(Буравлев Ю. М.) («Административное право и процесс», 2010, N 1)
ОСНОВАНИЯ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Ю. М. БУРАВЛЕВ
Буравлев Ю. М., доцент, кандидат юридических наук (г. Рязань).
Правовое положение государственного служащего (включая вопросы его ответственности) устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Стратегия правотворческой деятельности в этом вопросе просматривается не в унификации оснований и порядка применения юридической ответственности, а в учете видовой специфики дисциплинарной, материальной, административной и иных разновидностей ответственности.
В современной правовой науке продолжается и пока далек от завершения теоретический поиск понимания сущности и правовой природы юридической ответственности, необходимый для цельного представления о ее основаниях. Научный анализ феномена юридической ответственности указывает на приемы, способы наиболее эффективного обеспечения правопорядка в стране, практического воздействия государственного принуждения на правонарушителей вне зависимости от отраслевого характера такой ответственности и области ее применения. Российские ученые, представляющие различные отрасли правовой науки и занимающиеся как общетеоретическими проблемами юридической ответственности, так и ее видовыми особенностями, иными прикладными вопросами, обычно выделяют следующие ее основания: 1) юридическое (нормативное) основание, предполагающее наличие соответствующего законодательства, конкретных правовых норм, регламентирующих материальную и процессуальную составляющие юридической ответственности; 2) фактическое основание, порождаемое самим фактом совершения правонарушения при наличии его полного состава и существенных признаков, предусмотренных законом; 3) применительно к отдельным видам юридической ответственности (например, административной) некоторые авторы указывают также на процессуальное основание такой ответственности. Обобщая существующие теоретические наработки, суждения известных специалистов об основаниях юридической ответственности, можно сделать вывод, что законодатель, а также ученые различных научных направлений связывают ее прежде всего с требованиями закона (иного нормативного акта), содержащего специальные правовые нормы, указывающие на юридические факты (обстоятельства), юридически значимые признаки, наличие которых делает ответственность возможной (необходимой), а отсутствие таковых, соответственно, исключает ее применение. В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации записано, что увеличение самостоятельности руководителей подразделений государственных органов и других государственных служащих должно сопровождаться внедрением действенных механизмов оценки результативности и качества деятельности, мер ответственности (выделено мной. — Авт.), включая персональную, за принимаемые решения. Согласно ч. 4 ст. 10 Федерального закона о системе государственной службы РФ правовое положение (статус) государственного служащего (включая вопросы его ответственности) устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. То есть стратегия правотворческой деятельности в этом вопросе, по крайней мере на ближайшую перспективу, просматривается не в унификации оснований и порядка применения юридической ответственности путем систематизации правовых норм наиболее приемлемыми способами, а в учете видовой специфики дисциплинарной, материальной, административной и иных разновидностей ответственности, существующей в системе государственного управления, посредством правового регулирования этих вопросов специализированными нормативными правовыми актами. Если обратиться к отдельным источникам, указывающим на возможность применения ответственности в определенной области государственной службы, то далеко не все из них содержат правовые нормы, прямо закрепляющие, что следует понимать под правовым основанием юридической ответственности. Однако совокупность таких правовых норм, даже разрозненно присутствующих в законах об отдельных видах государственной службы (государственной гражданской, военной и правоохранительной), все же правомерно рассматривать как наличие такого основания, пусть и не всегда оптимальным образом регламентирующего существенные стороны этой проблемы. В анализируемых правовых источниках в качестве субъектов ответственности выступают только физические лица — государственные гражданские служащие. Ответственность военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов установлена другими нормативными правовыми актами, что будет предметом рассмотрения в последующих разделах настоящего исследования. Нам представляется, что институт ответственности будет выглядеть значительно содержательнее, если его действие распространить на всех субъектов государственного управления и государственной (иной публичной) службы, включая ответственность должностных лиц и коллективную (коллегиальную) ответственность юридических лиц в тех ситуациях, где такая ответственность возможна и наиболее эффективна. В юридической литературе обращено внимание на исключительную прерогативу федерального центра в установлении юридической ответственности публичных служащих (федеральных, субъектов Федерации, муниципальных, других). Например, это положение относится к дисциплинарной ответственности, основания которой, виды дисциплинарных взысканий, права органов исполнительной власти и руководителей по наложению этих взысканий, а также порядок их применения и обжалования с учетом конкретных условий и вида государственной службы устанавливаются только федеральными нормативными правовыми актами: федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине <1>. Так, не обладают правом регулировать вопросы дисциплинарной ответственности субъекты Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в отношении муниципальной службы <2>. ——————————— <1> См.: Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 214. <2> См.: глава 7 ФЗ от 2 марта 2007 г. «О муниципальной службе в Российской Федерации» // Российская газета. 2007. 7 марта.
