(Кирилловых А. А.) («Законодательство и экономика», 2010, N 2)
ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО СТАТУСА ОБЪЕДИНЕНИЙ РАБОТОДАТЕЛЕЙ В СИСТЕМЕ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых А. А., юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).
Появление различного рода объединений в конце 90-х годов XX в. и активное развитие их в современный период подтверждают движение российского государства в русле общемировой практики формирования институтов гражданского общества. В свою очередь, появление объединений в сфере труда может быть ознаменовано началом активной реформации социальной и экономической системы и переходом к равному учету интересов сторон трудовых отношений, которые строятся на принципах сотрудничества и поиска социального компромисса по целому ряду ключевых вопросов. Основной вехой в становлении и развитии элементов взаимодействия в трудовой сфере является первоначальное закрепление правового статуса профессиональных союзов <1>, их роли и функции, что следует считать точкой отчета для становления равных партнерских отношений и закрепления их в законодательстве. Однако представительство работников в деятельности профсоюзов не может обеспечивать «равновесие» их взаимоотношений с работодателями. Для конструктивной работы на более высоком уровне требуется обеспечение подобного статуса и работодателям, на что и были, в частности, направлены разработка и принятие в 2002 г. Федерального закона N 156-ФЗ «Об объединениях работодателей» <2> (далее — Закон об объединениях работодателей). ——————————— <1> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148. <2> СЗ РФ. 2002. N 48. Ст. 4741.
В современном обществе работодатель — важная фигура, значение которой только возрастает в условиях общественно-политической нестабильности и постоянных экономических спадов. Что касается закрепления и нормативного оформления статуса таких объединений, то принятие соответствующего закона предусматривал Трудовой кодекс РФ <3>, содержащий отсылочную норму (ст. 33) об определении особенностей правового положения объединения работодателей федеральным законом. ——————————— <3> СЗ РФ. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 3.
Закон об объединениях работодателей завершает формирование комплекса нормативных актов, регулирующих институт социального партнерства. Социальное партнерство — система взаимоотношений между сторонами такого партнерства (работниками, работодателями, органами государственной власти и местного самоуправления), направленная на согласование их интересов по вопросам регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Закрепление в Трудовом кодексе РФ специального раздела II «Социальное партнерство в сфере труда» (ст. ст. 23 — 55) отражает договорные (согласительные) начала отношений между работником и работодателем в условиях противоречий их интересов. Развитию института социального партнерства способствует ослабление роли государства в трудовых отношениях, уменьшение централизованных норм и увеличение локального регулирования. Таким образом, достигается разумный паритет правовых инструментов и одновременно баланс централизации и децентрализации в трудовом праве. Между тем государство может осуществлять государственную политику как опосредованно, т. е. через нормативное регулирование, установление правил и норм в сфере труда, так и непосредственно — через участие в соответствующих отношениях государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления. Социальное партнерство предполагает сотрудничество между работодателями и работниками (сторонами трудовых отношений), а также органами государственной власти и местного самоуправления. Несмотря на известную долю децентрализации в регулировании трудовых отношений государство продолжает оказывать влияние на деятельность работодателей через институты государственно-частного партнерства. Партнерство бизнеса и власти опосредуется через объединения работодателей, и только в качестве консолидированного и социально ответственного работодателя бизнес может стать полноправной стороной диалога с властью. Классический треугольник «государство — профсоюзы — работодатели» пока еще сильно смещен в сторону государства. Исправить эту деформацию сможет только активный социально ответственный диалог партнеров <4>. ——————————— <4> См.: Майгереев М. Перспективы развития социального диалога в России // http://www. chelt. ru/2005/11-05/marat11-05.html.
Основные направления государственной политики в сфере социально-трудовых и связанных с ними экономических интересов связываются с предоставлением объединению работодателей целого ряда прав, использование которых направлено на достижение задач в области социального партнерства. Установление в централизованном порядке (в Трудовом кодексе РФ) норм, определяющих права работодателей и их объединений, служит гарантией реализации их интересов и легитимных инструментов достижения согласованных позиций в отношениях между работниками и работодателем. Основу единой согласованной политики в сфере социально-трудовых отношений составляет социальная политика, проводимая государством, курс действий в отношении осуществления социальных программ, поддержания доходов, уровня жизни населения, обеспечения занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращения социальных конфликтов <5>. ——————————— <5> См.: Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2006.
