(Кульбовская Н. К.) («Трудовое право», 2006, NN 6, 7)
ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ ОХРАНОЙ ТРУДА
/»Трудовое право», 2006, N 6/
Н. К. КУЛЬБОВСКАЯ
1. Правовая база управления охраной труда
Существующая система управления охраной труда сформировалась под воздействием становления рыночного механизма хозяйствования, одновременно в ней сохранились отдельные элементы управления прежней плановой экономики, такие, как предоставление прав на компенсацию за работу во вредных и опасных условиях труда по спискам, например досрочных пенсий по спискам N 1 и N 2. Правовая база управления закреплена в: — Конституции РФ; — Трудовом кодексе РФ; — указах Президента РФ и постановлениях Правительства РФ по проведению административной реформы в 2004 г., разграничивших сферы деятельности федеральных органов исполнительной власти; — федеральных законах, установивших принципы разделения полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти, субъектов Федерации, а также принципы организации местного самоуправления; — Федеральном законе «Об основах охраны труда в РФ»; — Федеральном законе «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». Основополагающий принцип охраны труда сформулирован в Конституции РФ (статья 37 пункт 3): каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Обеспечение приоритета сохранения жизни и здоровья работников является важнейшим направлением государственной политики в области охраны труда (статья 210 Трудового кодекса РФ). В разделе Х. «Охрана труда» Трудового кодекса РФ установлены государственные гарантии по созданию благоприятных условий труда. Важнейшей статьей Трудового кодекса является статья 212, согласно которой обязанности по обеспечению безопасных условий и охраны труда возложены на работодателя. Работодатель — физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. Следствием возложения на работодателя обязанностей по обеспечению безопасных условий и охраны труда является то, что исполнительные органы государственной власти отвечают только за проведение государственной политики, создание законодательной и нормативно-правовой базы в сфере охраны труда, надзор и контроль за выполнением трудового законодательства. Административная реформа 2004 г. установила, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере условий и охраны труда. Минздравсоцразвития вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ. Минздравсоцразвития самостоятельно принимает нормативные правовые акты в сфере охраны труда, такие, как нормы бесплатной выдачи работникам сертифицированных средств индивидуальной защиты, нормы и условия бесплатной выдачи работникам, занятым на работах с вредными условиями труда, молока или других равноценных пищевых продуктов и т. д. Основные направления государственной политики в области охраны труда, которые должно проводить Минздравсоцразвития, изложены в статье 210 Трудового кодекса РФ. В числе этих направлений — государственный надзор и контроль за соблюдением требований охраны труда. Эта функция возложена на Федеральную службу по труду и занятости, находящуюся в ведении Минздравсоцразвития. Федеральная служба по труду и занятости осуществляет государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, и установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве и др. Важнейшей особенностью административной реформы 2004 г. является введение принципа, установившего, что каждый федеральный орган исполнительной власти имеет функции только в установленной сфере деятельности, но не регулирует вопросы, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами и федеральными законами. Трудовой кодекс РФ является тем федеральным законом, который осуществляет правовое регулирование трудовых отношений, в том числе в сфере охраны труда, поэтому у министерств, ведающих вопросами, например, промышленности или сельского хозяйства, теперь нет функции по управлению охраной труда. Данное новшество противоречит положению статьи 216 «Государственное управление охраной труда» Трудового кодекса, в которой предусмотрено участие федеральных органов исполнительной власти в управлении охраной труда. Принятые за последние годы федеральные законы о разграничении полномочий государственных органов власти дополнили и развили положения, изложенные в Трудовом кодексе РФ в статьях 6, 7, 210 и 211. В статье 6 «Разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений» изложены основы разграничения полномочий органов государственной власти, непосредственно относящиеся к охране труда. «К ведению федеральных органов государственной власти в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений относится принятие обязательных для применения на всей территории Российской Федерации федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих: — основные направления государственной политики в сфере трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений; — основы правового регулирования трудовых отношений и иных, непосредственно связанных с ними отношений; — обеспечиваемый государством уровень трудовых прав, свобод и гарантий работникам (включая дополнительные гарантии отдельным категориям работников); — порядок заключения, изменения и расторжения трудовых договоров; — основы социального партнерства, порядок ведения коллективных переговоров, заключения и изменения коллективных договоров и соглашений; — порядок разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров; — принципы и порядок осуществления государственного надзора и контроля за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, а также систему полномочия федеральных органов государственной власти, осуществляющих указанный надзор и контроль; — порядок расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; — систему и порядок проведения государственной экспертизы условий труда и сертификации производственных объектов на соответствие требованиям по охране труда; — порядок и условия материальной ответственности сторон трудового договора, в том числе порядок возмещения вреда жизни и здоровью работника, причиненного ему в связи с исполнением им трудовых обязанностей; — виды дисциплинарных взысканий и порядок их применения; — систему государственной статистической отчетности по вопросам труда и охраны труда; — особенности правового регулирования труда отдельных категорий работников. