ГРАЖДАНСКИЙ СЛУЖАЩИЙ КАК СПЕЦИАЛЬНЫЙ СУБЪЕКТ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
В. В. КИЗИЛОВ
Кизилов В. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права Омского юридического института.
Статья посвящена вопросам административной ответственности гражданского служащего.
Ключевые слова: гражданский служащий, административная ответственность.
The article is devoted to the issues of administrative responsibility of the civil servant.
Совершенствование института административной ответственности служащих государственной гражданской службы остается актуальной и практически значимой проблемой, несмотря на большое количество научных работ, посвященных исследованиям административно-правового статуса гражданских служащих, и, как составной части, естественно, юридической ответственности. Согласно действующему законодательству Российской Федерации гражданский служащий — это гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации <1>. Однако данное определение требует уточнения при рассмотрении гражданского служащего как субъекта административной ответственности. ——————————— <1> См.: Ст. 13 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СПС «Гарант».
Профессор В. В. Денисенко ранее предлагал определения государственных служащих с учетом двойственного их статусного положения, которые в полной мере подошли бы и к определению гражданских служащих: «Государственный служащий, являющийся представителем власти, осуществляет свои функции от имени государства и в пределах переданных (делегированных) ему полномочий, реализация которых служит интересам государства и не должна нарушать права и интересы граждан. А также юридических лиц. Государственный служащий, не являющийся представителем власти, осуществляет свою деятельность в пределах функциональных обязанностей, соответствующих его должности в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных органах, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, не нарушая при этом права и интересы граждан, а также юридических лиц» <2>. ——————————— <2> Денисенко В. В. Теория административно-деликтных отношений: Дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 261.
На наш взгляд, данные определения вполне характеризуют государственного служащего, но введение в законодательство, устанавливающее административную ответственность для чиновников, вряд ли будет оправданным. Как нам представляется, определение гражданского служащего как специального субъекта административной ответственности должно быть емким и не делающим различие в должностном положении этого служащего, так как административное правонарушение гражданского служащего затрагивает прежде всего сферу управления. А. В. Чуев в своей работе предлагал структуру института ответственности государственных гражданских служащих, согласно которой административная ответственность наступает тогда, когда имеют место нарушения во внешних управленческих отношениях <3>. ——————————— <3> Чуев А. В. Ответственность государственных гражданских служащих Российской Федерации по административному праву: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 86.
Мы согласны с утверждением В. В. Денисенко, что «классификация субъектов административных правонарушений не ограничивается делением их на граждан, должностных и юридических лиц, которые в зависимости от присущих им признаков могут также рассматриваться в качестве общих либо специальных субъектов» <4>. ——————————— <4> Денисенко В. В. Теория административно-деликтных отношений: Дис. … д-ра юрид. наук. СПб., 2002. С. 215.
Специфика правоотношений, возникающих в сфере государственного управления, и специфика субъектов этих правоотношений, по нашему мнению, диктует введение в КоАП РФ гражданского служащего как специального субъекта административной ответственности. Одновременно полагаем, что под административной деликтоспособностью гражданских служащих следует понимать ответственное осуществление ими предоставленных субъективных прав и возложенных юридических обязанностей, основанное на их способности нести административную ответственность за совершаемые действия (бездействие). Не является секретом, что административные проступки традиционно были и остаются наиболее массовыми видами правонарушений, имеющими тенденцию к росту. Противоправное поведение гражданского служащего, его безответственное отношение к исполнению должностных обязанностей должно оцениваться как исключение из нормальной практики гражданской службы <5>. Такое поведение гражданского служащего не только наносит ущерб интересам службы, но и подрывает авторитет государства в глазах населения <6>. ——————————— <5> Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих: Теоретико-административные аспекты: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 228. <6> Там же.
