(Миннигулова Д. Б.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2010, N 10)
ПРОТИВОРЕЧИЯ СЛУЖЕБНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РЕГУЛИРОВАНИИ КОЛЛЕКТИВНОГО СЛУЖЕБНОГО СПОРА И ПРАВА НА ЗАБАСТОВКУ
Д. Б. МИННИГУЛОВА
Миннигулова Д. Б., доцент кафедры гражданского права юридического факультета ГОУ ВПО «Башкирская академия государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан».
Законодательство о государственной гражданской службе не содержит запрета на участие в забастовке гражданских служащих. Отсутствие такого запрета, равно как и прямого ее разрешения, можно рассматривать с двух позиций: как полное запрещение забастовок на гражданской службе и как возможность их проведения. Допустим и третий вариант, когда законодатель не захотел четко определить своего отношения к этому вопросу. По нашему мнению, более убедительным с точки зрения как формально-логического, так и буквального толкования следует признать второй подход, в соответствии с которым гражданским служащим не запрещено участвовать в забастовках. Данный вывод основывается на следующих доводах. Забастовка является общепринятым, хотя крайне нежелательным, способом разрешения коллективных споров и защиты прав лиц наемного труда, а служебные отношения являются разновидностью трудовых отношений. Гражданские служащие, так же как и работники по найму, поступают служить на основе служебного контракта. Право на забастовку предусмотрено конституционным, трудовым и иными отраслями российского права, за определенными исключениями, которые, как будет показано ниже, не распространяются на государственных гражданских служащих. Возможность проведения забастовок отвечает общим тенденциям изменения политической, экономической и социальной обстановки, в условиях которой происходит реформирование и демократизация государственной гражданской службы, а также расширение правовых возможностей государственных гражданских служащих. Согласно Федеральному закону от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» <1> государственным служащим запрещалось «принимать участие в забастовках» (пп. 11 п. 1 ст. 11 указанного Закона). Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и в целом служебное законодательство не содержат, как это было ранее, прямого запрещения на проведение забастовки на государственной гражданской службе. Возможность проведения забастовок предусмотрена Конституцией РФ. В соответствии с п. 4 ст. 37 Конституции РФ <2> забастовка признается как способ разрешения коллективного трудового спора, и это право не может быть ограничено иными законами и подзаконными нормативными актами. Согласно п. 2 ст. 55 Конституции РФ «в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Согласно п. 3 этой же статьи «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». ——————————— <1> См.: Об Основах государственной службы Российской Федерации: Федер. закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ (утратил силу). <2> См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) // Рос. газ. 1993. 25 дек.
Названные конституционные ограничения нельзя безоговорочно и однозначно распространить на всех государственных служащих. Они, по нашему мнению, несвойственны государственной гражданской службе, и на их основе нельзя вводить ограничения на государственно-служебные отношения гражданских служащих. Известно, что в определенных случаях российское законодательство ограничивает право на проведение забастовки. Так, законодательство о труде, исходя из норм Конституции РФ, частично запрещает проведение забастовок, в том числе и в сфере государственной службы, но не в сфере гражданской службы. В частности, признаются незаконными и не допускаются забастовки в следующих случаях <3>: ——————————— <3> См.: ст. 413 Трудового кодекса Российской Федерации: Федер. закон от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. N 1. Ст. 3.
а) в периоды введения военного или чрезвычайного положения либо особых мер в соответствии с законодательством о чрезвычайном положении; в органах и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации, других военных, военизированных и иных формированиях и организациях, ведающих вопросами обеспечения обороны страны, безопасности государства, аварийно-спасательных, поисково-спасательных, противопожарных работ, предупреждения или ликвидации стихийных бедствий и чрезвычайных ситуаций; в правоохранительных органах; в организациях, непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств или оборудования, на станциях скорой и неотложной медицинской помощи; б) в организациях, связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), в том случае, если проведение забастовок создает угрозу обороне страны и безопасности государства, жизни и здоровью людей. Из трех видов государственной службы (военной, правоохранительной и гражданской) ограничения установлены только для военной и правоохранительной службы. Государственные гражданские служащие под названные ограничения не подпадают. Тем не менее имеет место достаточно серьезный, но неубедительный, по нашему мнению, довод, который чаще всего приводится в литературе для отрицания права на забастовку гражданских служащих. Этот довод состоит в том, что согласно п. 15 ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» <4> гражданскому служащему запрещается «прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора». ——————————— <4> См.: О государственной гражданской службе Российской Федерации: Федер. закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ // Рос. газ. 2004. 31 июля.
