НЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАЩИТЫ ТРУДОВЫХ ПРАВ ОРГАНАМИ ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИНСПЕКЦИИ ТРУДА
А. А. КУРУШИН
Курушин А. А., куратор по вопросам трудового права компании «ПРАВОВЕСТ Аудит», г. Москва, кандидат юридических наук.
На основе анализа законодательства и правоприменительной практики автор выявляет некоторые негативные тенденции и проблемы правового регулирования защиты трудовых прав органами федеральной инспекции труда. В их числе непоследовательность законодателя в определении круга полномочий федеральной инспекции труда, снижение эффективности ее деятельности из-за противоречий и пробелов в трудовом законодательстве, отсутствие четкого разграничения полномочий между органами федеральной инспекции труда и судами в области защиты трудовых прав. В результате сделан вывод о том, что причины такой конкуренции кроются не только в недостатках текущего законодательства, но и в нерешенности ряда концептуальных вопросов на доктринальном уровне, в науке трудового права.
On the basis of analysis of the legislation and law-application practice the author finds certain negative tendencies and problems of legal regulation of protection of labor rights by the agencies of the Federal Inspectorate of Labor, including inconsistency of the legislator in determination of the competence of the Federal Inspectorate of Labor, reduction of efficiency of activity thereof due to controversies and lacunas in labor legislation, lack of distinct delimitation of competence between the agencies of the Federal Inspectorate of Labor and the courts in the sphere of labor rights. The author concludes that the reasons for such competition are not only in the defects of the current legislation, but also in the pendency of a number of conceptual issues at doctrinal level, in the science of labor law <*>. ——————————— <*> Kurushin A. A. Certain problems of protection of labor rights by the agencies of the Federal Inspectorate of Labor.
Известно, что государственный надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов о труде признаются одним из основных способов защиты трудовых прав и свобод <1>. ——————————— <1> Часть 2 ст. 352 ТК РФ.
На всей территории нашей страны его осуществляет прежде всего федеральная инспекция труда <2> — единая централизованная система, включающая федеральный орган исполнительной власти (Федеральная служба по труду и занятости) и его территориальные органы (государственные инспекции труда в субъектах РФ) <3>. ——————————— <2> Часть 1 ст. 353 ТК РФ. <3> Часть 1 ст. 354 ТК РФ.
Значимость деятельности органов федеральной инспекции труда в обеспечении защиты трудовых прав работников сложно ставить под сомнение. Достаточно отметить, что только в сфере оплаты труда за 2008 г. государственными инспекциями труда в субъектах РФ проведено около 62 тысяч проверок соблюдения трудового законодательства. В результате было выявлено более 129 тысяч нарушений, оштрафовано 28 765 руководителей и других должностных лиц организаций, а также 6947 юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Общая сумма штрафов превысила 168,5 миллиона рублей. После вмешательства трудовых инспекторов около 824 тысяч работников получили задержанную работодателями заработную плату на сумму более 7 миллиардов рублей. Кроме того, по результатам проверок соблюдения работодателями законодательства об оплате труда в 2008 г. в органы прокуратуры направлено 924 материала, возбуждено 23 уголовных дела и 8 виновных лиц осуждены судом по ст. 145.1 Уголовного кодекса РФ <4>. ——————————— <4> http://www. rostrud. info/press/news/
Однако в сфере правового регулирования защиты трудовых прав органами федеральной инспекции труда в последнее время наблюдаются весьма тревожные тенденции. Прежде всего, законодатель демонстрирует явную непоследовательность в определении круга полномочий этих органов. В частности, совсем недавно федеральная инспекция труда в очередной раз была наделена правом осуществлять надзор и контроль за реализацией прав работников на получение обеспечения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также за назначением, исчислением и выплатой пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работодателей <5>. ——————————— <5> Федеральный закон от 22 июля 2008 г. N 157-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Позицию законодателя по данному вопросу сложно признать взвешенной и логичной. Напомним, первоначально такие полномочия были предоставлены федеральной инспекции труда известным Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ, который вступил в силу 6 октября 2006 г. и фактически сформировал новую редакцию Трудового кодекса РФ <6>. Однако уже с 1 января 2007 г. инспекция была лишена данного полномочия <7>. И вот 10 августа 2008 г. оно было опять ей возвращено в связи с вступлением в силу Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 157-ФЗ. ——————————— <6> Пункт 293 ст. 1 Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации, признании не действующими на территории Российской Федерации некоторых нормативных правовых актов СССР и утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации». <7> Статья 28 Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 232-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Другой тревожной тенденцией стало снижение эффективности деятельности федеральной инспекции труда, обусловленное наличием в трудовом законодательстве противоречий и пробелов. Так, до 6 октября 2006 г. обоснованность заключения срочных трудовых договоров могла устанавливаться не только судом, но и органом, осуществляющим надзор и контроль за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права <8>. После вступления в силу Федерального закона от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ указанное полномочие было сохранено исключительно за судами <9>. ——————————— <8> Часть 5 ст. 58 ТК РФ (в ред. от 09.05.2005). <9> Часть 5 ст. 58 ТК РФ (в ред. от 30.12.2008).
