(Сапфирова А. А.) («Социальное и пенсионное право», 2008, N 2)
СОВРЕМЕННЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОМПЕТЕНЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИНСПЕКЦИИ ТРУДА В ОБЛАСТИ ЗАЩИТЫ ТРУДОВЫХ ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ В СФЕРЕ ТРУДА
А. А. САПФИРОВА
Сапфирова А. А., кандидат юридических наук, доцент.
Наделение органа исполнительной власти, в том числе и федеральной инспекции труда, определенной компетенцией означает распределение полномочий между входящими в его структуру подразделениями и должностными лицами. Специфика компетенции заключается в том, что она всегда имеет активную направленность. Органы исполнительной власти создаются не для бездействия, а для того, чтобы решались задачи, поставленные перед государством в целом или в определенной сфере общественной жизни, в которой те или иные органы исполнительной власти представляют государство. Поэтому орган не должен ни уклоняться от реализации своей компетенции, ни выходить за ее пределы. Так, федеральная инспекция труда действует от имени государства в области отношений в сфере труда, и ее деятельность в конечном итоге направлена на восстановление нарушенных трудовых прав и обеспечение законных интересов в сфере труда. Заметим, что если орган исполнительной власти является субъектом защиты, то П. В. Анисимов предлагает называть его компетенцию правозащитной <1>. Такой термин вполне применим для федеральной инспекции труда, компетенция которой направлена на защиту трудовых прав и законных интересов в сфере труда. ——————————— <1> Анисимов П. В. Права человека и правозащитное регулирование: Проблемы теории и практики: Монография. Волгоград: ВА МВД России, 2004. С. 194.
Компетенция — это совокупность прав и обязанностей <2>. Нами не преследуется цель расширенного изучения состава компетенции. Однако заметим, что в качестве элементов компетенции отдельные ученые рассматривают и задачи <3>, и функции <4>, и предметы ведения <5>, и ответственность <6>. В настоящей статье мы придерживаемся традиционной точки зрения о содержании компетенции и ограничимся детальным освещением отдельных проблем реализации прав и обязанностей федеральной инспекцией труда и путей их разрешения. ——————————— <2> Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972. С. 101 — 102; Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М.: Проспект, 1999; Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 209; Бондаренко А. А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в условиях административной реформы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 10. <3> Ямпольская Ц. А. Субъекты административного права: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. М., 1958. С. 11; Лазарев Б. М. О компетенции органа советского государства // Советское государство и право. 1964. N 10; Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М.: Юрид. лит, 1969. С. 13 — 22; Юсупов В. А. Научная организация исполнительной власти: Учебное пособие. Изд. 2-ое, доп. Волгоград: Издательство ВИЭСП, 2003. С. 65. <4> Атаманчук Г. В. Теория государственного управления… С. 209; Махов В. Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 15. <5> Тихомиров Ю. А. Основные черты компетенции представительных органов власти // Вопросы развития и совершенствования органов народного представительства в СССР: Сборник. Труды ВЮЗИ. Т. 8. М., 1966. С. 7. <6> Советское административное право / Под ред. С. С. Студеникина. М.: Госюриздат, 1962. С. 9.
1. Реализация права федеральной инспекции труда рассматривать заявления и другие обращения граждан о нарушениях их трудовых прав выявляет несколько проблем. Во-первых, проблема сроков давности обращения в федеральную инспекцию труда. Коль скоро Трудовой кодекс Российской Федерации умалчивает об этом, то государственный инспектор труда полномочен устранить нарушение субъективного трудового права работника независимо от времени нарушения. Иными словами, если нарушение субъективного трудового права произошло, скажем, в 2000 году, а работник обращается за его восстановлением лишь 2007 году, то у государственной инспекции труда нет оснований отказать этому работнику в рассмотрении его жалобы. В то же время если бы работник обратился в суд с этим же заявлением, то ему пришлось бы в случае требования другой стороны представлять доказательства уважительности пропуска срока обращения в суд. В целях устранения такого несоответствия Т. Я. Хабриева, например, предлагает установить для всех органов исполнительной власти срок давности обращения 3 года со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права, об отказе органа или должностного лица в удовлетворении его требований <7>. ——————————— <7> Хабриева Т. Я. Право граждан на обращения: проблемы правового регулирования // Права человека в России и правозащитная деятельность государства: Сборник материалов Всероссийской научно-практической конференции, 12 мая 2003 г. / Под ред. В. Н. Лопатина. СПб.: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003. С. 60 (400 с.)
