Екатерина Притчина, юрист юридического бюро «БИЗНЕС И ЗАКОН».
30 ноября 2002 г. вступил в силу Федеральный закон «Об объединениях работодателей» от 27 ноября 2002 г. N 156-ФЗ (далее — Закон). В течение трех лет с этой даты объединения работодателей, созданные до вступления Закона в силу, обязаны привести свои учредительные документы в соответствие с ним под угрозой ликвидации. Однако в положениях Закона заложена «мина замедленного действия». Как оказалось, некоторые его нормы не могут быть реализованы на практике.
При взаимодействии с Конституцией РФ, другими федеральными законами и нормативно-правовыми актами субъектов РФ возникают коллизии и правовые пробелы, а низкая юридическая техника норм Закона приводит к их произвольному толкованию. На практике создаются дополнительные барьеры и риски непосредственно для самих предпринимателей (работодателей) в реализации их конституционного права на свободное объединение и участие в отношениях социального партнерства.
Правовая природа
Пункт 3 ст. 50 ГК РФ предусматривает, что некоммерческие организации создаются в иных формах, предусмотренных законом. Рассматриваемый Закон утверждает новую организационно-правовую форму юридического лица — объединение работодателей, которая представляет собой некоммерческую организацию, основанную на добровольном членстве работодателей (юридических и (или) физических лиц).
На сегодняшний день в России фактически сложилось два вида объединений юридических лиц. Первые нацелены на участие в решении социальных вопросов (объединения работодателей). Вторые ставят своей целью защиту коммерческих интересов своих членов (промышленные, отраслевые союзы).
С момента введения в действие Закона объединениями работодателей могут признаваться исключительно организации, в наименовании (организационно-правовой форме) и учредительных документах которых прямо указано, что они являются объединениями работодателей. Соответственно их основная и единственная цель — представительство и защита интересов работодателей в системе социального партнерства (в сфере социально-трудовых отношений и связанных с ними экономических отношений с профессиональными союзами и их объединениями, органами государственной власти, органами местного самоуправления — ст. 2 Закона, ст. 33 ТК РФ). Это подразумевает формирование иной (новой) системы представительства работодателей.
Виды объединений работодателей
В силу ст. 4 Закона объединения работодателей могут создаваться по территориальному (региональному, межрегиональному), отраслевому, межотраслевому, территориально-отраслевому признакам.
Особое место среди них занимают общероссийские объединения, состоящие не из самих работодателей, а из их объединений: общероссийские отраслевые и межотраслевые, региональные и межрегиональные. Из положений Закона следует, что общероссийских объединений может быть несколько. По какому признаку создаются общероссийские объединения работодателей — вопрос открытый.
Правовой статус общероссийских объединений работодателей характеризуется тем, что они участвуют в образовании и деятельности Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (далее — РТК, Комиссия) и заключении генерального соглашения.
В отношении общероссийских отраслевых объединений работодателей можно выделить некоторые спорные практические моменты.
1. В каждой отрасли должно создаваться 1 общероссийское отраслевое объединение работодателей (для каждого вида деятельности), однако не исключено, что таких объединений может быть 2 и более.
2. Не определена возможность участия в работе РТК.
Законом предусмотрена возможность вхождения в состав Комиссии лишь для общероссийских объединений.
Правомочны ли общероссийские отраслевые (межотраслевые) объединения работодателей входить в состав РТК? До внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений» от 1 мая 1999 г. N 92-ФЗ вопрос о легитимности участия представителей общероссийских отраслевых (межотраслевых) объединений работодателей в работе РТК остается спорным.
Согласно Закону межрегиональное (отраслевое, межотраслевое) объединение работодателей — объединение, созданное на добровольной основе работодателями и (или) их региональными, территориальными объединениями и осуществляющее свою деятельность на территориях не менее двух субъектов РФ. В литературе обращается внимание на такой недочет юридической техники, как указание законодателя в самом понятии на отраслевые признаки и отсутствие в определении привязки к виду деятельности или отрасли (А. С. Киреев. Комментарий к Федеральному закону «Об объединениях работодателей»).