В результате получилось, что государственные инспекции труда, их должностные лица лишились права непосредственно контролировать правомерность заключения работодателями срочных трудовых договоров. Кроме того, трудовые инспекторы в настоящее время не имеют возможности привлечь работодателя к ответственности за неправомерное заключение с работниками трудовых договоров на определенный срок при отсутствии вступившего в законную силу решения суда, которое бы подтвердило данный юридический факт. В то же время законодатель сохранил за государственными инспекциями труда полномочия по восстановлению на работе незаконно уволенных работников. Поэтому неизбежно возникает вопрос, вправе ли государственный инспектор труда разрешить жалобу уволенного в связи с истечением срока трудового договора работника, который требует восстановления на работе, ссылаясь на необоснованность заключения с ним трудового договора на определенный срок. Очевидно, что в описанной ситуации жалобу уволенного работника следовало бы признавать неподведомственной федеральной инспекции труда, поскольку входящие в ее структуру государственные органы в настоящее время не имеют полномочий устанавливать, что срочный трудовой договор заключался незаконно (при отсутствии достаточных к тому оснований). Однако действующее законодательство прямого ответа на данный вопрос не дает. В литературе отмечается также, что «законодательство не имеет в своем содержании правил проверки достижения цели государственного надзора и контроля, которая заключается в обеспечении реализации трудовых прав работников… Более того, в нем не регламентирован порядок вступления в законную силу актов органов государственного надзора и контроля за соблюдением норм трудового права» <10>. ——————————— <10> Барбашова Т. П., Миронов В. И. Защита трудовых прав работников // Трудовое право. 2007. N 7.
Не урегулированным признается и вопрос «о сроках исполнения предписания государственного инспектора труда, в том числе и в случае требования отмены незаконных приказов работодателя об увольнении работника» <11>. К тому же «ни Трудовой кодекс Российской Федерации, ни Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержат нормы, отражающей правовую природу такого акта, как предписание» <12>. ——————————— <11> Сапфирова А. А. Федеральная инспекция труда: орган по рассмотрению и разрешению трудовых споров или орган по урегулированию трудовых разногласий? // Трудовое право. 2008. N 2. <12> Там же.
Однако одной из наиболее острых проблем последнего времени, которая существенным образом влияет на формирование рассматриваемой негативной тенденции, стало отсутствие четкого разграничения полномочий между органами федеральной инспекции труда и судами в области защиты трудовых прав работников. В результате на практике все чаще приходится сталкиваться с различными отрицательными проявлениями конкуренции между административной и судебной защитой трудовых прав. Это, в свою очередь, приводит к тому, что цели защиты вообще не достигаются, а уровень правопорядка в сфере труда падает. Рассмотрим данный тезис на конкретном примере. Как известно, законодатель не включил федеральную инспекцию труда в число органов, рассматривающих индивидуальные трудовые споры. Такое право предоставлено комиссиям по трудовым спорам и судам <13>. Любые другие субъекты могут быть наделены подобными полномочиями лишь федеральными законами, и только в связи с особенностями рассмотрения индивидуальных трудовых споров отдельных категорий работников <14>. ——————————— <13> Статья 382 ТК РФ. <14> Часть 2 ст. 383 ТК РФ.
Более того, индивидуальные трудовые споры о восстановлении на работе (независимо от оснований прекращения трудового договора или перевода на другую работу) должны рассматриваться только в судах <15>. Иными словами, исключительно судебная подведомственность данной категории споров, казалось бы, весьма четко закреплена в законе. ——————————— <15> Часть 2 ст. 391 ТК РФ.
Тем не менее, как уже было ранее отмечено, в сферу полномочий государственной инспекции труда включено право восстанавливать работников на работе. В частности, в числе оснований прекращения трудового договора по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, указаны: — восстановление на работе работника, ранее выполнявшего эту работу, по решению государственной инспекции труда <16>; ——————————— <16> Пункт 2 ч. 1 ст. 83 ТК РФ.
— отмена (признание незаконным) решения государственной инспекции труда о восстановлении работника на работе <17>. ——————————— <17> Пункт 11 ч. 1 ст. 83 ТК РФ.