Другим не менее значимым основанием, обеспечивающим реальное наступление юридической ответственности, является ее фактическое основание, которое непосредственно связано с событием правонарушения, установлением факта его совершения, наличием в нем полного юридического состава и квалифицирующих признаков, предусмотренных диспозицией правовой нормы. В современной юридической действительности сложилось достаточно четкое представление о том, что такое правонарушение в теоретическом его понимании, а также не возникает больших проблем при формулировании его дефиниции в нормативных источниках различных отраслей российской правовой системы. Приведем в качестве примера одно из наиболее кратких определений. Правонарушение — родовое понятие, означающее любое деяние, нарушающее какие-либо нормы права <3>. В данной характеристике правонарушения обращает на себя внимание указание на его родовой признак, что логически подводит к необходимости назвать другие существеннее признаки правонарушения, а это, на наш взгляд, более конструктивно, нежели анализ существующих определений этого понятия. ——————————— <3> См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1997. С. 525.
В литературных источниках называются следующие наиболее существенные, по мнению их авторов, признаки правонарушения: противоправность, виновность, общественная опасность, наказуемость. Это своеобразный «базовый» набор (перечень) признаков, согласующийся и с действующим законодательством Российской Федерации, и с теоретическими представлениями о наиболее существенных признаках правонарушения. Наряду с указанными, выделяются и другие, не менее значимые, на наш взгляд, признаки, позволяющие всесторонне охарактеризовать и образно представить правонарушение как социально нежелательное и юридически запрещенное деяние. На основе анализа современного учения о сущности и правовой природе правонарушения, представленного в юридической литературе, к их числу можно также отнести: 1) внешнюю выраженность. Правонарушение, совершенное в сфере госслужбы, должно быть выражено вовне (мысли, настроения чиновников, за которыми не следует деяний и обусловленных ими вредных последствий, не относятся к числу правонарушений и не влекут юридической ответственности); 2) вред (социальный вред). С точки зрения характеристики правонарушения понятие вреда и общественной опасности нередко отождествляются. Но применительно к госслужбе общественная опасность присуща лишь преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Для характеристики других противоправных деяний, проявляющихся в сфере публичной службы, понятие «вред», или «общественный вред», нам представляется более удачным; 3) наличие всех элементов состава правонарушения. Деяние должно быть направлено на нарушение общественных отношений в сфере государственного управления или публичной службы, деликтоспособным лицом, выражено в виновном действии или бездействии (что довольно характерно для должностных лиц), если они породили вредные последствия (причинно-следственная связь); 4) волевой, осознанный характер. Правонарушением можно признать только добровольное деяние, зависящее от воли и сознания субъекта; 5) обязательность юридической ответственности правонарушителя за совершенное правонарушение, неотвратимость наказания за совершенное правонарушение. Элементный состав любого правонарушения, а противоправные деяния в сфере государственной службы в данном случае, безусловно, подпадают под общее правило, предполагает обязательное наличие четырех элементов: объекта противозаконного посягательства; субъекта (физического или юридического лица), совершающего запрещенное законом деяние; объективной стороны правонарушения и его субъективной стороны, которая выражается в психическом отношении физического лица к содеянному и которая обладает определенной спецификой в отношении юридического лица. Каждый из этих элементов, будучи связан со сферой государственно-служебных отношений, обладает индивидуальными свойствами, ведомственными особенностями. Правонарушения в области государственной службы посягают не на всю совокупность общественных отношений, а только на те из них, которые существуют в сфере публичной власти (преимущественно исполнительной), государственного и муниципального управления. В силу их особой значимости государство берет такие отношения под усиленную охрану, вводит строгие санкции за покушение на основы конституционного строя, территориальную целостность государства, национальное согласие и мир между народами и другие ценности, являющиеся приоритетными в правовом демократическом государстве. В качестве субъекта правонарушения выступают прежде всего государственные служащие — физические лица (чаще всего должностные), облеченные государственно-властными