Коллизии законодательства и проблемы правоприменения
Переходные положения (ст. 18 Закона) не учитывают, что в России фактически не существует объединений, которые создавались бы исключительно с целью участия в отношениях социального партнерства и которые отвечают признакам объединения работодателей, установленным в Законе. В соответствии со ст. 2 Закона «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ (в ред. от 23 декабря 2003 г.) ассоциации и союзы представляют собой особые формы некоммерческих организаций и соответственно в силу Закона не являются объединениями работодателей.
Приведение в соответствие учредительных документов уже существующих объединений работодателей в форме ассоциаций или союзов юридически возможно только путем реорганизации в виде преобразования. Однако в соответствии с п. 4 ст. 17 Закона «О некоммерческих организациях» ассоциация или союз вправе преобразоваться в фонд, автономную некоммерческую организацию, хозяйственное общество или товарищество. Перечень исключительный, преобразования в такую организационно-правовую форму, как объединение работодателей, в нем не предусмотрено.
Таким образом, единственно возможным выходом представляется только создание новой, соответствующей Закону организации — объединения работодателей. Аналогичный вывод сделан А. Нуртдиновой в статье «Объединения работодателей: их права и обязанности в системе социального партнерства».
Из-за низкого уровня юридической техники Закона невозможно с точностью уяснить, для каких организаций установлено требование о внесении изменений в учредительные документы.
Согласно статье 17 Закона реорганизация и ликвидация объединения работодателей осуществляются в порядке, установленном федеральными законами. Это декларативная, т. е. бланкетная, норма, поскольку не только сам Закон не содержит никакой регламентации по данному вопросу, но и положения ГК РФ, Закона «О некоммерческих организациях» также не могут быть применены: указанными нормативно-правовыми актами не предусмотрена такая организационно-правовая форма, как объединение работодателей. С учетом ограниченной правоспособности некоммерческих организаций в настоящее время реализация положений ст. 17 Закона представляется невозможной.
Сложившийся правовой вакуум может быть ликвидирован после внесения соответствующих дополнений в Закон «О некоммерческих организациях» и ГК РФ.
Для реализации права объединений работодателей на представительство в органах управления государственных внебюджетных фондов (ч. 2 ст. 13 Закона) необходимо закрепить соответствующие положения в уставах этих фондов, а также в нормативно-правовых актах, регулирующих их деятельность. Сейчас возможность правоприменения этой нормы Закона представляется крайне сомнительной. Между тем уже имеются случаи неправильного применения Закона на практике.
В 2003 г. Президентом Российского союза промышленников и предпринимателей (далее — РСПП) были утверждены методические рекомендации по приведению учредительных документов РСПП, его региональных отделений и некоторых организаций — членов РСПП в соответствие с Законом.
Указанные методические рекомендации были разосланы и рекомендованы в качестве типовых союзам и ассоциациям предпринимателей (юридических лиц), представляющим интересы своих членов на отраслевом, межотраслевом и всероссийском уровнях.
Однако независимая правовая экспертиза этих рекомендаций показала, что их положения не соответствуют законодательству и вводят предпринимателей и их объединения в заблуждение, поскольку нормы Закона об объединениях работодателей не распространяются на РСПП и большинство его членов, а также на иные некоммерческие организации (объединения юридических лиц), зарегистрированные до его вступления в силу.
В настоящий момент РСПП не является Общероссийским объединением работодателей, т. к. не соответствует установленным законодательством условиям:
а) по организационно-правовой форме самого РСПП;
б) по организационно-правовой форме и уставным целям членов РСПП.
Таким образом, у предпринимателей и их объединений могут возникнуть различные риски и неблагоприятные последствия. Так, в случае отсутствия у организации статуса объединения работодателей у нее могут возникнуть проблемы в связи с невозможностью участвовать в ведении коллективных переговоров, а также в работе трехсторонних комиссий и заключении тарифных соглашений различных уровней.
Полемика с регистрирующими органами
Вопрос общероссийского статуса объединения работодателей является неоднозначным. На практике юристы часто сталкиваются с нежеланием регистрирующего органа осуществлять государственную регистрацию общероссийских (отраслевых) объединений работодателей в связи с общероссийским статусом последних. Подобная ситуация возникла при создании Общероссийского отраслевого объединения работодателей «Союз коммунальных предприятий».
