СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ КЛАССИФИКАЦИЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ В МЕЖДУНАРОДНОЙ И РОССИЙСКОЙ СТАТИСТИКЕ
Я. Ю. КРИВОВ
Кривов Я. Ю., адъюнкт Академии экономической безопасности МВД России.
Эффективность социально-экономических преобразований в Российской Федерации в значительной мере зависит от обеспечения ее потребности в трудовых ресурсах. Наличие нерешенных проблем негативно влияет на эффективность реализуемой государственной миграционной политики, формирование миграционных намерений российских и иностранных граждан и в целом на перспективы социально-экономического и демографического развития Российской Федерации. В этой связи возникает необходимость в разработке системного подхода федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к дальнейшему совершенствованию государственной миграционной политики, основанной на всестороннем учете влияния совокупности внешних и внутренних факторов. Поэтому неизбежно возникает проблема развития и накопления данных о миграционных потоках, требующихся для проведения адекватной политики в области миграции. Для этого необходимо провести сравнительный анализ текущих зарубежных и внутренних источников данных по международной миграции на предмет их сопоставимости и возможности использования в дальнейших разработках. Обычно для характеристики международных мигрантов используются, по отдельности или в сочетании, пять основных критериев, а именно: гражданство, место жительства, время или продолжительность пребывания в стране, цель пребывания и место рождения. Гражданство. Одним из преимуществ использования гражданства для идентификации или классификации международных мигрантов является его потенциальная объективность, поскольку если данные собираются в пункте въезда или выезда из страны, то почти несомненно, что для выполнения формальностей по въезду или выезду требуется доказывать гражданскую принадлежность. Этим путем, в отличие от других возможных критериев идентификации, гражданство устанавливается на основе предметного свидетельства (которым обычно является паспорт). Место жительства. Вероятно, наиболее широко используемым и в то же время наименее четко определенным понятием при идентификации международных мигрантов является место жительства, применяющееся как в случаях изменения места жительства, так и в случаях изменения статуса проживания. Однако место жительства редко определяется измеримыми категориями. Страны стремятся к определению иммигрантов как лиц, не являющихся постоянными жителями, которые въезжают в страну с целью обосноваться на жительство (т. е. стать постоянными жителями), а эмигрантов — как постоянных жителей, которые хотят отказаться от своего статуса постоянного проживания (т. е. стать нерезидентами). Хотя такие определения выглядят четкими и простыми, при их применении возникают серьезные трудности, поскольку сам термин «постоянное проживание» не является в достаточной степени определенным, особенно для лиц, которые совершают частые поездки между странами. Широкое использование понятия постоянного места жительства тесно связано с основным принципом международной миграции, а именно с прерогативой государства предоставлять иностранцам привилегию постоянного проживания. Поэтому полностью от него отказаться было бы нецелесообразным. Фактор времени. Как было показано выше, при рассмотрении понятия постоянного жительства, фактор времени зачастую используется как критерий определения статуса международного мигранта. Этот фактор применяется различным образом. Сравните, например, определение иммигрантов, принятое в Соединенных Штатах: «иностранцы, которым на законных основаниях предоставлена привилегия постоянного проживания в Соединенных Штатах» <1>, с тем, которое используется в Великобритании: «лица, выражающие намерение постоянно проживать в стране в течение года или более после того, как они прожили за пределами страны не менее года» <2>, или с тем, которое действует в Нидерландах: «граждане, выражающие намерение оставаться в Нидерландах на срок более 30 дней, или иностранцы, выражающие намерение оставаться на срок более 180 дней» <3>. Хотя фактор времени пребывания является элементом всех этих определений, очевидно, что в каждом из них уровни конкретизации различаются. ——————————— <1> Служба иммиграции и натурализации США, 1993. <2> Zlotnik, 1987. <3> Zlotnik, 1987.