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, по вопросам, не отнесенным к полномочиям федеральных органов государственной власти. При этом более высокий уровень трудовых прав и гарантий работникам по сравнению с установленным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, приводящий к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов, обеспечивается за счет бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам, не урегулированным федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, могут принимать законы и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права. В случае принятия федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации по этим вопросам закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации приводится в соответствие с федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации. В случаях если закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, содержащий нормы трудового права, противоречит настоящему Кодексу или иным федеральным законам либо снижает уровень трудовых прав и гарантий работникам, установленный настоящим Кодексом или иными федеральными законами, применяется настоящий Кодекс или иной федеральный закон». Вследствие принятия федеральных законов о разграничении полномочий государственных органов власти субъектов Российской Федерации и проведении административной реформы произошли кардинальные изменения в государственном управлении охраной труда, ликвидирована вертикаль управления от федеральных органов исполнительной власти (министерств, ведомств) до организаций (предприятий). В результате произошли: — исчезновение функций по охране труда в положениях о федеральных органах исполнительной власти (министерств, комитетов) и ликвидация в них соответствующих отделов (департаментов); — сокращение численности отделов по труду в государственных органах исполнительной власти субъектов Федерации. О том, чем «управляет» государственный орган исполнительной власти (Минздравсоцразвития России), осуществляющий по поручению Правительства РФ государственное управление в сфере охраны труда, видно из перечисления видов полномочий Министерства: вносит в Правительство РФ проекты законов, нормативных правовых актов и принимает нормативные правовые акты, такие, как: нормы бесплатной выдачи работникам сертифицированных средств индивидуальной защиты; правила бесплатной выдачи лечебно-профилактического питания и рационы этого питания; предельные нормы переноски и перемещения тяжестей работниками в возрасте до 18 лет и т. д. (Положение о Минздравсоцразвития от 30 июня 2004 г. N 321.) В то время как в аналогичном Положении о Минтруде России от 23 апреля 1997 г. N 480 было указано, что оно «осуществляет государственное управление охраной труда, координирует работу федеральных органов исполнительной власти в этой области» и ряд других организационных мероприятий. Иначе говоря, произошли существенные изменения в полномочиях министерства, что, в свою очередь, является логическим следствием того, что обеспечение безопасных условий и охраны труда возложено на работодателя. Он обязан выполнить 22 обязанности, перечисленные в статье 212 Трудового кодекса РФ, за счет средств организации. В действующей ныне системе управления охраной труда государство возложило обязанности по обеспечению права работников на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на работодателя, который действует, подчиняясь законам рыночной экономики, определяющей, что цель предпринимательской деятельности — получение прибыли. Таким образом, в управлении охраной труда сочетаются и взаимодействуют рыночные механизмы и организующее начало государства. Такое взаимодействие уже предполагает наличие противоречий между целью экономической деятельности предпринимателя в рыночной экономике и социальными целями общества (в том числе — обеспечение достойного труда), которые должно выражать государство. На уровне предприятий это противоречие проявляется в том, что работодатель должен обеспечивать эффективность (прибыльность) производства и выделять ресурсы на выполнение государственных нормативных требований по охране труда, на создание условий труда, соответствующих требованиям охраны труда и безопасности производства. Законы и нормативные правовые акты, предъявляемые со стороны государства, разрабатываются и утверждаются без обоснования стоимости их выполнения. В результате на уровне производств существует реальное противоречие между необходимостью обеспечивать эффективность производства и выделять финансовые и материальные ресурсы на обеспечение безопасных условий и охраны труда. О том, что прежде всего решается первая проблема, свидетельствует динамика показателей, характеризующих условия труда. Удельный вес работников, занятых в условиях, не отвечающих санитарно-гигиеническим нормам, растет. Этот показатель суммарно в отраслях промышленности, строительства, транспорта и связи в 1997 г. составил 17,1%, в 1998 г. — 17,3%, в 1999 г. — 17,5%, в 2000 г. — 18,1%, в 2001 г. — 18,8%, в 2002 г. — 19,2%, в 2003 г. — 19,9%, в 2004 г. — 21,3%. Значительный масштаб занятых в неблагоприятных условиях труда, оказывающих отрицательное влияние на здоровье работающих, подрывает воспроизводство рабочей силы, необходимой для нормального функционирования экономики и ее роста. Государство, выражая общественный интерес в успешном развитии экономики, должно активно влиять на обеспечение благоприятных условий труда, так же, как государство способствует развитию деятельности здравоохранения, образования, культуры на общественной основе. По нашему мнению, подобно тому как государство способствует развитию сфер деятельности, во многом определяющих уровень воспроизводства рабочей силы, оно должно активно содействовать становлению достойного труда. Достойный труд по концепции МОТ — это производительный труд, включающий безопасность и здоровые условия труда. Отрицательная динамика показателей, характеризующих занятость в неблагоприятных условиях труда в России, свидетельствует о том, что выполнение государством двух функций (создание правовой базы и контроль за выполнением норм законодательства) недостаточно для обеспечения гарантированного Конституцией РФ права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены. Государство должно делать то, чего не может сделать рыночный механизм, всегда нацеленный на прибыль. В предпринимательской деятельности обеспечение благоприятных условий труда выступает как обязанность, выполнение которой требует немалых финансовых средств. Даже краткое ознакомление с содержанием статьи 212 Трудового кодекса РФ «Обязанности работодателя по обеспечению безопасных условий и охраны труда» показывает, что работодатель одновременно должен выполнить 22 обязанности, но вопрос об их экономической достижимости никогда не ставился. У работодателя возникает реальное противоречие между необходимостью обеспечить эффективность (прибыльность) производства и необходимостью выделять ресурсы на обеспечение благоприятных условий труда. Целесообразно в каждом конкретном случае анализировать причины неблагоприятных условий труда и оценивать величину финансовых средств, необходимых для ликвидации вредных и опасных факторов производства или рабочих мест с вредными условиями труда. В условиях массового невыполнения государственных нормативных требований по охране труда, о чем свидетельствует тот факт, что более 40% всех занятых установлена хотя бы одна компенсация за работу в неблагоприятных условиях труда, актуальна постановка задачи по разработке специальных мер, облегчающих работодателям выполнение обязанностей по обеспечению безопасных условий и охраны труда.