Не думается, что законодатель пребывает в неведении относительно необходимости закрепления срока давности обращения в федеральную инспекцию труда. Скорее он намеренно сохраняет данный пробел в законодательства и не отражает данный срок в нормах Кодекса, с тем чтобы нарушенные субъективные трудовые права работников были восстановлены в любых случаях. Во-вторых, проблема представления доказательств в целях защиты нарушенного субъективного трудового права. В частности, хотелось бы остановиться на определенных уточнениях действующего законодательства, с тем чтобы усилить доказательственную базу в случае нарушения субъективного права работника на заработную плату. В этой связи в литературе высказывались мнения о необходимости введения расчетных тетрадей (возможно, взамен трудовых) <8>, но, к сожалению, без детализации порядка их ведения. Заметим, что Россия знает положительный опыт применения расчетных тетрадей. Проекты нормативных правовых актов о требованиях к расчетным тетрадям были направлены не только на упорядочение трудовых отношений, но и на защиту трудовых прав трудящихся, поскольку они в значительной степени упрощали поиск доказательств в целях защиты, например, нарушенного права на заработную плату. ——————————— <8> Федорова Е. А. Защита трудовых прав работников: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 111 — 112.
В 1850 году одним из прогрессивных деятелей того времени графом Закревским, московским генерал-губернатором, были приняты акт «Правила о взаимоотношениях наемных работников и хозяев» и образец расчетной тетради, которая применялась рабочими и фабрикантами для регулирования их взаимоотношений и дальнейшего использования в случае возникновения споров между ними. Сфера действия данных Правил ограничивалась только Москвой, хотя их эффективность не осталась незамеченной в целом по стране. В последующем проекты расчетной тетради несколько раз подвергались доработке, и в 1854 году в последнем проекте определялся порядок принесения жалоб. «Эти жалобы, — отмечает Е. Б. Хохлов, — должны были разбираться в городах Словесными судами, а в уездах — Земскими судами» <9>. При этом разбор жалоб осуществлялся при обязательном присутствии двух депутатов: один — со стороны фабриканта, другой — со стороны рабочих. Срок принесения жалобы составлял 7 дней, «со дня учинения фабричным проступка, или со дня наложения хозяином взыскания на рабочего; по прошествии же сего срока всякое право на иск прекращается» <10>. ——————————— <9> Хохлов Е. Б. Очерки истории правового регулирования труда в России. Часть 1. Правовое регулирование труда в Российской империи. СПб.: Специальный юридический факультет по переподготовке кадров по юридическим наукам Санкт-Петербургского государственного университета, 1999. С. 30. <10> Хохлов Е. Б. Очерки истории правового регулирования труда в России. Часть 1. С. 30.
Впоследствии, в 1859 году, в очередном проекте расчетной тетради была предусмотрена возможность фактического продления срока принесения жалобы в случае болезни рабочего или какой-либо иной законной причины до его выздоровления или устранения этой причины. Проект 1874 года требовал обязательное ведение не только расчетной тетради на фабриках, заводах и ремесленных заведениях, но и рабочей книжки. Вместе с тем, несмотря на очевидную прогрессивность, указанные законопроекты так и не были приняты. Тем не менее предложение о введении расчетных книжек небесспорно. В соответствии с ч. 1 ст. 136 Трудового кодекса Российской Федерации работодатель должен выдавать расчетный листок каждому работнику. Фактически расчетный листок — это «потомок» расчетной тетради. В случае трудового спора он служит одним из доказательств, в большей степени направленным на защиту трудовых прав и законных интересов работников. В то же время не секрет, что работодатели игнорируют это требование ч. 2 ст. 136 Трудового кодекса Российской Федерации и зачастую не выдают никаких расчетных листков. Работники, считая это незначительным нарушением их трудовых прав, не обращаются в уполномоченные органы за его восстановлением. Учитывая эти обстоятельства, надлежащего эффекта защиты данного субъективного права можно добиться не введением расчетной тетради, а именно заинтересованностью работодателя в соблюдении этого права. Причем интерес может выражаться в виде потребности исполнить ч. 1 ст. 136 Трудового кодекса Российской Федерации под страхом наказания. В настоящее время установлена административная ответственность в виде административного штрафа по ст. 5.27 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Ее размер для работодателей — физических лиц не страшен, а для юридических лиц — немногим более ощутим. Нам представляются возможными