ФЕДЕРАЛЬНАЯ ИНСПЕКЦИЯ ТРУДА: КОМПЕТЕНЦИЯ — НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ
А. А. САПФИРОВА
Сапфирова А. А., кандидат юридических наук, доцент, зав. кафедрой государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия (г. Краснодар).
Компетенция любого органа исполнительной власти является юридическим содержанием его функции. И если Федеральная инспекция труда осуществляет функцию в виде государственного надзора, то ее компетенция наполняет содержанием данную функцию. Компетенция органа, как совершенно справедливо отмечал Б. М. Лазарев, очерчивается путем указания на функции, которые возложены на орган применительно к той или иной сфере деятельности <1>. Однако функции не только очерчивают компетенцию, но и отражаются в ней <2>. Орган государства не должен ни уклоняться от реализации своей компетенции, ни выходить за ее пределы. Наделение органа исполнительной власти определенной компетенцией означает распределение полномочий между входящими в его структуру подразделениями и должностными лицами. Специфика компетенции заключается в том, что она всегда имеет активную направленность. Органы исполнительной власти создаются не для бездействия, а для того, чтобы решались задачи, поставленные перед государством в целом или в определенной сфере общественной жизни, в которой те или иные органы исполнительной власти представляют государство. Так, Федеральная инспекция труда действует от имени государства, реализует его защитную функцию, и ее деятельность в конечном итоге направлена на восстановление нарушенных трудовых прав. Заметим, что если орган исполнительной власти является субъектом защиты, то П. В. Анисимов предлагает называть его компетенцию правозащитной <3>. Такой термин вполне применим для Федеральной инспекции труда, компетенция которой отражает содержание защитной функции государства. ——————————— <1> См.: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления М., 1972. С. 40; Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М.: Проспект, 1999. С. 31 — 32. <2> См.: Аверьянов В. Б. Функции и организационная структура… С. 21, 60 — 62. <3> См.: Анисимов П. В. Права человека и правозащитное регулирование: Проблемы теории и практики: Монография. Волгоград: ВА МВД России, 2004. С. 194.
Компетенция — это совокупность прав и обязанностей <4>. Нами не преследуется цель расширенного изучения всех элементов компетенции. Однако заметим, что в качестве элементов компетенции отдельные ученые рассматривают и цели <5>, и задачи <6>, и функции <7>, и предметы ведения <8>, и ответственность <9>. В настоящей статье мы придерживаемся традиционной точки зрения о содержании компетенции как совокупности прав и обязанностей и ограничимся детальным освещением отдельных наиболее важных проблем реализации прав и обязанностей Федеральной инспекции труда в процессе защиты трудовых прав и путей их разрешения. ——————————— <4> См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 209; Бондаренко А. А. Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в условиях административной реформы: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2006. С. 10; Лазарев Б. М. Компетенция органов управления… С. 101 — 102; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 56 — 58 (355 с.), Юридическая энциклопедия. М.: Изд-во М. Ю. Тихомирова, 2000. С. 205 — 206; Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции и проблемы его реализации: Монография. М.: Проспект, 1999. <5> См.: Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55 (355 с.). <6> См.: Кузнецов И. Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М.: Юридическая литература, 1969. С. 13 — 22; Лазарев Б. М. О компетенции органа советского государства // Советское государство и право. 1964. N 10; Юсупов В. А. Научная организация исполнительной власти: Учебное пособие. Изд. 2-е, доп. Волгоград: Издательство ВИЭСП, 2003. С. 65; Ямпольская Ц. А. Субъекты административного права: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 1958. С. 11. <7> См.: Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997. С. 209; Махов В. Х. Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. С. 15. <8> См.: Тихомиров Ю. А. Основные черты компетенции представительных органов власти // Вопросы развития и совершенствования органов народного представительства в СССР: Труды ВЮЗИ. Т. 8. М., 1966. С. 7; Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 55 (355 с.). <9> См.: Советское административное право / Под ред. С. С. Студеникина. М.: Госюриздат, 1962. С. 9. В качестве сопутствующего элемента компетенции Ю. А. Тихомировым выделяется ответственность (Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 56).