2. Особенности управления охраной труда в муниципальных образованиях
С прежних времен закрепилось мнение, что органы местного самоуправления — это такие же органы государственной власти, как органы управления Федерации или региона (области, республики), но только более низкого по отношению к ним уровня. В то время как это принципиально иные органы управления, поскольку это форма осуществления народом своей власти в решении вопросов местного значения. В статье 12 Конституции РФ указано, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». В статье 130 определено: «Местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, использование и распоряжение муниципальной собственностью». Вопросы местного значения перечислены в статьях 14 — 16 для муниципальных образований — поселений, муниципального района, городского округа — Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.). Следует обратить внимание на то, что перечислены такие вопросы жизнеобеспечения населения муниципальных образований, как организация электро-, тепло-, газо — и водоснабжения, водоотведения, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования; обеспечение мер пожарной безопасности; организация ритуальных услуг и т. п. Например, применительно к городскому округу в статье 16 перечислено 27 вопросов местного значения. Предложение внести охрану труда в перечни означает, что трудовые отношения в сфере охраны труда предлагается приравнять к вопросам жизнеобеспечения населения, в то время как трудовые отношения в целом, и в частности охрана труда, — это вопросы не местного, а общегосударственного значения, правовое регулирование трудовых отношений возложено на Трудовой кодекс РФ. В целях усиления роли органов местного самоуправления в реализации государственной политики Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дано право наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и определен порядок этого наделения. При рассмотрении порядка наделения полномочиями целесообразно определить понятие «государственные полномочия», применяемое в федеральных законах. Государственные полномочия — полномочия, реализация которых связана с обеспечением жизнедеятельности населения всего субъекта Российской Федерации, и в том числе населения муниципального образования. Государственные полномочия определены в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (от 6 ноября 1999 г. N 184-ФЗ) с дополнениями, внесенными федеральными законами от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ и 29 ноября 2004 г. N 199-ФЗ. Всего конкретизировано 53 государственных полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Перечисленные полномочия включают вопросы, касающиеся непосредственного жизнеобеспечения населения субъекта Российской Федерации. Среди этих вопросов нет труда <*>, в том числе охраны труда, так же, как нет этих вопросов в главе 3 «Вопросы местного значения» Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». ——————————— <*> За исключением полномочий «участие в урегулировании коллективных трудовых споров» (пункт 44 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ от 6 ноября 1999 г.).
Такое положение является следствием того, что трудовое законодательство, так же, как административное, административно-процессуальное, жилищное, семейное, земляное, водное, лесное, является вопросом общегосударственного значения, принятие федеральных законов по вопросам труда является исключительным правом Российской Федерации. Поскольку в полномочиях органов государственной власти субъектов Российской Федерации не указаны вопросы труда, в том числе охраны труда, постольку органы государственной власти субъектов Федерации не могут ими наделять органы местного самоуправления. Отсутствие охраны труда в вопросах местного значения не означает, что органы местного самоуправления не должны осуществлять государственную политику в сфере охраны труда. Имеются полномочия двух сторон деятельности органов местного самоуправления в сфере охраны труда, соответствующие трудовому законодательству и не нуждающиеся во внесении дополнительных поправок к Закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Закон N 131-ФЗ). Во-первых, муниципальные образования имеют в собственности муниципальное имущество (статьи 50 — 51 Закона N 131-ФЗ) и собственный местный бюджет (статья 52), из которого финансируются органы местного самоуправления и работники муниципальных предприятий и учреждений (статья 53). По отношению к организациям, финансируемым за счет местного бюджета, а также к находящимся в муниципальной собственности местные органы самоуправления выступают как работодатели. В соответствии с Трудовым кодексом РФ они обязаны осуществлять деятельность по обеспечению безопасных условий труда (статья 212), вправе принимать акты, содержащие нормы трудового права (статья 7), имеющие статус локальных нормативных актов (статья 8) и действующие в пределах территории соответствующего муниципального образования (статья 13); выступать как работодатели муниципальных предприятий и организаций, финансируемых из местного бюджета, при осуществлении социального партнерства (статьи 23 и 34); осуществлять финансирование мероприятий по охране труда (статья 226); участвовать в расследовании несчастных случаев на производстве (статья 229); устанавливать размер, условия и порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в организациях, финансируемых из местных бюджетов (статья 325); осуществлять внутриведомственный государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов в подведомственных организациях (статья 353). Во-вторых, местное самоуправление как форма осуществления народом своей власти через органы местного самоуправления решает вопросы местного значения исходя из интересов населения (статья 1 Закона N 131-ФЗ). В этих целях органы местного самоуправления участвуют в реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда (статья 210 Трудового кодекса РФ); взаимодействуют с органами федеральной инспекции труда в осуществлении надзорно-контрольной деятельности (статья 365); участвуют в регулировании трудовых споров (статья 407); участвуют в проведении коллективных переговоров и заключении соглашений на территориальном уровне (статья 35). Кроме того, для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления