(Буравлев Ю. М.) («Арбитражный и гражданский процесс», 2008, N 7)
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Ю. М. БУРАВЛЕВ
Буравлев Ю. М., доцент Рязанского государственного университета им. С. А. Есенина, кандидат юридических наук.
Преобладающей формой правоотношений, возникающих в процессе прохождения государственной службы гражданином Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законом, иными лицами, являются государственно-служебные отношения <1>. Вместе с тем, обладая наряду со специальным также и общегражданским статусом, государственный служащий в связи с исполнением своих должностных (служебных) обязанностей, а также в иных жизненных ситуациях вступает в гражданско-правовые отношения, в том числе по поводу одноименной ответственности. ——————————— <1> «Государственно-служебные отношения, возникающие при реализации гражданином Российской Федерации конституционного права на равный доступ к госслужбе и ее прохождение, становятся предметом регулирования федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о государственной службе» — записано в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Приказом Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. N 1496.
Однако в силу специфики государственной службы круг этих правоотношений ограничен и в правовом отношении урегулирован разрозненными правовыми нормами, преимущественно связанными с элементами правового статуса работника госоргана: государственного гражданского служащего, военнослужащего, сотрудника правоохранительных органов. Так, предметом правового регулирования законодательства о государственной гражданской службе являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) федерального служащего и служащего субъекта Российской Федерации <2>. В сфере гражданской службы допускается также правовое регулирование отношений и другими федеральными законами, к числу которых есть все основания отнести и нормативные акты гражданского права. ——————————— <2> См.: ст. 2 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 31.
Из правового статуса гражданского служащего законодательством о такой службе устанавливаются некоторые изъятия гражданских прав. Гражданскому служащему, в частности, запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органов управления коммерческой организацией (исключения оговорены законом); осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать ценные бумаги, по которым может быть получен доход; получать в связи с исполнением должностных обязанностей подарки и подношения в любой форме; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам. В случае если владение гражданским служащим приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов, он обязан передать принадлежащие ему указанные ценные бумаги, акции, доли в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации <3>. Ответственность за несоблюдение таких запретов в данном случае лишь продекларирована и, следовательно, носит абстрактный характер как форма изложения предписаний, предусмотренная юридической техникой. ——————————— <3> См.: ст. 17 названного Закона.
В соответствии с Законом «О статусе военнослужащих» допускаются ограничения некоторых общегражданских прав и свобод, обусловленные особенностями военной службы, которые, однако, компенсируются льготами для военнослужащих <4>. Статья 26 данного Закона предусматривает, что в зависимости от характера и тяжести совершенного правонарушения военнослужащие несут гражданско-правовую ответственность. ——————————— <4> См.: ч. 4 ст. 1 названного Закона.
Аналогичным образом решается вопрос и в отношении сотрудников правоохранительных органов. Так, вред, причиненный физическим и юридическим лицам противоправными действиями или бездействием сотрудника органов внутренних дел, подлежит возмещению в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации <5>. ——————————— <5> См.: ст. 4 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Верховным Советом Российской Федерации 23 декабря 1992 г. N 4202-1 (в ред. Указа Президента Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. N 2288, Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 116-ФЗ).
