(Овчинников О. А., Овчинников А. О.) («Административное право и процесс», 2011, N 9)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИИ <1>
О. А. ОВЧИННИКОВ, А. О. ОВЧИННИКОВ
——————————— <1> Статья подготовлена с использованием информационно-правовой системы «КонсультантПлюс».
Овчинников Олег Анатольевич, главный эксперт-консультант ОИД МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
Овчинников Андрей Олегович, преподаватель кафедры управления в органах внутренних дел Уфимского юридического института МВД России.
В статье рассмотрены вопросы, связанные с регулированием миграционных процессов, которые приобретают весьма острый характер в связи с ростом масштабов миграции, ее характеристикой и неоднозначным принятием государственных мер в этой сфере. Внимание уделяется правовым и организационным основам миграционного процесса и связанного с ним учета мигрантов в Российской Федерации.
Administrative and legal regulation of migration processes in Russia O. A. Ovchinnikov, A. O. Ovchinnikov
In article the questions connected with regulation of migratory processes which get rather acuity in connection with growth of scales of migration, its characteristic and ambiguous acceptance of the state measures in this sphere are considered. The attention is given to legal and organizational bases of migratory process and the account of migrants connected with it in the Russian Federation.
Key words: migrants, migration, illegal migration, migration processes, social phenomenon, the state administration.
Многовековой путь развития России свидетельствует о переломных этапах, определявших как ее собственную судьбу, так и в значительной степени оказывающих влияние на развитие мировой цивилизации. Один из таких этапов, в сущности, является геополитическим событием, породившим множество проблем на постсоветском пространстве, и связан с распадом в 1991 г. Советского Союза. В результате, наравне с зародившимся системным экономическим кризисом, обострились проблемы диспропорций в политической, социальной, демографической и многих других сферах, поставившие российское общество в критическую ситуацию. А поскольку миграция относится к социальным явлениям, она тоже входит в сферу социальных проблем, требующих своего разрешения. Со стороны органов государственной власти тогда, в конце XX в., и сейчас принимаются определенные меры государственного управления, содержание которых выражается в комплексе взаимосвязанных организационных и правовых воздействий органов государственного управления на миграционные процессы. Для уточнения истинного положения дел в этой сфере рассмотрим некоторые вопросы регулирования миграционных процессов. Вначале обратимся к основам, составляющим правовое регулирование этих процессов в Российской Федерации, которые, по нашему мнению, предопределены двумя факторами. Первый связан с тем, что миграция населения основана на конституционных принципах, связанных с федеративным устройством России. Так, в соответствии с пп. «б» и «к» п. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации «защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон», административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, а в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации субъекты Федерации обладают полномочиями по их правовому регулированию. Например, приняты Законы г. Москвы от 19 сентября 2001 г. N 51 «Об учете иностранной рабочей силы в городе Москве», Калининградской области от 26 сентября 2001 г. N 65 «О порядке и условиях привлечения и использования в Калининградской области иностранной рабочей силы», Постановление главы администрации Краснодарского края от 18 июня 2002 г. N 676 «Об усилении государственного контроля за миграционными процессами и обеспечении защиты прав и законных интересов граждан Российской Федерации, проживающих на территории Краснодарского края» и т. д. Второй фактор связан с тем, что в Российской Федерации совокупность предоставленных прав и свобод иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также возложенных на них обязанностей гарантируется с учетом международно-правовых стандартов в области прав человека, содержащихся: во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в Международном пакте от 16 декабря 1966 г. «О гражданских и политических правах», в Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г., в Европейской конвенции о гражданстве от 7 ноября 1997 г. и других международных документах. В соответствии с п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором России установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то используются нормы соглашения. Таким образом, на основе изложенного следует, что любое территориальное перемещение граждан, совершенное как между разными населенными пунктами, так и государствами, представляет собою миграционный процесс, регулируемый национальным законодательством федерального и регионального уровня, и международными нормами права. Причем полномочий по правовому регулированию миграционных процессов как у Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации достаточно. Контурно показав правовые основы регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, рассмотрим реализацию их на практике. Несмотря на, казалось бы, всестороннее правовое регулирование, миграционные процессы имеют положительные и отрицательные стороны, влияющие на общество. Однозначного мнения в пользу одной или другой стороны нет, поскольку даже миграция внутри государства определяется конфликтогенностью характера, связанного с социально-экономическими, культурными и другими разного рода явлениями. А в особенности, если это связано с возрастающей незаконной миграцией, криминальной миграцией, которые носят скрытый характер. И в этом случае государству в борьбе с указанными противоправными процессами противостоят не сами мигранты, а глобальная структурная сеть, в которую входят криминальные группировки, действующие на территории России <2>. Поэтому происходящие миграционные процессы в течение последних двух десятков лет находятся в центре внимания всех уровней российской власти. ——————————— <2> См.: Голик Ю., Балашова Т., Дук Ю., Балашов З. Нелегальная и криминальная миграция как угроза национальной безопасности Российской Федерации // Уголовное право. 2008. N 2. С. 121 — 126.