Мы согласны с теми учеными, которые считают, что роль правовой ответственности гражданских служащих в преодолении управленческого кризиса недооценивается современной юридической наукой и законодателем. Административная ответственность является охранительным элементом, обеспечивающим должную правовую защиту публичного интереса от негативного поведения гражданских служащих. Свобода без ответственности превращается в произвол. Ответственность в государственном управлении приобретает особый характер, поскольку здесь очень многие поступки (действия) порождают глубокие социальные последствия, затрагивающие жизненные интересы человека и общества. Юридическая ответственность гражданских служащих в целом и административная в частности, по нашему мнению, остается постоянно актуальной и практически значимой проблемой. У гражданского служащего ответственность формируется как результат тех внешних требований, которые к нему предъявляет общество посредством государственных велений в форме законодательных установлений <7>. ——————————— <7> Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих: Теоретико-административные аспекты: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 245.
Считаем вполне оправданным акцент законодателя, что ответственность государственного служащего наступает в связи с его обязанностью признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ст. ст. 4, 15 и 18 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <8>. ——————————— <8> См.: Ст. 1 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // СПС «Гарант».
Административная ответственность нужна и для того, чтобы поставить гражданскую службу на должную высоту, прочные нравственную и правовую основы. Законность как принцип деятельности на гражданской службе предполагает не только знание действующего законодательства и следование ему, но и юридически ответственное отношение гражданского служащего к своему поведению <9>. ——————————— <9> Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих: Теоретико-административные аспекты: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 249.
В последние годы можно услышать много нареканий в адрес российских чиновников, звучащих в средствах массовой информации. Официальные документы государственных органов также констатируют негативные явления, широко распространившиеся в среде чиновничества: нередко предприниматели наталкиваются на искусственные препятствия в решении производственных вопросов на всех уровнях власти; происходит сращивание государственных и коммерческих структур; множатся факты корыстных злоупотреблений. Органы прокуратуры, осуществляющие функции надзора за соблюдением законности, за нарушением гражданскими служащими законности, хотя и имеют право требовать привлечения виновных к установленной законом ответственности, в том числе и административной, но не спешат этим пользоваться, полагаясь на судебную защиту прав по искам самих пострадавших. Возможно, что существующее положение дел исторически предопределено. В дореволюционной России для государственных гражданских служащих административная ответственность не предусматривалась. В настоящее время к действиям (решениям) государственных служащих, которые могут быть обжалованы в суд, относятся коллегиальные и единоличные действия (решения), в том числе представление официальной информации, в результате которых: — нарушены права и свободы гражданина; — созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод; — незаконно на гражданина возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности <10>. ——————————— <10> См.: Ст. 2 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // СПС «Гарант».
К сожалению, при отсутствии составов административных правонарушений, прописанных в КоАП РФ, реальные административные деликты государственных гражданских служащих влекут только дисциплинарную ответственность <11>. ——————————— <11> См., например: Кизилов В. В. Неправомерные действия должностных лиц налоговых органов. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2008. 376 с.
Как правильно подмечено Е. Г. Бабелюк, вызывает определенные вопросы избирательность законодателя по субъектному составу административных правонарушений <12>. ——————————— <12> Бабелюк Е. Г. Ответственность государственных служащих Российской Федерации: Административно-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 133.
Несмотря на то что отраслевое кодифицированное законодательство Российской Федерации, регулирующее правоотношения в сфере государственного управления (административное законодательство) и определяющее административно-правовой статус государственного гражданского служащего, не рассматривает его в качестве субъекта административной ответственности, данный факт не означает, что так и должно остаться в будущем. Рассматривая вопросы административно-правового статуса государственных служащих, некоторые ученые считают, что действующим законодательством Российской Федерации определена административная ответственность служащих в связи с установлением таковой для таких субъектов административной ответственности, как должностное лицо <13> и физическое лицо <14>. Однако при анализе действующего законодательства (КоАП РФ) эти же ученые отмечают, что собственно служащие государственной гражданской службы в качестве самостоятельных специальных субъектов административных правонарушений в КоАП РФ не рассматриваются <15>. ——————————— <13> Бабелюк Е. Г. Ответственность государственных служащих Российской Федерации: Административно-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 134, 137. <14> Козбаненко В. А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих: Теоретико-административные аспекты: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2003. С. 267, 269; Сергеев А. В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 120; Бабелюк Е. Г. Ответственность государственных служащих Российской Федерации: Административно-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 134, 138. <15> Сергеев А. В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 118, 120, 121, 125, 134, 141; Бабелюк Е. Г. Ответственность государственных служащих Российской Федерации: Административно-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 131.