Тем не менее, нужно упомянуть ряд противоречий в обеспечении социально ориентированной роли государства и работодателей. Одно из них — неразвитость социально ответственного бизнеса и недостаточность представительства работодателей — самая острая проблема в сфере социального партнерства. В настоящее время в стране действуют более 60 общероссийских объединений работодателей, но реально в сфере социально-трудовых отношений функционируют не более 40. Несмотря на обозначенные проблемы реализация предоставляемых партнерских прав осуществляется на различных уровнях взаимодействий. Весьма наглядна статистика работы по заключению социально-экономических соглашений, определяющая динамику социального партнерства. Так, на федеральном уровне в настоящее время действуют 48 отраслевых соглашений, из них 31 заключено в 2005 г. Значительное число соглашений заключается и на региональном уровне: в республиках, краях, областях и автономных округах Российской Федерации действовали около 5 тысяч соглашений. По характеру преобладали трехсторонние соглашения между администрациями регионов, объединениями профсоюзов и объединениями работодателей, отраслевые, заключенные на региональном и территориальном уровнях, территориальные и иные соглашения. Коллективными договорами охвачено 24,4 млн. человек, что составляет около 76% общей численности работников, занятых в реальном секторе экономики <6>. ——————————— <6> См.: Майгереев М. Указ. соч.
Как представляется, отраслевые тарифные соглашения и коллективные договоры, особенно их содержательная часть, должны определять планы и стратегии бизнеса, а также показывать социальную ответственность компаний. Тесная связь экономики и социальной политики в трудовых отношениях определена самой сущностью деятельности предприятий и их хозяйственным результатом. Эффективность хозяйствования позволяет наиболее полно учитывать интересы отдельных категорий работников путем перераспределения финансовых и материальных ресурсов предприятия в сферу мероприятий по социальной поддержке. Надлежащее регулирование и в равной мере обеспечение отношений представительства сторон социального партнерства делают систему учета различных их интересов более стабильной, направленной на достижение «социального компромисса». Трудовой кодекс РФ впервые систематизировал механизм отношений, вытекающих из социального партнерства, который до этого был представлен в отдельных актах трудового законодательства <7>. ——————————— <7> Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2490-1 «О коллективных договорах и соглашениях» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 890; Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 175-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» // СЗ РФ. 1995. N 48. Ст. 4557.
Стремление к систематизации нормативного материала в трудовой сфере является отражением значительной практики регулирования трудовых и связанных с ними отношений. И вполне оправданным можно считать наличие статусных нормативных актов. Закон об объединениях работодателей фактически и легально оформляет их правовое положение, правоспособность, которая в справочных изданиях определяется как совокупность прав и обязанностей различных субъектов права <8>. ——————————— <8> См.: Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1999. Т. IV. С. 655; Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С. 1042.
Работодатель-организация как юридическое лицо способна осуществлять, реализовать статус только через физическое лицо или их специально организованную совокупность (органы управления). Не всегда в состоянии непосредственно реализовать свои полномочия и трудовой коллектив. Для реализации их интересов требуются представители, способные донести и выразить волю и сущность требований своих членов. Такие представители и являются в правовом смысле субъектами социального партнерства. Следует некоторым образом разделить содержательную часть деятельности субъектов социального партнерства. Природа их, как представляется, неодинакова. Профсоюз (профсоюзная организация), что отмечалось исследователями <9>, выполняет в основном защитные функции, элементами которой выступают как предупреждение, так и восстановление прав трудящихся. ——————————— <9> См.: Снигирева И. О. К вопросу о профсоюзах как субъектах советского трудового права // Проблемы трудового права и права социального обеспечения. М.: Институт государства и права АН СССР, 1975. С. 88.
В отличие от полномочий профсоюза, защитные формы которого вряд ли можно отрицать, компетенция объединения работодателей направлена на представление интересов их членов, что четко воспринято в нормах ТК РФ и Закона об объединениях работодателей. Тем не менее доктрина, определяющая практику законотворчества, исходит из более широкого характера защитной функции, представительство в которой отражает только отдельную ее грань. Источником развития защитной функции является назначение законодательства о труде как норм о защите прав трудящихся, признаваемых ранее в качестве отраслевой характеристики трудового права <10>. ——————————— <10> См., например: Иванов С. А. Трудовое право переходного периода: некоторые проблемы // Государство и право. 1994. N 4. С. 54; Киселев И. Я. Трудовое право России: историко-правовое исследование: Учеб. пособие. М.: Норма, 2001.
Подчинение воле большинства работников в отношениях, вытекающих из членства в профсоюзном органе, формирует в отношениях представительства презумпцию отражения интересов всех работников (согласования всех воль) независимо от членства в профсоюзной организации. Этим определяется и подчинение актам, принятым по результатам коллективных переговоров и деятельности различных образуемых совместно с работодателем комитетов и комиссий. Например, волеизъявление работников на коллективный договор определяется как полученное, поскольку трудовое законодательство не оставляет альтернативы принципу подчинения меньшинства воле большинства <11>. ——————————— <11> См.: Кирилловых А. А. Эффективность коллективно-договорного регулирования гарантий социально-трудовых интересов // Социальное и пенсионное право. 2009. N 1.