Что же можно отнести к положительным сторонам миграционных процессов? К ним следует отнести тот факт, что, например, в отдельных странах высококвалифицированные либо квалифицированные специалисты трудовой миграции вносят определенный вклад в развитие тех стран, куда они прибывают, поскольку способны оказать значительное воздействие на общество, где они находятся. Что можно сегодня наблюдать в России? По официальным данным Федеральной миграционной службы (ФМС России), за 2010 г. оформлено разрешений на работу 1 170 017 иностранным гражданам, значительная часть которых занята в строительной отрасли, в обрабатывающем производстве и сфере услуг. Всего лишь 3110 зарубежных высококвалифицированных специалистов въехало на территорию Российской Федерации, среди которых 75% занимаются управленческой деятельностью в той или иной форме, 22% составляют специалисты разной категории, спортсмены и тренеры составили примерно 3% от данной категории. Количество квалифицированных зарубежных специалистов, получивших разрешение на работу в Российской Федерации, за этот же период несколько больше и составило 19 569 человек. Это граждане КНР — 15,1%, Украины — 12,8%, Турции — 9,5%, Германии — 5,6% и Франции — 3,9%, которые занимаются строительством, обрабатывающим производством, оптово-розничной торговлей, сельским и лесным хозяйством, сферой услуг, транспортом и другими сферами деятельности. Из этого можно сделать вывод, что, во-первых, высококвалифицированные и квалифицированные специалисты-мигранты воздействия на модернизацию производства и технологическое развитие нашей стран <3> оказать не могут, поскольку даже не ориентированы на инновационные сферы деятельности, приоритетные направления развития науки и техники. Поэтому считаем, что в этом вопросе требуется изменить подходы к политике государственного регулирования трудовой миграции. ——————————— <3> В 2009 г. в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации Д. А. Медведев определил выбор приоритетов модернизации экономики и технологического развития, являющихся ключевыми для выхода России на новый технологический уровень, для обеспечения лидерских позиций в мире // Парламентская газета. N 60. 13 — 19.11.2009.
Во-вторых, исходя из представленных ФМС России данных, следует, что российский рынок труда перенасыщается трудовыми мигрантами с низкими профессиональными качествами, в большинстве своем, как правило, не имеющими специальности и стажа работы, не владеющими либо слабо владеющими русским языком. То есть задача по привлечению высококвалифицированных и квалифицированных специалистов-мигрантов пока не решается. В то же время проявляется незаконная внешняя и неконтролируемая внутренняя трудовая миграция. Если по оценкам ФМС России рынок товаров и услуг, предоставляемых незаконными мигрантами, составляет более 2 млн. человек, то по экспертным оценкам — от 5 до 15 млн. человек. И как отмечалось в рекомендациях парламентских слушаний в апреле 2008 г., этот теневой рынок практически не контролируется <4>. В результате происходят следующие наблюдаемые явления в обществе. ——————————— <4> См.: URL: http://www. regnum. ru/news.