следующие варианты изменения законодательства в целях заинтересованности работодателя в соблюдении требований, в том числе и ч. 1 ст. 136 Трудового кодекса Российской Федерации. Первый — очевидный, заключающийся в увеличении размера штрафа. Этот путь, с одной стороны, достаточно легок, но, с другой стороны, не решит проблему коренным образом. Значит, необходимо предоставить работодателю возможность выбора при том арсенале мер наказания, которые уже имеются. Второй вариант как раз и заключается в этом. Важно обязать работодателя под роспись выдавать расчетные листки работникам. При проведении первичной проверки в случае отсутствия таких документов (ими могут быть журналы регистрации расчетных листков) работодатель подвергается административному штрафу. Если при повторной проверке выявится это же нарушение, то протокол об административном правонарушении согласно ч. 2 ст. 5.27, ст. 28.3 и ст. 23.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях направляется мировому судье. Казалось бы, незначительный штрих — ознакомление работника под роспись в выдаче расчетного листка, а позволит работнику и государственному инспектору труда доказать факт невыдачи этого листка. Таким образом, в работодателе сработает инстинкт самосохранения: из-за небольшого нарушения, которое может повторяться каждый месяц, не следует подвергаться дисквалификации. 2. Полномочия федеральной инспекции труда по выявлению нарушений трудовых прав работников в определенных ситуациях следовало бы усилить, в частности, путем введения дополнительных обязанностей работодателей. В целях повышения эффективности защиты трудовых прав и законных интересов необходимо поддержать предложение Е. Б. Хохлова и М. В. Филипповой о наделении работодателей обязанностью регистрировать такие основополагающие локальные нормативные акты, как, например, графики отпусков, положения о премировании, положения об оплате труда, о вознаграждении по итогам работы за год, правила внутреннего трудового распорядка и другие <11>, в государственной инспекции труда субъекта РФ. В то же время нет практической необходимости в такой регистрации локальных актов типа графиков сменности и т. д. На первый взгляд может показаться, что отсутствует теоретическая основа для озвучивания такого предложения, поскольку локальные нормативные акты, являясь источниками субъективного трудового права, не могут включаться в предмет надзора федеральной инспекции труда. В чем тогда состоит смысл такой регистрации? Реализация данного предложения, на наш взгляд, будет способствовать ускоренному устранению условий актов, не подлежащих применению, нарушающих субъективные трудовые права, и облегчит не только осуществление надзора федеральной инспекции труда, но и защиту трудовых прав и законных интересов, поскольку позволит малой численностью инспекторов труда добиться весомых результатов. ——————————— <11> Хохлов Е. Б., Филиппова М. В. Трудовой кодекс Российской Федерации: краткий научный комментарий // Кодекс-info. 2002. N 3 — 4. С. 18 — 19.
Заметим, что законодатель не должен ориентироваться на недобросовестных работодателей, которые, например, уничтожают все документы о трудовых отношениях с работником в случае известия о приходе инспектора труда или подменяют локальные нормативные акты в необходимых для них ситуациях. Между тем законодатель должен обеспечивать надлежащую защиту трудовых прав и законных интересов и не только работников, но и добросовестных работодателей. Представляется правильной та правовая позиция, которая заставляет работодателей соблюдать трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, а не рассчитывает только на их порядочность. В современных условиях предложение об обязанности работодателей регистрировать локальные нормативные акты, несомненно, должно отвечать сегодняшним реалиям и требованиям теории трудового права. Потому вступление их в законную силу не должно зависеть от момента государственной регистрации. Предложение состоит лишь в том, чтобы регистрировать эти акты после их принятия непосредственно в государственной инспекции труда в субъекте Российской Федерации. Полагаем, необходимо установить ответственность работодателя (должностного лица работодателя) за нарушение этой обязанности, поскольку «если право не обеспечено эффективной санкцией на случай его нарушения, то у обязанного лица нет достаточного стимула для следования установленной модели» <12>. Думается, что в качестве наказания при выявлении неисполнения этой обязанности можно предусмотреть или значительный размер административного штрафа, или административное приостановление деятельности. ——————————— <12> Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении М., 1974. С. 279.