Паритетные отношения с работодателями и полномочия представителей работников в высокоразвитых странах определяются волей большинства. Только в этом случае представительный орган работников воспринимается в качестве легитимного образования. В США, например, профсоюз предприятия выступает полномочным представителем интересов работников, если в его состав входят не менее 1/3 работающих <12>. ——————————— <12> См.: Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты / Под ред. Э. Б. Френкеля. М.: Юристъ, 2002. С. 24.
Функции российских объединений работодателей, определяемых целями их деятельности, несколько отличаются от соответствующих зарубежных аналогов. Например, в ряде стран объединения работодателей активно участвуют в деятельности специализированных трудовых судов в части предложений и рекомендаций на назначение соответствующих судей. В частности, такие суды существуют в Германии, Великобритании, Франции, Австрии, Бельгии, Люксембурге, Израиле и других странах. В США, Японии, Канаде (на федеральном уровне и в англоязычных провинциях) действуют специализированные административные органы, выполняющие судебные функции. В настоящий период роль государства в регулировании отношений между работниками и работодателями возрастает. При активном содействии Минздравсоцразвития России в рамках проекта ТАСИС «Трудовое законодательство и арбитраж» в пилотных регионах на трехсторонней основе созданы центры примирительных процедур — модельные трудовые арбитражные институты по урегулированию трудовых споров <13>. ——————————— <13> См.: Майгереев М. Указ. соч.
Такие «квазисудебные» органы тем не менее не устраняют общие проблемы правосубъектности, но в некоторой степени компенсируют отсутствие у объединений работодателей прав третейского регулирования. Это отражает поддержку и содействие государства. Содействие заключается также, например, в установлении порядка опубликования заключенных на федеральном уровне отраслевых соглашений и порядка опубликования предложения о присоединении к соглашению. На современном этапе развития общественных отношений меняется роль работника в коллективе организации. В сфере общественной практики такая трансформация определяет его не как средство достижения экономического результата предприятия, а как полноправного партнера работодателя, чьи интересы не ограничиваются только достойными условиями оплаты труда, но и достигаются предоставлением социально-экономических гарантий надлежащего выполнения трудовой функции вплоть до участия в управлении предприятием. Закрепляя право работодателей на объединение, государство в лице законодателя признает важность защиты прав таких объединений, их ключевую роль в поддержании социальной стабильности, и в то же время защиты работников от безработицы в условиях рыночной экономики. Обеспечение социальных стандартов в трудоправовом статусе работника может стать одним из направлений представительской функции объединений работодателей, что не заменяет профсоюзные функции и не ведет к смешению собственных <14> интересов, а обеспечивает паритет интересов в деятельности профсоюза и объединения. ——————————— <14> См.: Васильев В. А. Представительство в трудовых отношениях // Трудовое право. 2006. N 3.
Как отмечалось выше, принципы партнерства направлены на самостоятельное определение методов стимулирования сторон трудового договора к наилучшей реализации их взаимных прав и обязанностей. В связи с этим нужно обратить внимание и на принципы деятельности объединений работодателей, имеющие немаловажное значение. Как представляется, ключевую роль среди них играет добровольность и независимость объединения. Объединение работодателей (создание соответствующей некоммерческой организации) является добровольным. Принцип добровольности, определенный Конвенцией МОТ N 87, закрепляют как Закон об объединениях работодателей, так и Трудовой кодекс РФ (ст. 33). Любой работодатель свободно решает вопрос о своем вступлении в объединение работодателей или выходе из него. Ни профессиональные союзы, ни органы государственной власти не вправе принуждать работодателей к объединению, каким бы целесообразным оно ни казалось. Принцип независимости от органов исполнительной власти, местного самоуправления, профсоюзов, политических партий и т. п. находит свое отражение в возможности судебной защиты своих прав, касающихся беспрепятственного осуществления деятельности. Любое решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего может быть оспорено в суде в установленном порядке. В основу применения Закона по отношению к объединениям работодателей законодателем положен принцип их территориального размещения. Действие его положений распространяется на все объединения работодателей, действующих на территории Российской Федерации. Таким образом, законодатель не придает значения статусу объединения и месту, где оно было создано. Напомним, территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ст. 67 Конституции РФ) <15>. ——————————— <15> Российская газета. 1993. N 237.