Во-первых, проблемы реализации компетенции требуют четко обозначить поднадзорные Федеральной инспекции труда объекты. Их увеличение повлияет лишь на увеличение объема работы должностных лиц Инспекции и никак не скажется на изменении объема ее прав и обязанностей. Такая же ситуация возникнет и в случае, если Федеральная инспекция труда будет осуществлять надзор в отношении тех объектов, которые ранее в ее ведение вообще не включались. Заметим, что предметы ведения Государственной инспекции труда ограничиваются сферой действия трудового законодательства. В этой связи хотелось бы остановиться на проблеме несоответствия норм российского законодательства международным нормам, что непосредственным образом сказывается на необоснованном сужении компетенции Федеральной инспекции труда и, в свою очередь, на невозможности защиты ею трудовых прав многих граждан. Согласно Конвенции Международной Организации Труда N 81 об инспекции труда в промышленности и торговле, объектами надзора и контроля являются все промышленные предприятия и предприятия торговли, а также некоммерческие службы <10>. В то же время в соответствии со ст. 2 Протокола Международной Организации Труда от 22 июня 1995 г. к Конвенции 1947 г. об инспекции труда (далее по тексту — Протокол) <11> «государство — член… может посредством декларации, прилагаемой к ратификационной грамоте, полностью или частично исключить из сферы его действия: a) важнейшие национальные (федеральные) органы государственной администрации; b) вооруженные силы, включая как военнослужащих, так и гражданский персонал; c) полицию и другие органы общественной безопасности; d) исправительные учреждения, включая как персонал тюрем, так и заключенных, занятых выполнением работ; если применение Конвенции к любой из этих категорий может вызвать особые проблемы существенного характера. ——————————— <10> Конвенция Международной Организации Труда N 81 об инспекции труда в промышленности и торговле (Женева, 19 июня 1947 г.). Конвенция ратифицирована Российской федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 58-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 50. Ст. 4650. <11> Протокол Международной Организации Труда от 22 июня 1995 г. к Конвенции 1947 г. об инспекции труда. Протокол ратифицирован Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 58-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 50. Ст. 4650.
При ратификации данного Протокола Российская Федерация не исключила из сферы его действия ни один из перечисленных объектов. Соответственно, деятельность российской инспекции труда должна охватывать труд не только работников, но и государственных служащих (гражданских, правоохранительных, военных), муниципальных служащих, а также труд осужденных лиц. В определенной части ТК РФ (ст. 11) распространяет на них свое действие: а) на государственных гражданских и муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными актами о государственной гражданской службе и муниципальной службе; б) служба в милиции поднадзорна инспекции труда на основании ст. 22 Закона РФ «О милиции». В данной норме закреплено, что за работу в ночное время, в выходные и праздничные дни, а также за работу сверх установленной законом продолжительности рабочего времени сотрудникам милиции предоставляется компенсация в порядке, установленном законодательством о труде <12>; в) в соответствии со ст. 40 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» <13> трудовые отношения работников органов и учреждений прокуратуры регулируются законодательством Российской Федерации о труде и законодательством Российской Федерации о государственной службе с учетом особенностей, предусмотренных Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации»; г) труд осужденных регулируется трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права, в определенной части, указанной в гл. 14 Уголовно-исполнительного кодекса РФ и др. Нельзя не сказать, что в отношении последних трех субъектов Федеральная инспекция труда практически никогда не реализовывала свои полномочия. Это нам представляется недостатком в ее деятельности, но объективного характера. Дело в том, что надзор за трудом определенной части субъектов не подпадает под юрисдикцию Федеральной инспекции труда и ст. 11 ТК РФ, полагаем, именно в отношении труда этих лиц противоречит международно-правовым нормам. Так, трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, не распространяются (если в установленном настоящим Кодексом порядке они одновременно не выступают в качестве работодателей или их представителей) в том числе и на военнослужащих при исполнении ими обязанностей военной службы. ——————————— <12> Закон РФ от 18 апреля 1991 г. N 1026-1 «О милиции» в ред. от 9 мая 2005 г. N 45-ФЗ // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 19. Ст. 1752. <13> Федеральный закон от 17 января 1992 г. N 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» в ред. от 4 ноября 2005 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 8. Ст. 366.