имеют полномочия по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной среды муниципального образования (статья 17 Закона N 131-ФЗ). Естественно, в планах комплексного социально-экономического развития должны быть отражены вопросы охраны труда, а статистика предприятий и организаций содержит данные о состоянии условий и охраны труда. Что касается организаций иных форм собственности, находящихся на территории муниципального образования, то в интересах населения вопросы местного значения решаются органами местного самоуправления совместно с собственниками этих организаций. Например, в целях равномерной загрузки муниципального транспорта и своевременной доставки работников к месту работы организации с большой численностью обычно согласовывают с органами местного самоуправления время начала и окончания рабочих мест. В интересах населения органы местного самоуправления совместно с организациями, находящимися на территории муниципального образования, разрабатывают территориальные соглашения, программы (планы) социально-экономического развития, включающие вопросы занятости, оплаты труда, условий и охраны труда и т. д. Опять-таки, для разработки таких документов нет нужды в дополнительных актах о передаче полномочий, достаточно найти согласие и взаимопонимание по необходимости разработки таких документов. Для уточнения полномочий органов местного самоуправления в отдельных субъектах Российской Федерации принимаются законы. Например, в 2001 г. принят Закон Иркутской области «О наделении органов местного самоуправления областными государственными полномочиями по государственному управлению охраной труда». По закону Иркутской области органам местного самоуправления переданы функции по: координации и методическому руководству службами охраны труда в организациях независимо от организационно-правовых форм, расположенных на территории соответствующего муниципального образования; организации работы комиссий по проверке знаний требований охраны труда; анализу состояния условий и охраны труда, причин несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и т. п. Одновременно органам местного самоуправления предоставлены права, необходимые для реализации указанных функций, такие, как беспрепятственное посещение организаций всех организационно-правовых форм, создание межведомственных комиссий по охране труда, участие в установленном порядке в расследовании несчастных случаев на производстве и др. Очевидно, что вышеуказанные полномочия не входят в категорию тех государственных полномочий, которые перечислены в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», но относятся к правовым актам, которые органы местного самоуправления имеют право принимать в соответствии с вышеуказанным областным законом и уставом местного самоуправления. Анализ становления правовой базы управления охраной труда в местном самоуправлении показывает, что этот процесс отражает поляризацию полномочий, когда государственные нормативные требования по охране труда, обязательные для применения на всей территории Российской Федерации, устанавливаются на федеральном уровне, а на органы местного самоуправления возлагаются полномочия по организации и методическому руководству выполнения государственных нормативных требований в организациях, при том что обязанность их выполнения возложена на работодателя (статья 212 Трудового кодекса РФ).
/»Трудовое право», 2006, N 7/
Термины и понятия в сфере охраны труда
Характерной особенностью становления современного законодательства об охране труда выступает введение в законы терминов и понятий с целью их единообразного применения. В настоящее время в Трудовом кодексе РФ в статье 209 наряду с определением понятия «охрана труда» дано определение еще восьми понятий, в их числе «условия труда», «вредный производственный фактор» и др. Условия труда — совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника. Вредный производственный фактор — производственный фактор, воздействие которого на работника может привести к его заболеванию. Опасный производственный фактор — производственный фактор, воздействие которого на работника может привести к его травме. Безопасные условия труда — условия труда, при которых воздействие на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленных нормативов. Термин «охрана труда» употребляется в Конституции СССР, принятой в 1977 г. В статье 21 говорится: «Государство заботится об улучшении условий и охраны труда, его научной организации, о сокращении, а в дальнейшем и полном вытеснении тяжелого физического труда на основе комплексной механизации и автоматизации производственных процессов во всех отраслях народного хозяйства». В Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 г., этот термин не используется. В ней введено понятие «безопасность и гигиена труда» (статья 37, пункт 3). В «Основах законодательства Российской Федерации об охране труда», принятых в 1993 г., впервые дано определение понятия «охрана труда». Оно целиком вошло в Федеральный закон «Об основах охраны труда в Российской Федерации», а затем в Трудовой кодекс РФ. В статье 209 Трудового кодекса РФ и в статье 1 Федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации» дано следующее определение понятия «охрана труда»: «Охрана труда — система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, реабилитационные и иные мероприятия». Данное определение содержит комплекс понятий, в свою очередь, требующих разъяснения. Например, неясно, что означает термин «организационно-технические мероприятия». Организационные мероприятия — это мероприятия по организации аттестации рабочих мест, обучению работников и т. д. Технические мероприятия — это технические меры по обеспечению безопасности труда, улучшению состояния производственной среды. Соединение этих двух понятий вносит путаницу. Следует обратить внимание, что в конвенциях и рекомендациях Международной организации труда (МОТ) не употребляется термин «охрана труда». В табл. 1 приводятся термины, употребляемые в некоторых конвенциях Международной организации труда по проблемам безопасности и гигиены труда. Как следует из табл. 1, в конвенциях МОТ употребляются следующие термины: «гигиена труда», «гигиена», «безопасность и гигиена труда», «охрана здоровья».
