнительных органов, в первую очередь к ним необходимо отнести Министерство внутренних дел Российской Федерации и подведомственную ему Федеральную миграционную службу, Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации и подведомственную ему Федеральную службу по труду и занятости, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство регионального развития Российской Федерации. Большое количество разноподчиненных органов нарушает целостность управления в сфере миграции. Рассмотрим некоторые проблемные аспекты, связанные с этим. Исходя из наименования, основным органом управления в сфере миграции следует считать Федеральную миграционную службу. ФМС принимает участие в регулировании различных миграционных процессов: так, в сфере внешней трудовой миграции принимает решения о выдаче, приостановлении или аннулировании разрешения на привлечение работодателями и заказчиками работ и услуг иностранных работников; осуществляет лицензирование деятельности по трудоустройству граждан РФ за пределами России. В сфере противодействия нелегальной иммиграции Служба осуществляет производство по делам об административных правонарушениях, проводит государственную дактилоскопическую регистрацию, предпринимает меры по депортации и административному выдворению иностранных граждан за пределы Российской Федерации, обобщает практику применения законодательства и осуществляет анализ реализации государственной миграционной политики, разрабатывает на этой основе меры по совершенствованию деятельности органов, организаций и подразделений системы ФМС России, осуществляет иные полномочия. В то же время статус федеральной службы не предусматривает функций по выработке государственной политики. Данная функция относится к компетенции Министерства внутренних дел Российской Федерации. При этом к задачам ФМС отнесена реализация общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности <1>. Также деятельность ФМС во многих случаях ограничивается лишь участием в регулировании отдельных миграционных процессов: в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников, проживающих за рубежом, в разработке федеральных целевых программ в сфере миграции, в разработке предложений о распределении по субъектам РФ лиц, признанных беженцами либо получивших временное убежище. Деятельность такого рода подразумевает участие ФМС в различных согласительных процедурах. При этом, исходя в первую очередь из своего статуса, Служба не обладает достаточной полнотой власти для самостоятельного принятия многих управленческих решений в сфере миграции. ——————————— <1> Заметим, что ФМС именно реализует стратегию миграционной политики, хотя из компетенции других исполнительных органов не ясно, какой орган должен определять эту стратегию. Одноименный правовой акт также в настоящее время не принят.
К компетенции ФМС относятся полномочия по контрольно-надзорной деятельности в сфере миграции, при этом ощущается недостаток в социально-экономических механизмах управления. Федеральная миграционная служба является подведомственным органом по отношению к МВД РФ, которое на основе анализа и прогнозирования состояния правопорядка, общественной безопасности и миграционных процессов формирует основные направления государственной политики в миграционной сфере. Отметим, что данный подход рассматривает миграционную политику в качестве одного из инструментов обеспечения государственной безопасности, исходя из которого Министерство разрабатывает и осуществляет меры по ее реализации. Несмотря на то что неконтролируемая иммиграция создает потенциальные угрозы безопасности государства, указанный подход неоднократно критиковался учеными <2>. Представляется, что анализа и прогнозирования состояния правопорядка в обществе явно недостаточно для регулирования миграции как социально-экономического явления. Данные прогнозы, несомненно, должны учитываться при формировании миграционного курса в качестве одного из возможных негативных последствий, однако не могут служить основной посылкой при формировании миграционной политики в целом. ——————————— <2> См., напр.: Волох В. А. Проблемы управления миграционными процессами на современном этапе // Материалы научно-методических сборов и научно-практической конференции. Домодедово, 2007. Вып. 16; Вострокнутова О. Ю. Институт миграции в административном праве России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2006; Прудников А. С., Самойлов В. Д. Деятельность Федеральной миграционной службы. М., 2007. С 10.
Нелегальная миграция и сопутствующие ей угрозы государственной безопасности являются, скорее всего, следствием проводимой миграционной политики, поскольку контрольно-надзорная деятельность осуществляется в отношении лиц, уже находящихся на территории РФ, и не оказывает прямого воздействия на миграционные процессы. Также в условиях безвизового режима перемещения на территории большинства стран СНГ запретительные меры не могут оказать необходимого воздействия на регулирование иммиграции. С сожалением приходится констатировать, что реформа МВД РФ не затронула компетенции Министерства в сфере миграционной политики. Так, не подверглись изменению задачи Министерства, к которым согласно Указу Президента от 1 марта 2011 г. N 248 <3> относится в том числе разработка государственной политики в сфере миграции. Однако как ранее действовавший, так и вновь утвержденный перечень структурных подразделений МВД РФ не выделяет в центральном аппарате подразделения, осуществляющего выработку государственной миграционной политики, что сильно осложняет процесс ее формирования. ——————————— <3> Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. N 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Российская газета. N 43. 2011. 2 марта.
