Трудовой кодекс уделяет повышенное внимание способам защиты трудовых прав работников, что, безусловно, составляет его достоинство. В разделе XIII закреплены нормы, обеспечивающие правовую регламентацию таких способов защиты, как: государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства; защита трудовых прав работников профессиональными союзами; самозащита работниками трудовых прав. Значительное место в разделе занимают нормативные положения, регламентирующие процедуры разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров. В процессе разрешения индивидуальных трудовых споров осуществляется судебная защита трудовых прав работников. В отдельную главу данного раздела выделены правовые вопросы ответственности за нарушение трудового законодательства.
Государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права
Трудовой кодекс закрепил государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства в качестве одного из способов защиты трудовых прав и законных интересов работников, выделив его в самостоятельную главу — 57. Нормативные положения, касающиеся общественного контроля, предусмотрены в главе 58, посвященной защите трудовых прав работников профессиональными союзами. В КЗоТе вопросы правового регулирования надзорно-контрольной деятельности государственных и общественных органов были объединены в одной главе. Произведенные Трудовым кодексом структурные изменения позволили уделить больше внимания каждому из указанных видов надзорно-контрольной деятельности за соблюдением трудового законодательства. Применительно к государственному надзору и контролю это выразилось в более тщательной проработке системы надзорно-контрольных органов. Статья 353 ТК закрепляет в качестве ее составных элементов органы федеральной инспекции труда, федеральные надзоры, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления, органы прокуратуры, определяя, кто из них осуществляет надзорные, а кто контрольные функции либо те и другие функции одновременно. В качестве позитивного решения следует отметить включение в указанную систему органов, осуществляющих ведомственный государственный контроль, которые в свое время были неоправданно изъяты из системы надзорно-контрольных органов, предусмотренной в КЗоТе. А введение в нее органов местного самоуправления следует признать неправомерным, поскольку они не относятся к государственным органам. В соответствии со ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» <*> органы местного самоуправления могут осуществлять отдельные государственные полномочия (в том числе государственный контроль в подведомственных органам местного самоуправления организациях), если федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, в пределах своей компетенции издадут обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты. ——————————— <*> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий (в том числе по осуществлению государственного контроля) в пределах выделенных муниципальными образованиями на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий не изменяет их правовую природу, т. е. не превращает их в государственные надзорно-контрольные органы, поэтому их следовало бы исключить из текста ст. 353 ТК. Принимая в то же время во внимание, что органы местного самоуправления в установленных случаях могут осуществлять полномочия по государственному контролю за соблюдением трудового законодательства в подведомственных им организациях, было бы желательно главу 57 дополнить статьей, соответствующей по содержанию ст. 20 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Нельзя не сказать об Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 <*>, который существенно реформировал действующую систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Согласно ст. 1 Указа в систему федеральных органов исполнительной власти в настоящее время входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В связи с этим ст. 15 данного Указа Федеральный горный и промышленный надзор России преобразован в Федеральную службу по технологическому надзору, а его ст. 16 Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности переименован в Федеральную службу по атомному надзору. ——————————— <*> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Вполне понятно, что указанные структурные преобразования потребуют внести соответствующие коррективы в проект федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс Российской Федерации». Особое положение в системе надзорно-контрольных органов занимает федеральная инспекция труда, которая выполняет роль координатора этих органов (государственных и общественных) за соблюдением законов и иных нормативных актов о труде и охране труда. Однако это не может служить основанием для детальной регламентации на уровне федерального закона вопросов правового статуса органов федеральной инспекции труда. Тем не менее глава 57 Трудового кодекса являет собой прямо противоположное. В ее содержание с незначительными редакционными изменениями включено Положение о федеральной инспекции труда, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 января 2000 г. N 78, что не согласуется с правилами законодательной техники. Серьезное возражение вызывает закрепленное ст. 357 ТК право государственного инспектора труда выдавать обязательное к исполнению предписание при выявлении им нарушения трудового законодательства в ходе рассмотрения обращения профсоюзного органа, работника или иного лица по вопросу, находящемуся на рассмотрении соответствующего органа по рассмотрению индивидуального или коллективного трудового спора. По мнению некоторых комментаторов, указанное право не выходит за рамки общей компетенции органов федеральной инспекции труда. Это обычная процедура рассмотрения заявлений, жалоб и иных обращений о нарушениях трудовых прав <*>. ——————————— <*> См.: Киселев И. Я., Леонов А. С. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации. М., 2003. С. 654.
С таким толкованием ст. 357 ТК можно было бы согласиться, если бы действительно в нем шла речь об обычной процедуре рассмотрения заявлений, жалоб в связи с нарушением трудовых прав. Но все дело в том, что формулировка ст. 357 ТК предоставляет государственной инспекции труда право вмешиваться в конфликтную ситуацию тогда, когда трудовой конфликт уже приобрел форму трудового спора, разрешаемого в ходе специально предусмотренных юрисдикционных процедур. Наделение государственной инспекции труда правом разрешать трудовой спор административно-правовым способом является ярким примером вмешательства исполнительной власти во власть судебную. В связи с этим следует напомнить, что российская Конституция в ст. 10 провозглашает разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную. Это означает, что органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны в пределах своей компетенции и не должны вмешиваться в компетенцию друг друга. К компетенции законодательных органов отнесено установление общеобязательных норм, к компетенции исполнительных органов — осуществление управления на основе этих норм, к компетенции судебных органов — разрешение споров о праве в соответствии с этими нормами. Государственные инспекции труда относятся к федеральным органам исполнительной власти и, следовательно, могут осуществлять управленческие функции, к которым относится надзорно-контрольная функция. Реализация этой функции имеет своей целью выявление правонарушений, а не разрешение споров о праве. Вопреки ст. 10 Конституции РФ ст. 357 ТК предоставила государственным инспекциям труда полномочия именно по разрешению трудовых споров, которые уже стали предметом рассмотрения специальных органов по разрешению трудовых споров, превысив тем самым их компетенцию как органов исполнительной власти <*>. ——————————— <*> На неправомерность передачи государственным инспекциям труда юрисдикционных полномочий неоднократно обращалось внимание в правовой литературе. См.: Нуртдинова А. Ф. Защита трудовых прав работников // Хозяйство и право. 2002. N 12. С. 5; Карабельников Б. Р. Трудовые отношения в хозяйственных обществах. М., 2003. С. 167 — 170.
Необходимо также отметить, что ст. 357 ТК противоречит ст. 382 ТК, которая к юрисдикционным органам по рассмотрению индивидуальных трудовых споров о нарушении трудовых прав работников относит комиссии по трудовым спорам и суды. Указанное противоречие законодатель попытался нивелировать в проекте федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Трудовой кодекс Российской Федерации», предложив ч. 2 ст. 357 после слов «при выявлении» дополнить словом «очевидного». Однако такую попытку нельзя признать удачной, поскольку предложенное дополнение не решает, по существу, самой проблемы. Оно лишь привносит дополнительные трудности в правоприменительную практику, ибо термин «очевидное нарушение» является оценочным и, следовательно, допускает субъективное усмотрение государственного инспектора труда при решении в каждом конкретном случае вопроса: считать ли допущенное правонарушение очевидным или не считать таковым? С учетом сказанного предлагается из ст. 357 исключить формулировку последнего абзаца как антиконституционную и противоречащую ст. 382 ТК. Такое решение представляется целесообразным и в связи с обсуждаемыми в науке трудового права предложениями о создании специализированных юрисдикционных органов по рассмотрению трудовых споров.