Согласно письму УМНС РФ по г. Москве от 12 декабря 2003 г. N 34-14/71271 наименование юридического лица должно содержать указание на его организационно-правовую форму. В названии Общероссийского отраслевого объединения работодателей «Союз коммунальных предприятий», по мнению регистрирующего органа, используются слова, образованные на основе слов «Россия», «Российская Федерация», в связи с этим в соответствии с Постановлением Правительства РФ «Об использовании в названиях организаций наименований «Россия», «Российская Федерация» от 7 декабря 1996 г. N 1463 требуется разрешение соответствующей Правительственной комиссии. При регистрации общероссийского объединения работодателей в порядке, установленном Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц» от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ (в ред. от 23 декабря 2003 г.), в регистрирующие органы в данном случае представляется комплект документов вместе с заявлением по форме N Р11001 с приложением в обязательном порядке выписки из протокола заседания Правительственной комиссии, содержащей разрешение на использование наименований «Россия», «Российская Федерация».
Таким образом, позиция Управления МНС РФ по г. Москве основана на подмене понятия «название юридического лица» (организации), используемого в Постановлении Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1463, понятием «наименование юридического лица», используемым в ГК РФ (п. п. 1, 4 ст. 54), которое включает в себя как название («фирменное наименование» коммерческой организации), так и указание на организационно-правовую форму.
Употребление в указанном Постановлении Правительства термина «название юридического лица» (организации) не случайно и не относится к организационно-правовой форме юридического лица.
Организационно-правовые формы юридических лиц (в том числе предъявляемые к ним требования) устанавливаются федеральными законами, и учредители вправе выбрать любую из них. Никаких ограничений для выбора той или иной формы, кроме как предусмотренных законом, установлено быть не может.
Что касается выбора названия юридического лица, то учредители могут наречь свое «детище» в зависимости от их фантазии, если «имя» не будет противоречить основам правопорядка, общественной нравственности и морали. Случаев, когда непосредственно к названию предъявляются какие-либо требования, крайне мало, и все они четко перечислены законом (например, необходимость указания на род деятельности).
Ограничение на выбор названия, установленное в Постановлении Правительства РФ, обусловлено именно тем, что в случае использования наименований «Россия» и «Российская Федерация» названия негосударственных организаций и государственных органов могут стать практически неразличимы и ввести в заблуждение участников гражданского оборота.
На основании вышеизложенного может быть сделан вывод о неприменении положений данного Постановления о разрешительном порядке к выбору какой-либо организационно-правовой формы юридического лица, поскольку таковые устанавливаются федеральными законами.
Помимо прочего, Закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ среди документов, предоставляемых для государственной регистрации юридического лица при создании, не предусматривает каких бы то ни было разрешений на выбранную учредителями организационно-правовую форму юридического лица.
Заявительный порядок государственной регистрации юридических лиц обеспечивается ограниченными возможностями регистрирующих органов по принятию решений об отказе в государственной регистрации.
Так, ст. 23 вышеуказанного Закона устанавливает только 2 основания для принятия решения об отказе в государственной регистрации юридического лица:
— непредставление определенных Законом N 129-ФЗ необходимых для государственной регистрации документов;
— представление документов в ненадлежащий регистрирующий орган.
На регистрирующие (налоговые) органы не возложены функции по осуществлению правовой экспертизы представляемых на государственную регистрацию юридических лиц документов. Возложение подобных функций повлекло бы за собой замену уведомительного порядка регистрации на разрешительный. В соответствии со ст. 9 регистрирующие органы не вправе требовать представления иных документов, кроме документов, предусмотренных законом.
Вместе с тем законодательство РФ предусматривает ответственность заявителя и (или) юридического лица за предоставление недостоверных сведений, вплоть до уголовной.
На основании вышеизложенного может быть сделан вывод о неправомерности позиции Управления МНС РФ по г. Москве. Поскольку данная позиция является спорной и нарушает права работодателей, следует быть готовым к полемике с регистрирующими органами и отстаиванию своей правовой позиции, возможно, в суде.