полномочиями, распоряжающиеся природными, материальными и финансовыми ресурсами государства, наделенные в необходимых случаях правом применять государственное принуждение. Все это следует рассматривать в качестве дополнительного груза ответственности, определяемой спецификой властно-распорядительной деятельности государственного аппарата, особенно в области принятия важных государственных решений, ошибочность которых слишком дорого обходится обществу, государству и его гражданам. Особенностью субъекта служебной ответственности — должностного лица является также его статусное положение в обществе, определяемое законом и связанное либо с профессиональной деятельностью, либо с должностным положением. Значительно реже субъектом служебного правонарушения выступает юридическое лицо и только в тех составах, которые непосредственно связаны с наличием правовой нормы в статье закона, относящегося к конкретной отрасли права, определяющей и конкретный вид юридической ответственности. Объективная сторона характеризуется местом, временем совершения правонарушения, вредоносным результатом, иными характеристиками, а также причинной связью между деянием и наступившими последствиями. В системе публичной службы эти детали проявляют себя различным образом. Скажем, для сферы государственного управления, как волевого интеллектуального процесса, орудие совершения правонарушения либо не присуще вовсе, либо не имеет решающего значения, а вот фактор времени, напротив, чрезвычайно важен, например, принятие запоздалого решения делает его практически ненужным, поскольку вредный результат уже наступил либо предотвратить его невозможно. Субъективная сторона правонарушения по своей сути является самой «тонкой материей» в составе правонарушения и различается в зависимости от субъекта, его совершившего. Так, для физического лица она всецело находится в психической области, а в отношении юридического лица — это сфера возможного и должного поведения. Здесь также присутствует видовая ограниченность юридической ответственности, например, в отношении юридического лица не применяется уголовная и дисциплинарная ответственность, а также есть ограничения по применению отдельных наказаний. Так, в отношении юридического лица беспредметен вопрос о выговоре, лишении специального права, лишении свободы и т. п. Субъективная сторона в ее теоретическом истолковании предстает в единстве трех составляющих: 1) вины; 2) мотива и 3) цели. Для правонарушений, совершенных в сфере государственной службы, преобладающей формой вины является умысел, что определяется характером служебной деятельности как волевого, осознанного поведения, направленного на достижение желаемой цели. Подобное утверждение логически вытекает из природы государственно-служебных отношений, но его довольно затруднительно подтвердить эмпирически, специальными исследованиями в силу большой латентности таких правонарушений, их относительно небольшой численности, недостатками расследования. Неосторожная форма вины, конечно, не исключается, однако в реальной жизни практически не встречается, что находит отражение и в специальной литературе, где чаще всего отсутствуют указания на эту форму вины служебных правонарушений. Можно сказать о мотивах и целях правонарушений, совершаемых в сфере государственной службы. В психологии мотив — это побудительная причина действий и поступков человека, то, ради чего совершается деятельность. Разумеется, что мотивами правонарушения могут выступать корысть, стяжательство, зависть, месть и т. п. низменные побуждения лица, осуждаемые общественной моралью и не согласующиеся с общечеловеческим представлением о добре, справедливости, гуманности и т. п. ценностях. Разумеется, по внешней стороне деяния установить мотивы поведения крайне затруднительно, и о них нередко судят по словам потерпевшего, показаниям свидетелей, характеристикам окружающих, т. е. преимущественно по субъективным оценкам лиц, причастных к правонарушению или знающих личность правонарушителя. Целями, которые стремится достичь правонарушитель, могут быть: незаконное обогащение, завладение юридическим правом, которым лицо объективно обладать не должно (например, в силу отсутствия соответствующего профессионального образования), воспрепятствование исполнению «неудобного» конкретному чиновнику решения, возложение обязанностей на тех субъектов, которые ее исполнять не должны и т. п. Представляется, что в процессе разработки специального нормативного правового акта об ответственности в системе государственной службы Российской Федерации следует детально урегулировать весь механизм такой ответственности, включая такой его важнейший элемент, как основания юридической ответственности лиц, исполняющих властно-распорядительные полномочия органов публичной власти.