Так, процессы незаконной и неконтролируемой миграции создают предпосылки для формирования замкнутых этнических землячеств из представителей Северного Кавказа, а также мигрантов из центрально-азиатских республик, что в итоге является причинами межнациональных конфликтов и акций протеста трудовой миграции в ряде субъектов Российской Федерации. Например, в 2010 г. по сравнению с 2009 г. возросло общее количество наиболее значимых протестных акций на 12% и число их участников на 13%. К ряду причин акций протеста относится и рост численности трудовых мигрантов. Также следует отметить, что нарастание в обществе протестного потенциала связано с недостаточной эффективностью реализации государственных мер, в том числе и в сфере миграции. К положительным сторонам миграционных процессов следует отнести их влияние в некоторой степени на демографическую ситуацию. Поскольку посредством административно-правового воздействия в миграционной сфере решаются многие задачи, в том числе поддерживается демографический и этнокультурный баланс. Кроме того, предполагается, что «естественная» убыль коренного населения страны <5> частично компенсируется положительным сальдо миграции. В этой связи Концепция демографической политики России на период до 2025 г., утвержденная Указом Президента Российской Федерации 9 октября 2007 г., предполагает привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции; активизацию работы по привлечению на постоянное место жительства иммигрантов трудоспособного возраста. При этом к 2025 г. планируется обеспечить миграционный прирост на уровне более 300 тыс. человек ежегодно <6>. В этих целях Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 <7> была утверждена Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Однако с начала реализации программы на территорию Российской Федерации прибыло всего 31,1 тыс. участников с членами семей. То есть состояние российской экономики, сильно затрудняющее создание нормальных условий для переселенцев, несомненно, останавливает часть потенциальных мигрантов. Как справедливо отмечает С. Д. Демчук, такой подход — это не способ решения социально-экономических проблем, но их постепенное углубление <8>. ——————————— <5> С учетом предварительных итогов Всероссийской переписи населения численность постоянного населения составляет 142,9 млн. человек и уменьшилась за 2010 г. на 48,3 тыс. человек. Письмо Федеральной службы государственной статистики от 28 марта 2011 г. N 65. <6> См.: СЗ РФ. 2007. N 42. Ст. 5009. <7> См.: СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2820. <8> См.: Демчук С. Д. Миграционная политика и борьба с незаконной и криминальной миграцией // Государство и право. 2010. N 8. С. 18.
Следует также учитывать, что крупномасштабное переселение, если к нему не быть подготовленным, может усугубить и без того напряженную обстановку. Например, в межнациональных отношениях, в экономике государства. Поскольку даже сейчас в связи с увеличением общего количества мигрантов, как легальных, так и нелегальных, в том числе с учетом внутренних, и недостаточным уровнем социальной защищенности возрастает напряженность в сфере межнациональных отношений в ряде субъектов Южного, Центрального, Северо-Западного и Приволжского федеральных округов. Также необходимо учитывать экономический ущерб, причиняемый нелегальной миграцией. Только из-за неуплаты налогов бюджет страны недополучает более 8 млрд. долл. в год. В то же время чистый отток капитала из России в 2010 г. составил 38,3 млрд. долл. А уже в феврале текущего года, по заявлению первого зампреда Банка России А. Улюкаева, из России переведено 6 млрд. долл., в том числе мигрантами <9>. Тем самым мигранты наносят ущерб Российской Федерации, принося выгоду странам, из которых они приезжают, поскольку, пересылая домой крупные суммы денег, они способствуют развитию экономики этих стран. ——————————— <9> См.: URL: http://www. ekonomyobzor. com.
На общем фоне осложняется этот вопрос отсутствием реальных статистических сведений, так как, например, реальная масса нелегальных мигрантов превосходит публичную статистику. Вместе с тем в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» <10> миграционный учет иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации является одной из форм государственного регулирования миграционных процессов и направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции. Следует обратить внимание на тот факт, что действие указанного Закона относится к законопослушным гражданам и не оказывает влияния на учет незаконопослушных. ——————————— <10> См.: СЗ РФ. 2006. N 30. Ст. 3285.
Известно, что как в нашей стране, так и за рубежом одной из основных причин роста нелегальной миграции является плохое качество нормативной правовой основы, регулирующей миграционные процессы. В настоящее время приходится констатировать, что действующая законодательная, а также иная нормативная правовая база не столь оптимально, как это необходимо, регламентирует исполнительно-распорядительную деятельность субъектов этих правоотношений. Указанная причина во многом носит объективный характер, но есть еще и целый ряд субъективных проблем, воздействовать на которые с помощью норм права достаточно сложно. Необходимо рациональное и сбалансированное регулирование миграционных процессов в целом, учитывая, что явление это межгосударственное, поэтому уровень негативных процессов, связанных с миграцией, в одной стране может повлиять на режим законности, правопорядка и последствий в других государствах. Следовательно, для этого необходимо объединение усилий целого ряда государств, а также международных организаций.