Таблица 1. Термины, употребляемые в конвенциях МОТ по проблемам безопасности и гигиены труда
Наименование конвенции Употребляемые термины
Конвенция N 155 «Здоровье, безопас — Конвенция о безопасности и гигиене труда ность и гигиена труда» и производственной среде (ратифицирована в России 2 апреля 1998 г.)
Конвенция N 181 «Охрана здоровья и Конвенция об инспекции труда в промыш — техника безопасности», ленности и торговле (ратифицирована «безопасность и гигие — в России 2 апреля 1998 г.) на труда»
Конвенция N 161 «Служба гигиены Конвенция о службах гигиены труда труда», «охрана здоровья», «безопас — ность и гигиена труда»
Конвенция N 176 «Безопасность и гигие — Конвенция о безопасности и гигиене труда на труда» на шахтах
Конвенция N 162 «Гигиена рабочего Конвенция об охране труда при использова — места» нии асбеста (ратифицирована в России 8 апреля 2000 г.)
Конвенция N 167 «Безопасность и гигие — Конвенция о безопасности и гигиене труда на труда» в строительстве
Конвенция N 120 «Гигиена» Конвенция о гигиене в торговле и учрежде — ниях
В конвенциях МОТ термины «гигиена» и «гигиена труда» употребляются как синонимы. В Конвенции N 120 говорится, что для обеспечения жизнедеятельности и сохранения здоровья работников рекомендуется производить уход за производственными помещениями, соблюдать чистоту, проводить вентиляцию. Все рабочие места должны иметь достаточное искусственное и естественное освещение и т. д. В ином значении термин «гигиена труда» раскрыт в «Энциклопедии по безопасности и гигиене труда», опубликованной в 1998 г. МОТ (Женева): «Гигиена труда — наука и практическая деятельность, посвященная выявлению и оценке факторов окружающей среды, борьбе с теми факторами и стрессами, которые возникают на рабочем м есте вследствие выполнения работы и могут привести к заболеваниям, ухудшению здоровья и самочувствия, а также вызвать серьезные неудобства и снижение трудовой активности рабочих или членов определенного сообщества». Аналогичное определение термина «гигиена труда» приведено в «Гигиенических критериях оценки и классификации условий труда по показателям вредности и опасности факторов производственной среды, тяжести и напряженности трудового процесса» (Руководство Р 2.2.755-99): «Гигиена труда — профилактическая медицина, изучающая условия и характер труда, их влияние на здоровье и функциональное состояние человека и разрабатывающая научные основы и практические меры, направленные на профилактику вредного и опасного действия факторов производственной среды и трудового процесса на работающих». В «Руководстве по системам управления охраной труда», опубликованном Международным бюро труда (Женева, 2003), термин «охрана труда» употребляется в значении «безопасность и здоровье». Как следует из словарного пояснения (толкования) Руководства, комитет по охране труда — это комитет по безопасности и здоровью (safety and health committee); представитель работников по охране труда — workers safety and health representative. К сказанному следует добавить, что в Европейской социальной хартии, принятой Советом Европы, употребляют терминологию МОТ. Вхождение Российской Федерации в Европейский союз и во Всемирную торговую организацию предполагает употребление единообразной терминологии, унификацию понятий, используемых в Российской Федерации, понятий и терминов МОТ и Европейского союза. В этих целях можно использовать два варианта: 1) ввести в трудовое законодательство термин «обеспечение безопасности и гигиены труда» вместо термина «охрана труда»; 2) ввести новое определение понятий «охрана труда», установив, что «охрана труда» и «обеспечение безопасности и гигиены труда» — термины-синонимы. Предпочтительным является второй вариант, поскольку термин «охрана труда» получил широкое распространение. Он употребляется в законодательных и нормативных правовых актах, учебниках и научных публикациях. Разработчики проекта Государственного стандарта ССБТ «Общие требования к управлению охраной труда в организации» ГОСТ Р 12.0.006-2002 привели его в соответствие с международным стандартом OHSAS 18001-99 «Система управления охраной здоровья и безопасностью персонала. Требования». Термин «охрана труда» используется ими в значении «охрана здоровья и безопасность труда». В частности, это следует из понятия «система управления охраной труда», данного в ГОСТ Р 12.0.006-2002: «Система управления охраной труда — часть общей системы управления (менеджмента) организации, обеспечивающая управление рисками в области охраны здоровья и безопасности труда, связанными с деятельностью организации». Таким образом, по нашему мнению, целесообразно дать следующее определение понятия «охрана труда»: «Охрана труда — обеспечение безопасности и гигиены труда в целях сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности». Нуждаются в уточнении термины, относящиеся к мероприятиям по охране труда, поскольку в законодательстве и нормативных правовых актах наблюдается их разночтение. В Трудовом кодексе РФ и Федеральном законе «Об основах охраны труда в Российской Федерации» применяется термин «мероприятия по улучшению условий и охраны труда», например в статье 19 «Финансирование мероприятий по улучшению условий и охраны труда». В Рекомендациях по планированию мероприятий по охране труда, утвержденных Постановлением Минтруда России от 27 февраля 1995 г. N 11, применяется термин «мероприятия по охране труда». В Федеральном законе «Об основах охраны труда в Российской Федерации» в статье 4 (абзац 12) также используется термин «мероприятия по охране труда». Возникает вопрос: являются ли эти термины тождественными? По нашему мнению, нет. Добавление к термину указания, что это не просто мероприятия по охране труда, а мероприятия по улучшению условий и охраны труда, нуждается в уточнении. То есть при ответе на вопрос, о каком улучшении, по отношению к какому уровню идет речь, возможны два варианта: 1) улучшение по отношению к существующему на предприятии уровню условий и охраны труда; 2) улучшение по отношению к уровню условий и охраны труда, определяемому нормативными требованиями. Кроме того, два термина различаются также тем, что в термине «мероприятия по охране труда» отсутствуют слова «условия труда». Уточнение необходимо хотя бы по той причине, что по-разному учитываются затраты на мероприятия по охране труда при расчете налоговой базы: затраты на мероприятия, предусмотренные в нормативных правовых актах, учитываются в целях налогообложения в составе расходов, уменьшающих налоговую базу; затраты на мероприятия сверх предусмотренных нормативами не уменьшают налоговой базы и покрываются за счет прибыли. Следует констатировать, что определения понятия «мероприятия по охране труда» не существует, несмотря на использование данного термина в нормативных правовых актах. По нашему мнению, необходимо уточнение терминов, используемых в Федеральном законе «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и Трудовом кодексе РФ. Необходимо дать определения, соответствующие термину «мероприятия по охране труда» и термину «мероприятия по улучшению условий труда». Обратимся к словарям. Так, в «Словаре русского языка», изданном Институтом русского языка АН СССР, дается следующее определение: «Мероприятие — это организованное действие, направленное на осуществление определенной цели» <*>. ——————————— <*> Словарь русского языка: В 4-х т. / Под ред. А. П. Евгеньевой. 2-е изд., испр. и доп. М.: Русский язык, 1981.
Аналогичное определение приведено в словаре С. И. Ожегова: «Мероприятие — организованное действие или совокупность действий, имеющих целью осуществление чего-нибудь» <*>. ——————————— <*> Ожегов С. И. Словарь русского языка. М.: Русский язык, 1978. С. 318.
В термине «мероприятие по охране труда» указана сфера деятельности — это охрана труда. Если воспользоваться этими подсказками, то термин «мероприятия по охране труда» можно определить как «организованное действие или совокупность действий в управлении охраной труда, включающих в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия с целью создания условий труда, соответствующих требованиям сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности». Такое широкое определение подходит для государственного уровня управления охраной труда, например для уровня формирования федеральной целевой программы мероприятий по улучшению условий и охраны труда, когда охватывается вся система мероприятий. Если речь идет об организациях, то набор мероприятий более узкий. Например, проведение мероприятий правового характера (принятие законов, постановлений) находится в кругу полномочий государственных органов управления. Также вне деятельности организаций — реабилитация (медицинская, социальная, профессиональная), которая должна осуществляться соответствующими специализированными организациями. Кроме того, простое перечисление мероприятий (организационно-технические, лечебно-профилактические) не вносит ясности, так как эти определения нуждаются в разъяснении. Выше уже отмечена неопределенность понятия «организационно-технические мероприятия». По нашему мнению, следует отдельно классифицировать организационные мероприятия и отдельно — технические. Неясно также, какое содержание имеет термин «социально-экономические мероприятия». Казалось бы, наименьшее затруднение вызывает понятие «лечебно-профилактические мероприятия». Очевидно, это медицинские осмотры, предусмотренные в Трудовом кодексе РФ отдельной статьей 213, — «Медицинские осмотры некоторых категорий работников». Также не вызывает сомнения, что выдача молока и лечебно-профилактического питания (статья 222 Трудового кодекса РФ) относится к лечебно-профилактическим мероприятиям. Однако в статье 223 Трудового кодекса РФ «Санитарно-бытовое и лечебно-профилактическое обслуживание работников» указано, что «обеспечение санитарно-бытового и лечебно-профилактического обслуживания работников организаций в соответствии с требованиями охраны труда возлагается на работодателя. В этих целях в организации по установленным нормам оборудуются санитарно-бытовые помещения, помещения для приема пищи, помещения для оказания медицинской помощи, комнаты для отдыха в рабочее время и психологической разгрузки; создаются санитарные посты с аптечками, укомплектованные набором лекарственных средств и препаратов для оказания первой медицинской помощи; устанавливаются аппараты (устройства) для обеспечения работников горячих цехов и участков газированной, соленой водой и др. Перевозка в лечебные учреждения или к месту жительства работников, пострадавших от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также по иным медицинским показаниям производится транспортными средствами организации либо за ее счет». В статье 223 Трудового кодекса РФ введен