При отказе исполнить решение государственного правового инспектора труда о восстановлении работника на прежней работе (а равно при просрочке его исполнения) на работодателя законом возложена обязанность возместить работнику не полученный в результате этого заработок <18>. ——————————— <18> Статья 234 ТК РФ.
И наконец, если работодатель после проведения дополнительных консультаций с выборным органом первичной профсоюзной организации все-таки принял окончательное решение об увольнении являющегося членом профсоюза работника, которое в дальнейшем было обжаловано в соответствующую государственную инспекцию труда, то последняя в течение десяти дней со дня получения жалобы (заявления) рассматривает вопрос об увольнении и в случае признания его незаконным выдает работодателю обязательное для исполнения предписание о восстановлении работника на работе с оплатой вынужденного прогула <19>. ——————————— <19> Часть 3 ст. 373 ТК РФ.
Столь очевидная на первый взгляд непоследовательность законодателя активно критикуется в юридической литературе. «С правовой точки зрения такое правовое регулирование вопроса о полномочиях государственной инспекции труда представляется абсолютно недопустимым. Если законодатель планировал наделить государственную инспекцию правом восстанавливать на работе незаконно уволенных или переведенных работников, то ему следовало четко описать данное полномочие и закрепить его в виде отдельной нормы… Однако, по нашему мнению… должен быть поставлен вопрос о том, правильно ли наделять административный орган правами по рассмотрению трудового спора и разрешению его по существу» <20>. ——————————— <20> Щур-Труханович Л. В. Восстановление работника на работе государственной инспекцией труда: недостатки правового регулирования // Кадры предприятия. 2007. N 9.
Попытки ответить на данный вопрос предпринимаются далеко не только в теории, но и в правоприменительной практике, в том числе судебной. А ведь именно там не в последнюю очередь формируются тенденции развития российского трудового права. В качестве примера приведем одно из дел, которое рассматривалось различными судебными инстанциями. 7 апреля 2003 г. гражданка Ц. была уволена из одного из государственных унитарных предприятий Республики Татарстан (далее — ГУП, работодатель), а 14 июля 2003 г. восстановлена на работе в соответствии с предписанием главного государственного инспектора труда по правовым вопросам в Республике Татарстан от 23 мая 2003 г. 19 ноября 2004 г. главный государственный инспектор труда по правовым вопросам в Республике Татарстан вынес еще одно предписание, которым обязал работодателя произвести Ц. оплату вынужденного прогула, но ГУП обратилось в суд с заявлением о признании данного предписания незаконным и не подлежащим исполнению. В обоснование своих требований работодатель указал, что государственный инспектор труда не вправе давать предписания по трудовым спорам, касающимся оплаты времени вынужденного прогула, поскольку такие индивидуальные трудовые споры рассматриваются только судом. Решением суда первой инстанции в удовлетворении заявления ГУП было отказано, но затем судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Татарстан указанное решение отменила, в результате чего заявление работодателя удовлетворили. Гражданка Ц., в свою очередь, попыталась оспорить определение судебной коллегии в порядке надзора, для чего обратилась в Верховный Суд РФ. Однако судья Верховного Суда РФ не нашел оснований для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора, указав в числе прочего следующее: «В соответствии с Конвенцией МОТ N 81 «Об инспекции труда в промышленности и торговле» от 11 июля 1947 г., ратифицированной Россией 11 апреля 1998 г., инспектору труда не предоставлено право давать обязательные для исполнения работодателем предписания по трудовым спорам. Вопрос о выплате заработной платы за время вынужденного прогула является, в силу ст. 391 Трудового кодекса Российской Федерации, индивидуальным трудовым спором, подлежащим рассмотрению непосредственно в судах. Кроме того, предписания по трудовым спорам инспектор труда выдает с целью защиты нарушенного права работника. Для защиты этого права самим работником Трудовым кодексом Российской Федерации установлен трехмесячный срок. Таким образом, действуя в интересах работника, инспектор труда, так же как и сам работник, должен соблюдать установленные сроки для рассмотрения трудового спора. Оспариваемое предписание вынесено по истечении установленного Трудовым кодексом Российской Федерации трехмесячного срока, в течение которого Ц. имела возможность обратиться в суд за разрешением спора о взыскании заработной платы за время вынужденного прогула. При таких обстоятельствах судебная коллегия правильно удовлетворила заявление ГУП…» <21>. ——————————— <21> Определение Верховного Суда РФ от 28 июня 2006 г. N 11-В06-8. Часть 1 ст. 381 ТК РФ.