Подобным образом, как и в случае гражданства и постоянного жительства, понимание того, что вопросы, связанные со сроком продолжительности пребывания, не могут быть отделены от роли государства в управлении процессами международной миграции, помогает объяснить, почему попытки количественной оценки этих процессов, основанные на действительных результатах, всегда были малоуспешными. Дело не в том, что действительные результаты не столь уж важны, но в том, что они обычно не совпадают с данными в доступной статистике. Цель пребывания является особенно важной при определении статуса международного мигранта, когда она имеет отношение к экономической активности. Так, 21 из 90 стран или регионов, которые представили конкретные определения по иммигрантам и эмигрантам в ООН в 1977 г., рассматривали осуществление экономической деятельности в стране, не являющейся страной их происхождения, в качестве характеристики, отличающей международных мигрантов от других переезжающих лиц <4>. Однако работа за рубежом не является единственной целью пребывания в стране, относящейся к определению характеристики международных мигрантов. Учеба за рубежом, стажировка в другой стране, переезды для воссоединения членов семей, живущих за рубежом, и бегство от преследования или конфликта в собственной стране — все это было признано государствами как цели пребывания, которые гарантируют таким мигрантам особое обращение. ——————————— <4> Zlotnik, 1987.
Как и в случае законного срока, использованию цели пребывания для идентификации распределения по категориям международных мигрантов следует уделять большее внимание, особенно с точки зрения понимания, каким образом цель пребывания используется при сборе данных, а также под углом зрения разработки путей повышения ее соответствия действительным, а не желаемым результатам. Место рождения также является подходящей характеристикой, поскольку этот критерий наиболее часто используется для идентификации международных мигрантов при переписи населения, а также обычно используется в других демографических источниках информации, таких, как опросы домашних хозяйств. Информация по месту рождения имеет преимущество, состоящее в том, что она позволяет производить идентификацию не только международных, но и внутренних мигрантов с использованием одного лишь вопроса. Принимая как условие, что анкеты, применяемые при переписи населения, должны быть краткими, чтобы обеспечить низкий уровень затрат и гарантировать качество данных, многократное использование информации, получаемой из вопросов о месте рождения, делает эту характеристику привлекательной с точки зрения ее включения в анкету. Кроме того, поскольку лица, родившиеся в месте, другом, чем место их учета, должны когда-либо в течение их жизни переехать с места их рождения к месту, где производится их учет, будет правильным приравнять их к мигрантам (иногда называемым мигрантами в течение жизни). Наоборот, нет никакой гарантии того, что иностранные граждане, учет которых производился в данной стране, обязательно должны были мигрировать в эту страну, поскольку существуют страны, в которых гражданство не предоставляется автоматически лицам, рожденным на территории этой страны. Соответственно, дети иностранцев, даже если они рождены в этой стране, остаются по отношению к ней иностранцами. Как выборочный критерий классификации место рождения является более предпочтительной характеристикой, чем гражданство, поскольку оно не изменяется в течение жизни индивидуума, в то время как гражданство может измениться и изменяется, в особенности у лиц, мобильных в международном плане. Краткий обзор классификационных критериев характеризует основное влияние, которое оказывают правовые и нормативно-регулятивные аспекты на характеристику международной миграции в системах статистики. По нашему мнению, выработка ясного представления о подходе и действиях правительства по установлению практических правил разбивки на категории и анализа в статистике международной миграции является приоритетной задачей. Существуют различные классификации миграционного движения, иногда значительно различающиеся по форме и составляющим. На основе географического признака можно выделить два основных типа миграции. Первый тип миграции — внешняя (международная), второй — внутренняя (внутригосударственная). Относительно внешней миграции можно говорить о существовании двух основных видов — эмиграции (выезд из страны) и иммиграции (въезд в страну). Ключевым свойством международной миграции, которое отличает ее от других форм механического движения населения, является то, что она связывает два различных суверенных государства и что не все люди, перемещающиеся из одного государства в другое, трактуются одинаково. Гражданство — это решающий фактор, определяющий права человека в стране. Гражданство как категория также пригодно для использования при рассмотрении последствий международной миграции для самих мигрантов, поскольку лица, которым выдается разрешение остаться на определенных условиях в стране, не являющейся их собственной страной, могут стать объектом дискриминации, что касается их трудоустройства, доступа к различным услугам или свободе передвижения. Исходя из уместности использования категории гражданства для получения оценок, необходимых для выработки политики, важно рассмотреть степень, в которой государство использует эту категорию для характеристики международных мигрантов. Согласно российскому законодательству: «Иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства» <5>. ——————————— <5> О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 года. Ст. 2, п. 1 // СПС «КонсультантПлюс».
«Понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан» <6>. ——————————— <6> Там же. Ст. 2, п. 2.
«Лицо без гражданства — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства» <7>. ——————————— <7> Там же. Ст. 2, п. 1.
Отсюда явствует, что законное гражданство служит в качестве ключевого критерия идентификации международных мигрантов. Наиболее общие классификации миграционного движения основываются, как правило, на пространственно-временных составляющих, в которых основным критерием можно считать изменение постоянного места жительства с учетом его временных сроков. Время или продолжительность пребывания в стране используется в российском законодательстве как фактор определения и возможного изменения статуса международного мигранта: временно пребывающий, временно проживающий, постоянно проживающий. Срок «временного пребывания» определяется временем действия визы, а в порядке, не требующем получения визы, не может превышать девяноста суток, в исключительных случаях может быть продлен до ста восьмидесяти суток. «Временное проживание» составляет три года, при условии нахождения за пределами Российской Федерации не более шести месяцев. Право на «постоянное проживание» предоставляется по прошествии не менее одного года временного проживания и нахождения, в течение этого года — не более шести месяцев за пределами России. Постоянное проживание ограничивается пятью годами, но может быть продлено еще на пять лет. Количество продлений не ограничено. Основанием для отказа либо для аннулирования разрешения на временное проживание или вида на жительство является факт нахождения «за пределами Российской Федерации более шести месяцев» <8>. ——————————— <8> Там же. Ст. 7, п. 11. Ст. 9, п. 11.
По времени пребывания мигранта в новом месте жительства или приложения труда возможно выделение двух основных типов миграции — постоянной (безвозвратной) и временной (возвратной). Временный тип миграции подразделяется на два основных класса — краткосрочный (до 1 года) и долгосрочный (более 1 года). Соответственно этому в российском законодательстве существуют понятия «временное пребывание» и «временное проживание». Краткосрочную миграцию (т. е. «временно пребывающих») можно разделить на регулярную и нерегулярную. К данному типу миграции можно отнести такие ее виды, как ежедневные маятниковые (в т. ч. приграничные), челночные, вахтовые, сезонные миграции, кочевничество. Постоянными миграциями можно считать перемещения, связанные с изменением места жительства на срок более года. Они должны отвечать двум основным условиям. Во-первых, население перемещается из одних населенных пунктов в другие, а во-вторых, перемещения сопровождаются сменой постоянного места жительства. Таким образом, в нашей стране к «постоянным иммигрантам» причисляются «постоянно проживающие» иностранные граждане или лица без гражданства. Законный срок тесно связан с понятием законного постоянного места жительства. Он представляет собой временные ограничения, установленные законами и нормативными актами по отношению к праву на законное постоянное жительство, предоставленное принимающим государством иностранцу. Основанием отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство является отсутствие у мигранта по истечении трех лет со дня въезда в Российскую Федерацию жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Страны стремятся к определению иммигрантов как лиц, не являющихся постоянными жителями, которые въезжают в страну с целью обосноваться на жительство. Хотя такое определение выглядит четким и простым, при его применении возникают серьезные трудности, поскольку сам термин «постоянное проживание» не является в достаточной степени определенным, особенно для лиц, которые совершают частые поездки между странами. «Место жительства иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации (далее — место жительства) — жилое помещение, по адресу которого иностранный гражданин или лицо без гражданства зарегистрированы в порядке, установленном настоящим Федеральным законом» <9>. ——————————— <9> О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации: Федеральный закон от 18 июля 2006 года. Ст. 2, п. 1 // СПС «КонсультантПлюс».
Определение «место жительства» становится более конкретным, если учесть понятие «регистрация»: «регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства (далее — регистрация по месту жительства) — фиксация в установленном порядке органами миграционного учета сведений о месте жительства» <10>. ——————————— <10> Там же. Ст. 2.
В целях осуществления миграционного контроля «постоянно или временно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане подлежат регистрации по месту жительства и учету по месту пребывания» <11>. ——————————— <11> Там же.