термин «санитарно-бытовое обслуживание», но не разграничены два указанных вида обслуживания. Непонятно, к каким мероприятиям (санитарно-бытовым или лечебно-профилактическим) следует отнести создание помещений и комнат релаксации, психологической разгрузки, мест обогрева работников, установление сатураторных автоматов для приготовления газированной воды. Что касается понятия «санитарно-гигиенические мероприятия», входящего в определение понятия термина «охрана труда», то следует заметить, что известны гигиенические нормативы условий труда (ПДК, ПДУ), санитарные нормы и правила. Для достижения норм осуществляются мероприятия технического характера (установка и реконструкция осветительных и вентиляционных систем, установка осветительной арматуры, перепланировка размещения производственного оборудования с целью обеспечения безопасности работников и т. д.). Нет смысла вносить путаницу, называя мероприятия такого рода санитарно-гигиеническими. Создавшаяся ситуация — наличие терминов близкого и неясного содержания в законодательстве — является следствием недостаточной отработки понятийного аппарата в сфере охраны труда, что, в свою очередь, связано с недостаточно полным теоретическим представлением о процессе управления охраной труда и недостаточно квалифицированной законотворческой деятельностью. Вышеприведенный анализ позволяет сформулировать понятие «мероприятия по охране труда» следующим образом: Мероприятия по охране труда в организациях — это совокупность действий технического, лечебно-профилактического, санитарно-бытового и организационного характера, а также обеспечение работающих средствами индивидуальной и коллективной защиты, направленных на выполнение нормативных требований безопасности и гигиены труда в целях сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. Понятие «мероприятия по улучшению условий труда» фактически является синонимом понятия «мероприятия по охране труда». Но целесообразно, как уже говорилось выше, уточнить, об улучшении какого рода идет речь — улучшении по отношению к фактическим условиям труда с целью достижения нормативных показателей, улучшении сверх нормативного уровня или о внедрении технологически иных, безвредных и благоприятных условий труда. Такого рода конкретизация полезна при разработке коллективных договоров в организациях, тем более что в этих случаях имеется различие в учете расходов на мероприятия по охране труда, учитываемых в целях налогообложения. Следует обратить внимание, что в Федеральном законе «Об основах охраны труда в РФ» и в Трудовом кодексе РФ не применяется термин «льгота», в то время как в «Основах законодательства Российской Федерации об охране труда» он был. В статье 3 в числе основных направлений государственной политики в области охраны труда указано «установление компенсаций и льгот за тяжелые работы и работы с вредными или опасными условиями труда, не устранимыми при современном техническом уровне производства и организации труда». Изъятие термина «льгота» правомерно, если вспомнить определение этого понятия. В «Малом толковом словаре русского языка» дано следующее определение: «Льготы — предоставление кому-нибудь преимуществ, обеспечивающих выполнение общих правил» <*>. Согласно «Большому энциклопедическому словарю»: «Льгота — предоставление кому-нибудь преимуществ, частичное освобождение от выполнения установленных правил, обязанностей или обеспечение условий их выполнения, например налоговые льготы» <**>. ——————————— <*> Малый толковый словарь русского языка: Около 35000 слов. М.: Русский язык, 1990. С. 238. <**> Большой энциклопедический словарь. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Большая российская энциклопедия, 1998. С. 665.
Как следует из этих определений, считать какую-либо меру льготой правомерно лишь в том случае, если эта мера предоставляется какой-либо группе граждан, находящихся в равном социальном и материальном положении со всеми прочими гражданами. Но если речь идет о предоставлении мер (преимуществ) отдельным, особым категориям граждан, например инвалидам, то следует считать, что предоставляемые меры являются не льготами, а лишь мерами социальной поддержки, направленными на создание инвалидам равных с другими гражданами жизненных возможностей. Неправомерно применение термина «льгота» по отношению к работающим в тяжелых или вредных условиях труда. Предоставление им дополнительного отпуска, укороченного рабочего дня, профилактического питания и т. п. является не льготой, а мерой, способствующей предохранению здоровья от возникновения профессиональных заболеваний, или компенсацией за тяжелый труд.
Вопросы для самопроверки
Сформулируйте конституционную норму права работников на охрану труда. Какие законы определяют правовую базу государственного управления охраной труда? Какое федеральное министерство осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в сфере охраны труда? Какой федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции надзора и контроля за соблюдением требований охраны труда? В чем особенности регулирования сферы охраны труда в муниципальных образованиях? Дайте определение понятиям «охрана труда» и «условия труда». Какой термин используется в Международной организации труда для характеристики понятия «охрана труда»? В чем различие понятий «компенсации» и «льготы» за работу во вредных и опасных условиях труда?