В свою очередь, регулирование трудовой миграции как самостоятельного миграционного процесса осуществляет Федеральная служба по труду и занятости, подведомственная Министерству здравоохранения и социального развития РФ. Как известно, именно трудовая миграция является наиболее востребованным миграционным процессом не только в России, но и в мире, и выделение функций по управлению данным процессом также не способствует эффективности правоприменительной деятельности. Указанная разрозненность компетенции создает существенные проблемы в процессе управления реализацией исполнительной власти. В качестве примера рассмотрим один из наиболее дискуссионных инструментов правового регулирования трудовой миграции в России — институт квотирования. Начиная с 2002 г., когда были утверждены первые квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, были установлены ограничения на количество иностранных граждан, въезжающих в РФ в целях трудовой деятельности. Ежегодная квота на въезд иностранных граждан в целях трудоустройства определяется Правительством Российской Федерации. Порядок определения квоты закреплен в Правилах определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации <4>, согласно которым работодатели ежегодно направляют заявки на привлечение иностранной рабочей силы в Межведомственную комиссию по вопросам привлечения и использования иностранных работников. В процессе формирования предложения о размерах квоты комиссия взаимодействует с органами исполнительной власти субъектов Федерации, территориальными органами Министерства здравоохранения и социального развития, а также с территориальными органами МВД РФ. ——————————— <4> Постановление Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. N 783 «О порядке определения исполнительными органами государственной власти потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 2). Ст. 247.
Сформулированное предложение направляется в Министерство здравоохранения и социального развития, которое совместно с Министерством внутренних дел и Министерством экономического развития и торговли подготавливает проект Постановления Правительства об утверждении квоты иностранных работников на территории РФ на очередной год. Действующая квота утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 03.11.2011 N 892 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2012 год» <5> и составляет 1 745 584 разрешения на работу (в т. ч. 460 510 приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности). ——————————— <5> СЗ РФ. 2011. N 46. Ст. 6515.
Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации N 1434н от 30 ноября 2011 г. <6> квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу распределены по субъектам РФ. Так, например, в соответствии с данным Приказом, для Москвы выделена квота в размере 136 384 разрешений, для Московской области — 149 200, для Санкт-Петербурга — 166 032, для Ярославской области — 7566, для Липецкой области — 9811 разрешений на работу. ——————————— <6> Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ N 1434н от 30 ноября 2011 г. «О распределении по субъектам Российской Федерации утвержденной Правительством Российской Федерации на 2012 год квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу» (зарегистрировано в Минюсте России 14.12.2011 N 22619) // Российская газета. N 285. 2011. 19 декабря.
Точность подобных расчетов не раз вызывала сомнение у исследователей, поскольку описанная процедура слишком формализована, занимает длительное время, не учитывает изменений экономической ситуации в стране в целом и в отдельных отраслях экономики. В этой связи сам институт квотирования нередко ставится под сомнение. Оставляя за рамками целесообразность данного института, заметим, что процедура рассмотрения заявок могла бы быть более оперативной и адекватной быстро изменяющейся экономической ситуации в случае, если компетенция в сфере регулирования миграции распределялась среди органов исполнительной власти более компактно. Таким образом, сложившаяся структура и компетенция федеральных органов исполнительной власти в сфере управления миграционными процессами не позволяет осуществлять эффективное регулирование. Основными недостатками, по нашему мнению, являются: 1) неадекватное распределение полномочий по выработке и реализации миграционной политики между МВД, ФМС, Минздравсоцразвития; 2) подведомственная роль ФМС России по отношению к МВД; 3) недостаток социально-экономических методов воздействия на миграционные процессы в компетенции ФМС России. Отсутствие прямого миграционного курса на современном этапе развития России тормозит развитие соответствующего законодательства, не позволяет решить ряд существующих миграционных проблем, эффективно использовать миграционный потенциал, широко применять программно-целевой подход в процессе регулирования миграционных процессов. Представляется, что решению обозначенной проблемы должно способствовать принятие Концепции миграционной политики Российской Федерации до 2025 года, проект которой уже разработан и внесен для утверждения в Правительство Российской Федерации <7>. Данный проект предполагает принятие специального Федерального закона «Об иммиграции», внесение изменений в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», другие законы и подзаконные акты, введение дифференцированных механизмов регулирования временной трудовой миграции (сезонная, краткосрочная, долгосрочная и др.). ——————————— <7> Миграционная концепция ФМС доработана // Коммерсантъ. 2012. 22 февраля. N 32(4817).
По нашему мнению, важной составляющей реализации задач, обозначенных в проекте, должна стать также и оптимизация полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере управления миграционными процессами, включающая расширение полномочий ФМС России, наделение службы компетенцией по социально-экономическому регулированию миграционных процессов, централизацию органов государственного управления вокруг службы. Определение целей, задач и принципов миграционной политики России должно происходить параллельно с рациональным разграничением компетенции между федеральными органами исполнительной власти в сфере управления миграцией. Данные изменения должны способствовать повышению эффективности государственного управления и гармонично дополнить изменения в законодательстве.
Литература
1. Волох В. А. Проблемы управления миграционными процессами на современном этапе // Вопросы деятельности Федеральной миграционной службы: Материалы научно-методических сборов и научно-практической конференции. Домодедово, 2007. Вып. 16 / Сост. Е. В. Дремова, Е. В. Заветкина, Н. В. Бойко. 243 с. 2. Вострокнутова О. Ю. Институт миграции в административном праве России: Автореф. дис. … канд. юрид. наук: 12.00.14. М., 2006. 3. Горохов Д. Ю. Компетенция федеральных органов исполнительной власти по выработке и реализации миграционной политики России // Административное и муниципальное право. 2011. N 4(40). 4. Лапина М. А. Реализация исполнительной власти в Российской Федерации: Научно-практическое пособие. М.: Издательство Института проблем риска, 2006. 238 с. 5. Прудников А. С., Самойлов В. Д. Деятельность Федеральной миграционной службы. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007.