В проведенных исследованиях ученых-юристов отмечается, что в законодательстве РФ в ограниченном виде используется потенциал административной ответственности для обеспечения служебных обязанностей государственными служащими, а закрепление возможности привлечения государственных служащих за неисполнение некоторых служебных обязанностей способствовало бы улучшению их исполнительской дисциплины <16>. ——————————— <16> Бабелюк Е. Г. Ответственность государственных служащих Российской Федерации: Административно-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 142.
По нашему мнению, когда совершение административного правонарушения гражданским служащим не связано с исполнением служебных обязанностей, он утрачивает статус гражданского служащего и должен рассматриваться как обычное физическое лицо. И эта ответственность не может трактоваться как административная ответственность гражданского служащего. К данному пониманию приводит сочетание признаков физического лица и лица, обладающего специальным административно-правовым статусом. Непоследовательность в оценке законодательного определения административной ответственности государственных служащих гражданской службы заключается еще и в том, что в работах ученых, каким-либо образом затрагивающих административно-правовой статус государственного служащего гражданской службы, утверждается, что большинство составов административных правонарушений, которые могут быть совершены гражданскими служащими, учтены в КоАП РФ для такого субъекта, как должностное лицо <17>, при одновременном выражении понимания сути различий указанных понятий. ——————————— <17> Сергеев А. В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 125.
Соотношение понятий «должностное лицо» и «гражданский государственный служащий» (служащий государственной гражданской службы) не тождественны между собой и представляют собой лишь частичное пересечение. Сравнительный анализ этих двух категорий (субъектов ответственности) позволяет сделать вывод о значительном несовпадении их объема. Служебные обязанности гражданских служащих носят публичный характер и устанавливаются не только федеральным и региональным законодательством о гражданской государственной службе, но и подзаконными нормативно-правовыми актами <18>. ——————————— <18> См., например: Кизилов В. В. Обязанности и ответственность должностных лиц налоговых органов: Анализ действующего законодательства России. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 2006. 116 с.
По нашему мнению, основанием административной ответственности гражданских служащих должно являться совершение ими не только должностных (служебных) административных правонарушений, но и деликтов, совершаемых ими во время исполнения служебных обязанностей, так как объектом административных правонарушений, допускаемых гражданскими служащими, являются публичные отношения, складывающиеся в различных сферах общественной жизни. К нашему сожалению, административные правонарушения гражданских служащих в научных работах были исследованы только с позиции служебных деликтов <19>. ——————————— <19> Сергеев А. В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 125, 134.
По нашему мнению, выделение общего родового объекта — интересов государственной гражданской службы вряд ли оправданно. На наш взгляд, более правильным было бы выделение другого объекта — установленного законом порядка управления. Тем не менее разница в оценке объекта административных правонарушений гражданских служащих не влияет на общественную оценку данных правонарушений: «административные должностные правонарушения гражданских служащих часто также причиняют моральный и материальный вред гражданам и организациям, могут нарушить конституционные и иные права и интересы граждан» <20>. ——————————— <20> Там же. С. 135.