Литература
1. Роик В. Д. Управление условиями и охраной труда: Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2004. 2. Современная экономика труда / Руководитель авторского коллектива и науч. ред. В. В. Куликов. Институт труда России. М.: ЗАО «Финстатинформ», 2001. 3. Соловьев А. П. Государственное управление охраной труда в Российской Федерации. Серия: Управление охраной труда. Вып. 1 / Под ред. Г. З. Файнбурга. Пермь: Пермский государственный технический институт, 2001. 4. Соловьев А. П. Новые подходы в совершенствовании государственного управления охраной труда в России. Законодательно-нормативная база // Библиотека Российской газеты. Вып. 21. М., 2002.
Основные термины и понятия
Безопасные условия труда — условия труда, при которых воздействие на работающих вредных и (или) опасных производственных факторов исключено либо уровни их воздействия не превышают установленных нормативов. Вопросы местного значения — вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Вредный производственный фактор — производственный фактор, воздействие которого на работника может привести к его заболеванию. Гарантии — средства, способы и условия, с помощью которых обеспечивается осуществление предоставленных работникам прав в области социально-трудовых отношений. Гигиенические нормативы условий труда (ПДК, ПДУ) — уровни вредных производственных факторов, которые при ежедневной (кроме выходных дней) работе, но не более 40 часов в неделю, в течение всего рабочего стажа не должны вызывать заболеваний или отклонений в состоянии здоровья, обнаруживаемых современными методами исследований, в процессе работы или в отдаленные сроки жизни настоящего и последующего поколений. Компенсации за работу в неблагоприятных условиях труда — предоставление дополнительного отпуска, сокращенного рабочего дня, бесплатного лечебно-профилактического питания, бесплатного молока, повышенной оплаты труда, досрочной трудовой пенсии. Коэффициент производственного травматизма — показатель числа несчастных случаев на производстве в течение года, рассчитанный на 1000 работающих. Льготы — предоставление кому-либо преимуществ, частичное освобождение от выполнения установленных правил, обязанностей или облегчение условий их выполнения (например, льготы в страховании, льготы при пользовании услугами связи, льготы по налогообложению, льготы по уплате государственной пошлины, льготы транзитные), предоставляемые определенным категориям граждан или отдельным организациям. Мероприятия по охране труда в организациях — совокупность действий технического, лечебно-профилактического, санитарно-бытового и организационного характера, а также обеспечение работающих средствами индивидуальной и коллективной защиты, направленных на выполнение нормативных требований безопасности и гигиены труда в целях сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности. МОТ — Международная организация труда. Муниципальное образование — городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Надзор и контроль в сфере охраны труда — система проверок за соблюдением трудового законодательства и нормативных правовых актов, содержащих нормативные требования по охране труда, осуществляемая Федеральной службой по труду и занятости. ОКОНХ — Общесоюзный классификатор отраслей народного хозяйства. ОКВЭД — Общероссийский классификатор видов экономической деятельности. Опасный производственный фактор — производственный фактор, воздействие которого на работника может привести к его травме. Органы местного самоуправления — избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Охрана труда — система сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающая в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, реабилитационные и иные мероприятия (в редакции Трудового кодекса РФ). Охрана труда — обеспечение безопасности и гигиены труда в целях сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности (по терминологии Международной организации труда). Профессиональная заболеваемость — показатель числа вновь выявленных в течение года больных с профессиональными заболеваниями и отравлениями, рассчитанный на 100, 1000, 10000, 100000 работающих, подвергающихся воздействию вредных факторов производственной среды и трудового процесса. Профессиональные заболевания — заболевания, в возникновении которых решающая роль принадлежит воздействию неблагоприятных факторов производственной среды и трудового процесса. Профессиональный риск — вероятность повреждения (утраты) здоровья или смерти работника, связанная с исполнением им трудовых обязанностей. Работник — физическое лицо, вступившее в трудовые отношения с работодателем. Работодатель — физическое лицо либо юридическое лицо (организация), вступившее в трудовые отношения с работником. В случаях, установленных федеральными законами, в качестве работодателя может выступать иной субъект, наделенный правом заключать трудовые договоры. Рабочее место — место, где работник должен находиться или куда ему необходимо прибыть в связи с его работой и которое прямо или косвенно находится под контролем работодателя. Разграничение полномочий — разделение сфер деятельности, например между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Санитарно-гигиенические нормы — нормы, определяемые гигиеническими нормативами условий труда (ПДК, ПДУ) и показателями тяжести труда. Средства индивидуальной и коллективной защиты работников — технические средства, используемые для предотвращения или уменьшения воздействия на работников вредных и (или) опасных производственных факторов, а также для защиты от загрязнения. Условия труда — совокупность факторов производственной среды и трудового процесса, оказывающих влияние на работоспособность и здоровье работника.