Если учесть, что при ратификации Протокола Российская Федерация не исключила полностью или частично из сферы действия вооруженные силы, включая военнослужащих, и в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, ст. 5 ТК РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации имеют приоритет над нормами национального права, то следует признать, что в настоящее время необоснованно, а самое главное — в противоречии с международными нормами, сужены объекты, требующие осуществления в отношении них надзора и контроля со стороны инспекции труда. Только с этих позиций нам представляется важным устранить подобные противоречия и распространить деятельность инспекции труда на вооруженные силы, включая военнослужащих. Г. С. Скачкова верно утверждает, что нет никаких принципиальных препятствий для распространения на них основных положений трудового законодательства с учетом дифференциации норм по трудовой связи <14>. Безусловно, эта проблема напрямую соотносится с вопросом о расширении сферы действия трудового права, однако если расширение сферы действия трудового права — это достаточно дискуссионный вопрос, явившийся предметом специальных исследований ученых <15>, то увеличение объектов, требующих осуществления в отношении них надзора и контроля со стороны инспекции труда, — проблема, возникшая в связи с игнорированием международных норм. ——————————— <14> Скачкова Г. С. Расширение сферы действия трудового права и дифференциация его норм: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. М., 2003. С. 15 — 16, 36. <15> Головина С. Ю. Правовое регулирование труда отдельных категорий работников: Учебно-практическое пособие. М.: Дело, 2003; Скачкова Г. С. Расширение сферы действия трудового права и дифференциация его норм. Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2003; Кузьменко А. В. Предмет трудового права России: опыт системно-юридического исследования. СПб: Юридический центр «Пресс», 2005. С. 100 — 165.
Во-вторых, анализ содержания вышеобозначенного Протокола вскрывает еще одну немаловажную проблему реализации компетенции Федеральной инспекции труда, а именно — вопрос надлежащего инспектирования поднадзорных объектов. Порядок инспектирования может быть общим и особенным. Основываясь на общем порядке инспектирования, осуществляют свою деятельность инспекторы труда в отношении большинства объектов. Особенный порядок применяется при инспекции лишь отдельных объектов. Тем не менее проблемы возникают при инспектировании как общего, так и особенного объекта. Общие объекты — это, как правило, «гражданские» работодатели, являющиеся юридическими или физическими лицами. На основании ст. 360 Трудового кодекса Российской Федерации проведение проверок должностными лицами Федеральной инспекции труда определяется ратифицированными Российской Федерацией конвенциями МОТ по вопросам инспекции труда, Трудовым кодексом Российской Федерации, иными федеральными законами, а также решениями Правительства Российской Федерации. Детально порядок инспектирования в Трудовом кодексе Российской Федерации не закреплен, урегулированы лишь отдельные аспекты этой деятельности инспекции, совпадающие с требованиями международно-правовых норм. Например, ч. 3 ст. 360 Трудового кодекса Российской Федерации практически полностью воспроизводит ст. 12 Конвенции МОТ N 81: «При инспекционной проверке государственный инспектор труда может уведомлять о своем присутствии предпринимателя или его представителя, если только не считает, что такое уведомление может нанести ущерб эффективности контроля» <16>. ——————————— <16> Конвенция Международной Организации Труда N 81 об инспекции труда в промышленности и торговле (Женева, 19 июня 1947 г.) // Бюллетень международных договоров. 2002. N 2.