Если обратиться к основным обязанностям гражданского служащего, то в соответствии с п. 7 ст. 15 Закона о государственной гражданской службе гражданский служащий обязан не разглашать сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство. В случае нарушения данной обязанности гражданский служащий может быть привлечен либо к дисциплинарной, либо к гражданско-правовой ответственности. Отдельные положения имущественного характера вытекают из правоограничений, связанных с гражданской службой. Так, гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. За несоблюдение данных ограничений устанавливается юридическая ответственность. Ссылочно-бланкетный характер данной правовой нормы предоставляет субъекту, применяющему ответственность, широкую свободу усмотрения, что является далеко не лучшей формой реализации закона. Гражданин при поступлении на гражданскую службу, а также гражданский служащий ежегодно не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, представляют представителю нанимателя сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Такие сведения носят конфиденциальный характер, либо они могут быть отнесены к сведениям, составляющим государственную тайну. Обязанность по организации проверки сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также соблюдении служащим ограничений и запретов, установленных законодательством, возложена на кадровую службу государственного органа <6>. ——————————— <6> См.: подп. 18 п. 1 ст. 44 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В качестве правовой гарантии служащего не допускается использование сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера для установления или определения платежеспособности, для сбора в прямой или косвенной форме пожертвований (взносов) в фонды общественных или религиозных объединений, иных организаций, а также физических лиц. Обработка персональных данных гражданского служащего среди прочих целей осуществляется для обеспечения сохранности принадлежащего ему имущества, а также имущества государственного органа <7>. Подобные сведения из личного дела гражданского служащего включаются в реестр и хранятся на электронных носителях, исключающих их несанкционированное использование. ——————————— <7> См.: подп. 1 п. 1 ст. 42 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Гражданский служащий, виновный в разглашении таких сведений о других гражданских служащих или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных законом, несет ответственность в соответствии с законодательством о государственной гражданской службе или иными федеральными законами <8>. ——————————— <8> См.: ч. 4 ст. 20 и ч. 2 ст. 42 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Определенные особенности регулирования имущественных прав в части их декларирования установлены для федеральных гражданских служащих, замещающих высшие должности гражданской службы. В соответствии с положением, утвержденным актом Президента России, сведения о доходах и об имуществе таких лиц предоставляются для опубликования общероссийским СМИ по их обращениям с одновременным информированием об этом указанных гражданских служащих. По общему правилу гражданско-правовая ответственность наступает за нарушение договорных обязательств имущественного характера или причинение имущественного вреда внедоговорного характера. Это так называемая деликтная ответственность, которая в гражданском праве рассматривается как ответственность, возникающая в связи с причинением имущественного вреда одним лицом другому в результате гражданского правонарушения (деликта). Подобного рода ответственность вытекает также из защиты чести, достоинства и деловой репутации гражданина, иного лица, права и законные интересы которых пострадали от неправомерных действий государственного органа или должностного лица. Основной принцип гражданско-правовой ответственности — полное возмещение вреда. Однако если вред причинен госслужащим в связи с выполнением должностных обязанностей, то возмещает его государство, которое потом вправе взыскать с виновного полностью или частично денежную сумму, выплаченную потерпевшему. Не вызывает сомнения и тот факт, что государственный служащий обладает деликтоспособностью, т. е. способностью нести гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный его противоправными действиями. Однако здесь существует одна особенность, заключающаяся в том, в каком качестве предстает в этом правоотношении госслужащий, связаны ли его действия (бездействие) с исполнением служебных обязанностей, или правонарушение совершено вне связи с его должностными полномочиями. В отношении военнослужащих данная проблема решается следующим образом. К гражданско-правовой ответственности военнослужащие привлекаются за невыполнение или ненадлежащее исполнение предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации обязательств, за убытки и моральный вред, причиненный военнослужащими, не находящимися при исполнении обязанностей военной службы, государству, физическим и юридическим лицам, и в других случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации <9>. ——————————— <9> См.: ст. 30 Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495 // СЗ РФ. 2007. N 47. Ст. 5749.
В случае совершения правонарушения, связанного с причинением государству материального ущерба, военнослужащие возмещают ущерб независимо от привлечения к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности за действия (бездействие), которыми причинен ущерб. Таким образом, законодательство о государственной службе не содержит норм прямого действия, устанавливающих гражданско-правовую ответственность служащих, принадлежащих к различным видам государственной службы. Законодатель использует в данном случае отсылочную форму изложения своих властных предписаний, которые распределяются между законодательными актами о каждом виде госслужбы и иными нормативными правовыми актами, регламентирующими вопросы гражданско-правовой ответственности. Такой подход не всегда учитывает специфику госслужбы, порождает пробелы и коллизии в праве, предоставляет возможности произвольных усмотрений лицам, применяющим гражданско-правовую ответственность.