Однако это нормативно-правовое предписание, во-первых, распространяется только на порядок рассмотрения индивидуальных служебных споров; во-вторых, не может «автоматически» распространяться на коллективные служебные споры и на забастовку. Оно не предусматривает и не означает, по нашему мнению, запрещения проведения забастовок гражданскими служащими. Для рассмотрения дискуссионного нормативного положения и доводов, приводимых против признания возможности (права) на забастовку за гражданскими служащими, следует установить соотношение и содержание понятий «прекращение исполнения должностных обязанностей», «индивидуальный служебный спор», «коллективный служебный спор» и «забастовка». Прекращение исполнения должностных обязанностей гражданским служащим и забастовка по своему служебно-трудовому содержанию являются схожими, но не тождественными юридическими категориями и социально-правовыми явлениями. В первом случае речь идет об отдельно взятом гражданском служащем, которому действительно запрещается прекращение служебных обязанностей. Во втором случае речь идет о коллективе гражданских служащих. Федеральный закон о государственной гражданской службе в ст. 69 дает легальное определение индивидуального служебного спора. Согласно указанной статье индивидуальный служебный спор — это «не урегулированные между представителем нанимателя и гражданским служащим либо гражданином, поступающим на гражданскую службу или ранее состоящим на гражданской службе, разногласия по вопросам применения законов, иных нормативных правовых актов о гражданской службе и служебного контракта, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных служебных споров». Причиной и содержанием индивидуального служебного спора являются расхождения (несогласие) о правильности применения законодательства о гражданской службе, а также условий служебного контракта. Причиной и содержанием коллективного служебного спора, который может перейти в забастовку, являются коллективные разногласия об условиях прохождения гражданской службы. Коллективный служебный спор, как правило, направлен на необходимость изменения соответствующих централизованных нормативно-правовых актов или локальных актов государственного органа, регулирующих гражданскую службу. Индивидуальные служебные споры рассматриваются комиссиями по служебным спорам, а забастовка, в том числе правомерность ее проведения, названным органом не рассматривается. Индивидуальный служебный спор всегда является персонифицированным, даже в том случае, когда о нем одновременно заявлено несколькими (группой) гражданскими служащими (например, о лишении или уменьшении премии, о невыплате материального пособия, задержке выплаты денежного содержания, несвоевременном предоставлении жилого помещения и т. д.). Забастовка всегда является крайней формой коллективного требования гражданских служащих к соответствующему государственному органу или гражданских служащих обособленного структурного подразделения (филиала, представительства) к представителю нанимателя, являющегося руководителем определенного государственного образования. Содержанием индивидуального служебного спора не может быть требование об изменении условий прохождения гражданской службы, установленных законом или закрепленных в служебном контракте. Основная цель забастовки состоит, наоборот, в необходимости улучшения общих условий организации и прохождения гражданской службы, изменения правового статуса гражданских служащих (прав, обязанностей, ответственности). Опираясь на конституционные положения и нормы трудового права (законодательства о труде), можно применять определенные нормативные требования об общих правилах проведения забастовки к правилам проведения забастовки гражданскими служащими. Они, по нашему мнению, в ближайшее время должны быть отражены в законодательстве о государственной гражданской службе. Такими общими правилами, на наш взгляд, должны быть: установление и соблюдение предварительных примирительных процедур, предшествующих объявлению (проведению) забастовки; добровольность участия гражданских служащих в забастовке; указание на условия признания незаконности забастовки; защита гражданских служащих, участвующих в забастовке, от неправомерного воздействия представителя нанимателя на участников забастовки. Практики проведения забастовок гражданскими служащими, в отличие от развитых зарубежных стран, российская действительность не имеет, и в ближайшем будущем они едва ли будут. Однако это не означает, что государственные гражданские служащие, хотя бы на теоретическом или организационном уровне, не могут прибегнуть к коллективному служебному спору и к его крайней форме разрешения — забастовке. В связи с этим законодателю следует определить свое отношение к коллективным служебным спорам и возможности проведения забастовок на государственной гражданской службе Российской Федерации. Не исключено, что они могут возникнуть стихийно и развиваться независимо от современного состояния законодательства, регулирующего государственную гражданскую службу.