В соответствии со ст. ст. 12 и 13 Конвенции МОТ N 81 «инспектора труда, снабженные документами, удостоверяющими их полномочия, имеют право: a) беспрепятственно проходить без предварительного уведомления в любое время суток на любое предприятие, охватываемое контролем инспекции; b) входить в дневное время во все здания, которые они имеют достаточные основания считать подпадающими под контроль инспекции; c) осуществлять любые проверки, контроль и расследования, которые они могут счесть необходимыми, чтобы удостовериться в том, что законодательные положения эффективно соблюдаются, и в частности; i) наедине или в присутствии свидетелей задавать вопросы предпринимателю или персоналу предприятия по всем областям, относящимся к применению законодательных положений; ii) требовать ознакомления с любыми книгами, реестрами или документами, ведение которых предписано законодательством по вопросам условий труда, с целью проверки их соответствия законодательным положениям и снятия с них копии или выписки отдельных мест; iii) требовать вывешивания объявлений, как это предусмотрено законодательными положениями; iv) изымать или брать с собой для анализа образцы используемых или обрабатываемых материалов и веществ при условии уведомления предпринимателя или его представителя о том, что материалы или вещества были изъяты и унесены с этой целью». В ст. 7 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (далее по тексту — Федеральный закон N 134-ФЗ) <17> закреплено, что мероприятия по контролю проводятся на основании распоряжений (приказов) органов государственного контроля (надзора), в котором указываются: номер и дата распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю; наименование органа государственного контроля (надзора); фамилия, имя, отчество и должность лица (лиц), уполномоченного на проведение мероприятия по контролю; наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, в отношении которых проводится мероприятие по контролю; цели, задачи и предмет проводимого мероприятия по контролю; правовые основания проведения мероприятия по контролю, в том числе нормативные правовые акты, обязательные требования которых подлежат проверке; дата начала и окончания мероприятия по контролю. Распоряжение (приказ) о проведении мероприятия по контролю либо его заверенная печатью копия предъявляется должностным лицом, осуществляющим мероприятие по контролю, руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю одновременно со служебным удостоверением. ——————————— <17> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», в ред. от 31 декабря 2005 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3436.
Е. А. Федорова считает, что требование о наличии распоряжения (приказа) органов государственного контроля (надзора) о проведении проверки является нарушением ст. 12 Конвенции МОТ N 81 в части беспрепятственного прохода. Она полагает, что достаточно часто отсутствуют правовые основания проведения мероприятия по контролю ввиду невозможности получения информации без проведения предварительных контрольных мероприятий <18>. Для прохода государственного инспектора на территорию проверяемой организации ему достаточно предъявить служебное удостоверение <19>. ——————————— <18> Федорова Е. А. Защита трудовых прав работников: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. С. 140. <19> Викторов И. С., Макашева А. Ж., Шалыгин Б. И. Правовая защита конституционных прав граждан на труд средствами государственного надзора и контроля. М.: Издательство «Юрлитинформ», 2005. С. 320.
Однако это спорное утверждение. Во-первых, в ст. 12 Конвенции МОТ N 81 четко зафиксировано, что инспекторы труда должны быть снабжены документами, удостоверяющими их полномочия. К таковым документам относится в том числе и распоряжение (приказ) на проведение проверки. Поэтому, буквально толкуя приведенные нормы, можно утверждать об отсутствии несоответствия между ними. Во-вторых, правовые основания проведения мероприятий по контролю закреплены в ст. ст. 356 — 357 Трудового кодекса Российской Федерации. Проверки, посредством которых осуществляется контроль и надзор, согласно анализируемой статье Федерального закона, могут быть плановыми и внеплановыми. Внеплановой проверке, предметом которой является контроль исполнения предписаний об устранении выявленных нарушений, подлежит деятельность юридического лица или индивидуального предпринимателя при выявлении в результате планового мероприятия по контролю нарушений обязательных требований. Внеплановые мероприятия по контролю проводятся органами государственного контроля (надзора) также в случаях: 1) получения информации от юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, органов государственной власти о возникновении аварийных ситуаций, об изменениях или о нарушениях технологических процессов, а также о выходе из строя сооружений, оборудования, которые могут непосредственно причинить вред жизни, здоровью людей, окружающей среде и имуществу граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей; 2) возникновения угрозы здоровью и жизни граждан, загрязнения окружающей среды, повреждения имущества, в том числе в отношении однородных товаров (работ, услуг) других юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей; 3) обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) иных юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей, связанные с невыполнением ими обязательных требований, а также получения иной информации, подтверждаемой документами и иными доказательствами, свидетельствующими о наличии признаков таких нарушений. Мероприятия по контролю в случаях, установленных вышеобозначенными п. п. 1 и 2, могут проводиться по мотивированному решению органа государственного контроля (надзора), в том числе в отношении иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, использующих соответствующие однородные товары (работы, услуги) и (или) объекты. В этой ситуации мы не можем не согласиться с Е. А. Федоровой, утверждающей, что положения рассматриваемой нами ст. 7 Федерального закона N 134-ФЗ противоречат ст. 12 Конвенции МОТ N 81 <20>. Это действительно так, поскольку данной статьей предусматривается в любое время осуществление инспекции независимо от плановой или внеплановой проверки. ——————————— <20> Федорова Е. А. Защита трудовых прав работников: Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. М., 2005. С. 137 — 140.