В свою очередь «учет по месту пребывания» — это «фиксация в установленном порядке уполномоченными в соответствии с настоящим Федеральным законом органами сведений о нахождении иностранного гражданина или лица без гражданства в месте пребывания» <12>. ——————————— <12> Там же.
Рядом с категорией «место жительства» появляется категория «место пребывания». Место пребывания — «жилое помещение, не являющееся местом жительства, а также иное помещение, учреждение или организация, в которых иностранный гражданин или лицо без гражданства находится и (или) по адресу которых иностранный гражданин или лицо без гражданства подлежит постановке на учет по месту пребывания в порядке, установленном настоящим Федеральным законом» <13>. ——————————— <13> Там же.
Место жительства — это прежде всего жилое помещение и только жилое помещение, по которому осуществляется регистрация «постоянно или временно проживающих» иностранных граждан. Место пребывания — это не только жилое, но, возможно, и иное помещение, по адресу которого производится учет иностранных граждан. При этом «временно пребывающие» иностранные граждане подлежат только «учету по месту пребывания». Таким образом, законодательство Российской Федерации проводит различие среди международных мигрантов, пребывающих в стране, и используют для этого место жительства как критерий, который влияет на это различие. Место жительства является наиболее широко используемым понятием при идентификации международных мигрантов, применяющимся как в случаях изменения места жительства, так и в случаях изменения статуса проживания. «Временно проживающий» иммигрант не может приобрести статус «постоянно проживающего», если «по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации» <14>. ——————————— <14> О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 июля 2002 года. Ст. 9, п. 9 // СПС «КонсультантПлюс».
По целям миграция подразделяется на несколько основных типов. Среди них — трудовая, коммерческая, учебная, миграция с целью воссоединения и создания семьи, миграция в связи с отдыхом и туризмом, религиозная миграция (паломничество) и т. д. Цель пребывания является особенно важной при определении статуса международного мигранта, когда она имеет отношение к экономической активности. Это связано с влиянием на рынок трудовых ресурсов и в целом на уровень состояния экономической безопасности в стране пребывания. Из законодательства Российской Федерации: — «трудовая деятельность иностранного гражданина — работа иностранного гражданина в Российской Федерации на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг); — иностранный работник — иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность; — иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя, — иностранный гражданин, зарегистрированный в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, осуществляющего деятельность без образования юридического лица; — разрешение на работу — документ, подтверждающий право иностранного работника на временное осуществление на территории Российской Федерации трудовой деятельности или право иностранного гражданина, зарегистрированного в Российской Федерации в качестве индивидуального предпринимателя, на осуществление предпринимательской деятельности» <15>. ——————————— <15> Там же. Ст. 2, п. 1.
Следовательно, иностранный гражданин (лицо без гражданства), имеющий разрешение на работу, согласно международной классификации, может быть причислен к категории «временных трудящихся мигрантов». Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Указанный порядок не распространяется на приведенные ниже категории иностранных граждан: — постоянно проживающие в Российской Федерации, т. е. являющиеся «обосновавшимися на жительство трудящимися мигрантами»; — работники иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющие монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования — «трудящиеся мигранты, связанные с реализацией проектов»; — приглашенные в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования (духовных образовательных учреждениях), «высококвалифицированные трудящиеся мигранты». Однако работа за рубежом не является единственной целью пребывания в стране, относящейся к определению характеристики международных мигрантов. Как и в случае критериев проживания и срока, существуют два пути интерпретации цели пребывания: отражение субъективных намерений международного мигранта или причина допуска в страну, утвержденная принимающим государством. Хотя, по-видимому, существует высокая степень корреляции между этими двумя причинами, важно все же понимать, что цель пребывания, узаконенная государством, не является точным отражением намерений самого мигранта. Кроме того, поскольку намерения человека являются сложными и изменчивыми, статистический счет и оценки не должны основываться на них. В противовес этому точка зрения государства значима в этом плане не только в политической перспективе, но также потому, что она определяет условия, по которым человек может быть на законных основаниях допущен на его территорию. Трудящиеся мигранты образуют главную компоненту всей миграции с целью трудоустройства, но они не единственный тип мигрантов, вовлеченных в экономическую деятельность за границей.