Подменяя ответственность гражданского служащего ответственностью специального субъекта — должностного лица, следует помнить, что иные лица, оговоренные в примечании к ст. 2.4 КоАП РФ, также обладают признаками должностного лица, а сами должностные лица рассматриваются в составах правонарушений как управляемые субъекты. Интерес ученых к институту административной ответственности не пропадает до сих пор. Это объясняется тем, что «административная ответственность является отражением потребности государства и общества в противодействии деструктивной системе — административной деликтности» <21>. Однако, по нашему мнению, законодатель запаздывает с реакцией на формы проявления, содержание и направленность противоправных деяний. И это, по нашему мнению, приводит к масштабности административной деликтности, повышению степени общественной опасности и интегрированию с преступностью. ——————————— <21> Дугенец А. С. Административная ответственность в российском праве: Дис. … д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 319.
Нельзя согласиться с утверждением, что КоАП РФ устанавливает административную ответственность лишь за отдельные виды деяний, совершение которых влечет неисполнение (ненадлежащее исполнение) общих или специальных должностных обязанностей гражданских служащих <22>. Мы уже писали о наличии в КоАП РФ универсальной статьи, предусматривающей универсальный состав ст. 19.1 «Самоуправство» <23>. С тем, что по данной статье может быть привлечен к административной ответственности гражданский служащий, не только обладающий статусом должностного лица, согласна и Е. А. Бабелюк <24>. ——————————— <22> Сергеев А. В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 138. <23> Кизилов В. В. Ответственность за самоуправство в административном праве: проблемы привлечения к ответственности должностных лиц государственных органов управления и контроля (на примере ФНС РФ) // Теория и практика административного права и процесса. Материалы II Всероссийской научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2007. С. 280 — 289. <24> Бабелюк Е. Г. Ответственность государственных служащих Российской Федерации: Административно-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 138.
Административная ответственность за допускаемые гражданскими служащими административные деликты наступает в редких избирательных случаях потому, что отсутствует вневедомственный механизм реализации такой ответственности <25>. Поэтому нельзя не согласиться с утверждениями, что в настоящее время в КоАП РФ отсутствует полноценный самостоятельный институт административной ответственности гражданских служащих и нормативное регулирование в этой важной области носит бессистемный и неполный характер <26>. Тезис о необходимости закрепления в КоАП РФ и законодательстве субъектов РФ гражданского служащего как специального субъекта административной ответственности находит поддержку в среде ученых-юристов <27>. ——————————— <25> Кизилов В. В. Фикция административной ответственности государственных служащих // Теория и практика административного права и процесса. Материалы III Всероссийской научно-практической конференции. Ростов-на-Дону, 2008. С. 162 — 169. <26> Сергеев А. В. Актуальные вопросы ответственности государственных гражданских служащих по административному праву: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 142. <27> Бабелюк Е. Г. Ответственность государственных служащих Российской Федерации: Административно-правовой аспект: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2005. С. 163.
Сложнее определить субъекта, уполномоченного составлять протокол об административном правонарушении, совершенном гражданским служащим, поскольку составление протокола связано с моментом обнаружения правонарушения. Как нам представляется, необходимо возложить обязанность на общенадзорный орган — прокуратуру. Протокол по административным правонарушениям должен составляться после обжалования в судебном порядке незаконного действия (бездействия) гражданского служащего. В юридической литературе неоднократно акцентировалось внимание на повышенной общественной опасности административных правонарушений, совершаемых человеком власти. Введение в законодательство административной ответственности гражданского служащего как специального субъекта с применением таких мер, как штраф и дисквалификация, усилит профилактические меры по предупреждению уголовных правонарушений. А применение дисквалификации повысит эффективность административной ответственности. Подводя итог сказанному, можно предложить следующую новеллу в КоАП РФ относительно определения гражданского служащего как специального субъекта административной ответственности: гражданский служащий — гражданин Российской Федерации, осуществляющий на платной основе профессиональную служебную деятельность на предусмотренной сводным реестром должностей государственной гражданской службы Российской Федерации должности гражданской службы, в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом. Гражданский служащий подлежит административной ответственности в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей, в результате которых нарушены права и интересы граждан, а также юридических лиц.