Отдельные положения ст. 8 Федерального закона N 134-ФЗ об отсутствии права у инспектора труда осуществлять плановые проверки без наличия при проведении мероприятий по контролю должностных лиц или работников проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей либо их представителей, прямо противоречат положениям ст. 16 Конвенции МОТ N 81, в которой закрепляется, что предприятия инспектируются так часто и так тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений. По этим же причинам нельзя признать соответствующим ст. 16 Конвенции МОТ N 81 установление в Федеральном законе N 134-ФЗ ограничений на количество проверок в течение определенного периода времени. В Федеральном законе N 134-ФЗ установлены ограничения на проведение этих проверок — в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя каждым органом государственного контроля (надзора) плановое мероприятие по контролю может быть проведено не более чем один раз в два года, а в отношении субъекта малого предпринимательства плановое мероприятие по контролю может быть проведено не ранее чем через три года с момента его государственной регистрации. Учитывая ст. 15 Конституции Российской Федерации и ст. 5 Трудового кодекса Российской Федерации, положения ст. ст. 7 и 8 Федерального закона N 134-ФЗ должны применяться в части, не противоречащей Конвенции МОТ N 81. Однако представляется более целесообразным в целях устранения противоречий исключить Федеральную инспекцию труда из-под сферы действия Федерального закона N 134-ФЗ (с этих позиций отдельные ученые не без аргументов отмечают, что понятием контроля (надзора), согласно этому Закону, охватываются объекты гражданского права <21>). ——————————— <21> Морозов Д. А. Трудовое процессуальное правоотношение: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Пермь, 2006. С. 20.
Особенные объекты — это в соответствии со ст. 360 Трудового кодекса Российской Федерации организации Вооруженных Сил Российской Федерации, органы безопасности, органы внутренних дел, Государственная противопожарная служба, другие правоохранительные органы, исправительные учреждения, организации атомной и оборонной промышленности и другие, они подлежат инспекционным проверкам с особым порядком их проведения, который предусматривает: — доступ для государственных инспекторов труда, получивших заблаговременно соответствующий допуск; — проведение проверок в назначенное время; — ограничение на проведение проверок во время маневров или учений, объявленных периодов напряженности, боевых действий. Особый порядок проведения инспекционных проверок устанавливается федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Например, в Министерстве обороны Российской Федерации порядок допуска сотрудников надзорно-контрольных органов предусмотрен Приказами Министра обороны Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. N 425 «Об организации выполнения в Вооруженных Силах Российской Федерации Федерального закона «Об основах охраны труда в Российской Федерации» и от 12 апреля 2000 г. N 167 «О выполнении в Вооруженных Силах Российской Федерации отдельных нормативных правовых актов о труде и охране труда». Ими определяется, что допуск в воинские части лиц органов государственного надзора и контроля за соблюдением требований трудового законодательства, а также представителей государственной экспертизы условий труда, Фонда социального страхования Российской Федерации, органов общественного контроля должен производиться с соблюдением установленного режима секретности и докладом по подчиненности в установленном порядке.