Как видим, в данном случае суд прямо квалифицировал выдачу государственной инспекцией труда предписания о выплате сотруднице заработной платы за время вынужденного прогула как разрешение административным органом подведомственного суду индивидуального трудового спора. Именно поэтому свое решение инспектору труда следовало выносить с учетом порядка, установленного законом для судебного разрешения этих споров. Такой подход, конечно, не может не радовать работодателей. Ведь фактически он позволяет если и не ограничить полномочия государственных инспекций труда, то хотя бы ввести их деятельность по восстановлению нарушенных трудовых прав работников в строгие процессуальные рамки. Но согласуется ли данный подход с действующим законодательством? Формулируя понятие индивидуального трудового спора, законодатель в настоящее время опирается на «процессуальную» концепцию сущности споров о праве. Иными словами, индивидуальный трудовой спор определяется как неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения трудового законодательства и иных нормативных правовых актов о труде, коллективного договора, соглашения, локального нормативного акта, трудового договора, о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров <22>. Следовательно, до того момента, пока о возникших разногласиях не заявлено в указанный орган, индивидуальный трудовой спор нельзя признать существующим. ——————————— <22> Данный вывод находит поддержку в юридической литературе.
Государственная инспекция труда, как уже было ранее отмечено, не отнесена законом к числу органов, рассматривающих индивидуальные трудовые споры. Поэтому обращение работника с заявлением в инспекцию не порождает индивидуальный трудовой спор и не свидетельствует о его возникновении <23>. ——————————— <23> См., например: Сапфирова А. А. Указ. соч.
Обращаясь в трудовую инспекцию (в том числе по вопросу, который мог бы стать предметом подведомственного только суду трудового спора о восстановлении на работе или о выплате заработной платы за время вынужденного прогула), работник вообще не возбуждает индивидуальный трудовой спор, а всего лишь использует один из установленных законом способов защиты своих трудовых прав. А раз нет речи об индивидуальном трудовом споре, то нельзя говорить и об административном вмешательстве в его разрешение. В самом деле, едва ли можно вмешаться в рассмотрение несуществующего спора. Все это позволяет ставить под сомнение аргументацию, содержащуюся в приведенном выше судебном определении. Во-первых, едва ли можно согласиться с тезисом о том, что с целью защиты нарушенного права работника инспектор труда в данном случае выдал работодателю обязательное для исполнения предписание по трудовому спору, так как de jure такой спор в данном случае не возник. Кроме того, не следует забывать, что полномочия трудовых инспекторов на восстановление прав работников, нарушенных незаконными увольнениями, прямо предусмотрены законом. Во-вторых, ошибочно утверждение, что в Трудовом кодексе РФ установлен трехмесячный срок для защиты нарушенного права сотрудника. Как из названия, так и из содержания ст. 392 Трудового кодекса РФ следует, что в ней закреплены сроки обращения в суд за разрешением индивидуального трудового спора. Поэтому их едва ли можно применять в ситуации, когда работник не обращается в орган по рассмотрению индивидуального трудового спора и не имеет целью разрешить этот спор. Позицию, сформулированную в приведенном Определении Верховного Суда РФ, можно было бы безоговорочно поддержать лишь при условии, если законодатель откажется от использования процессуального подхода, то есть не будет связывать возникновение индивидуального трудового спора с фактом обращения в компетентный орган с заявлением о неурегулированных разногласиях. Такая перспектива имеется, ведь, определяя, к примеру, коллективный трудовой спор, законодатель не использует процессуальный подход. Понятие коллективного трудового спора ограничивается указанием на неурегулированные по характеру разногласия между сторонами <24>, а момент его начала не связывается с обращением в какие-либо органы <25>. ——————————— <24> Часть 1 ст. 398 ТК РФ. <25> Часть 3 ст. 398 ТК РФ.
Если отказ от процессуального подхода будет последовательно реализован на уровне закона в отношении не только коллективных, но и индивидуальных трудовых споров, то окажется, что для признания последних возникшими (существующими) достаточно будет установить наличие между работником и работодателем неурегулированных разногласий. В результате трудовая инспекция, как и прежде, будет обеспечивать административную защиту нарушенных, а не оспоренных трудовых прав работников (т. е. при отсутствии между сторонами индивидуального трудового спора). Если же из-за возникшего индивидуального трудового спора субъективное право работника оказывается не просто нарушенным, а оспоренным (т. е. неопределенным), то защита такого права должна обеспечиваться уже не в административном, а в ином порядке — посредством разрешения индивидуального трудового спора специально уполномоченными на это органами (а не государственной инспекцией труда). Таким образом, отмеченные негативные тенденции в сфере обеспечения защиты трудовых прав органами федеральной инспекции труда не в последнюю очередь обусловлены теми проблемами, которые существуют как в российском трудовом законодательстве, так и в теории трудового права.