3. Проблема отсутствия такого полномочия, как подача исков в суд в защиту прав и законных интересов от имени федеральной инспекции труда, высвечивает вопрос о целесообразности лишения инспекции данного права. Еще в 20 — 30-х годах прошлого века инспекторы труда могли выступать в суде в качестве общественных обвинителей по делам о нарушении трудового законодательства, а также им было предоставлено право защищать материальные интересы потерпевших-трудящихся путем предъявления от их имени гражданских исков в уголовных делах и поддержания этих исков лично в судебном заседании <13>. ——————————— <13> Николаева Л. А. Судебная защита трудовых прав граждан. Алма-Ата: Изд-во «Наука», 1968. С. 17.
Обратившись к действующему законодательству, мы видим, что с 1 февраля 2003 года в случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц (ст. 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). При этом заметим, что прокурор также вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов, но только неопределенного круга лиц (ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации). На наш взгляд, исследование полномочия, отраженного в ст. 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, следует рассмотреть в два этапа: первый — проанализировать реализацию права государственной инспекции труда обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц; второй — проанализировать реализацию права государственной инспекции труда обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе. Общее в процессуальном положении инспекции труда как государственного органа и прокурора то, что каждый из них может обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. В то же время прокурор лишен возможности обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, за исключением случаев, когда у гражданина имеется уважительная причина, в соответствии с которой он не может лично обратиться в суд. Попутно считаем оправданным предложение А. А. Сергиенко о необходимости закрепления перечня таких уважительных причин в целях исключения усмотрения суда: инвалидность, несовершеннолетие, пенсионный возраст, тяжелое материальное положение, служебную зависимость от ответчика, отдаленность места проживания, неграмотность и другие <14>. В то же время, думается, перечень этих причин должен быть не исчерпывающим, а открытым. ——————————— <14> Сергиенко А. А. Участие прокурора в рассмотрении гражданских дел судами общей юрисдикции: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 6.
Право обращения в суд в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, казалось бы, предоставлено и федеральной инспекции труда. Тем не менее реализовать на законных условиях это право федеральная инспекция труда не в состоянии. Препятствием тому служит оговорка, имеющаяся в ст. 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации: необходимо, чтобы эти полномочия были предварительно установлены соответствующим законом. К сожалению, в действующем Трудовом кодексе Российской Федерации нет нормы, предоставляющей право обращения в суд с заявлением в защиту трудовых прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту трудовых прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Соответственно, государственная инспекция труда лишается возможности обращения в суд с такими исками, в то время как такими полномочиями должна обладать в полной мере. Безусловно, это пробел в законодательстве. Развитие второй возможности, закрепленной в ст. 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, также затруднено, поскольку федеральной инспекции труда не представляется возможным реализовать право обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе. Причиной этого служит та же оговорка ст. 46 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации о необходимости закрепления такого полномочия в соответствующем законе. Заметим, что в прежней редакции ст. 356 Трудового кодекса Российской Федерации федеральной инспекции труда было предоставлено данное право. До октября 2006 года право подачи исков в суд успешно реализовывалось инспекцией, в то время как с октября 2006 года их количество резко уменьшается. Несомненно, такое низкое количество поданных исков связано с изменениями в законодательстве, лишающими инспекцию права подачи исков в суд от своего имени. В то же время эффективность оказания правовой помощи работникам и выступление инспекторов в качестве экспертов в судах по трудовым делам значительно ниже, чем польза от подаваемых инспекцией от своего имени исков в суд. Это можно объяснить тем, что инспекция труда по сложившейся практике подавала в суд иски только в тех случаях, когда инспектор располагал достаточными доказательствами нарушения трудовых прав работников и мог уверенно отстаивать нарушенные трудовые права работника в суде. Таким образом, в целях эффективной защиты трудовых прав и законных интересов в сфере труда представляется необходимым «вернуть» полномочие федеральной инспекции труда на подачу обращений в суд с заявлением в защиту трудовых прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе. Законодатель не должен исключать страх работника, самостоятельно подающего иск в суд, поскольку он (работник) считает, что остается наедине с работодателем. При подаче искового заявления инспекцией труда подобный страх отсутствует, так как работник ощущает поддержку инспектора. В целом обозначенные выше пути совершенствования компетенции федеральной инспекции труда в области защиты трудовых прав и законных интересов в сфере труда не являются исчерпывающими. К таковым следует отнести необходимость четкого обозначения поднадзорных федеральной инспекции труда объектов (общих и особенных), а также важность закрепления понятного порядка инспектирования поднадзорных объектов. Несомненно, каждый из этих направлений совершенствования компетенции федеральной инспекции труда нуждается в более детальном исследовании, которое выходит за рамки настоящей статьи.