Кроме того, Закон не содержит исключение из правила своего действия и распространяется на все объединения работодателей. В качестве субъектов, имеющих право на вступление в объединение, выступают также работодатели в лице органов государственной власти, местного самоуправления или юридические лица, не осуществляющие самостоятельно наем работников. В проекте Закона предусматривалось неприменение его норм на указанные категории лиц. Справедливости ради нужно отметить, что такие принципиальные вопросы все же были учтены законодателем на этапе принятия нормативного акта и оправданы с технической и юридической точки зрения. Правило о недопустимости участия публичных органов в объединениях вступает в противоречие со статьей 34 ТК РФ, где федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления выступают в качестве иных представителей работодателей. В данном случае — федеральных государственных учреждений, государственных учреждений субъектов Федерации, муниципальных учреждений и других организаций, финансируемых из соответствующих бюджетов. Следовательно, такой нормой законодатель прямо исключал возможность учета интересов работников соответствующих учреждений при заключении соглашений, как и саму возможность их заключения. Несмотря на попытки законодателя избежать возможных ущемлений прав некоторых категорий работодателей в представлении своих интересов коррективы в эту сферу внесла административная реформа. Дерегулирование экономики за счет сокращения избыточных функций государства представляется в качестве одной из причин реформирования административной сферы. Ярко выраженная отраслевая структура прежних министерств и ведомств в современной системе федеральных органов исполнительной власти сменяется органами управления, определяющими сферы государственного регулирования с учетом сложившейся экономической инфраструктуры. Между тем новая система, «сбросив» с себя ряд функций, осталась без некоторых социально значимых полномочий. Сформированные в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» <16> новые министерства, службы и агентства соответствующие полномочия утратили, в связи с чем представители работников организаций, подведомственных федеральным органам исполнительной власти, оказались без соответствующей стороны социального партнерства. Этот пробел Правительство РФ восполнило лишь в 2005 г., возложив в Постановлении от 10 августа 2005 г. N 500 <17> на федеральные органы исполнительной власти функции по представлению работодателей — подведомственных указанным органам организаций при проведении коллективных переговоров, заключении и изменении отраслевых (межотраслевых) соглашений на федеральном уроне. ——————————— <16> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945. <17> См.: Постановление Правительства РФ от 10 августа 2005 г. N 500 «О наделении федеральных органов исполнительной власти правом представления работодателей при проведении коллективных переговоров, заключении и изменении отраслевых (межотраслевых) соглашений на федеральном уровне» // СЗ РФ. 2005. N 33. Ст. 3428.
Однако практика применения Закона не дала ответ на ряд вопросов, связанных с организацией деятельности самих объединений работодателей. Зарубежный опыт деятельности объединений бизнеса, активно воспринимаемый в последнее десятилетие и в России, показывает в качестве основных и определяющих целей объединения предпринимателей в различные ассоциации лоббирование их специфических интересов <18>. ——————————— <18> См.: Бонвичини Р. Процесс реформирования социально-трудовых отношений в России // Опыт и проблемы социального диалога в России и в странах Европейского союза. М., 2005. С. 111.
Поэтому создаваемые до принятия указанного Закона различные объединения, имеющие в качестве своих членов работодателей, исходили из общей правоспособности, фактически определявшей различные цели деятельности, а не только систему социального партнерства. Именно выделение из общей массы объединений таких, которые создаются для представительства и защиты своих интересов, является основным аргументом в пользу корректировки обозначенной выше нормы. Таким образом, в связи с принятием Закона следует полагать: с момента введения его в действие объединениями работодателей могут считаться лишь организации, в наименовании и учредительных документах которых прямо указано, что они являются объединениями работодателей. Соответственно, их единственная цель — представительство и защита интересов работодателей в системе социального партнерства (ст. 2 Закона). В прежней редакции статьи 18 Закона при невыполнении объединением работодателей требований по приведению учредительных документов в соответствие до установленного срока предусматривалась ликвидация такого объединения в судебном порядке по требованию органа, осуществлявшего их государственную регистрацию. Действующий вариант предусматривает лишь лишение таких объединений полномочий на осуществление прав и обязанностей объединений работодателей. Такое объединение признается в качестве субъекта права, осуществляющего деятельность в соответствии с целями, предусмотренными в учредительных документах. Следовательно, отсутствует целесообразность ликвидации объединений в форме ассоциации (союзов) предпринимателей, поскольку в остальном они, как и их деятельность, соответствуют закону. По большему счету, для избежания возможных организационно-правовых дефектов речь в данном случае скорее должна идти не об изменении учредительных документов, а о преобразовании действующих организаций или создании новых. Понятие «объединение работодателей» предлагается в нескольких нормативных актах. Такая практика широко распространена. Это не является каким-то упущением законодателя, и в некотором смысле выступает как соотношение общей и специальной нормы и в правоприменительной части. Однако это может быть оправданно, если только между таким соотношением нет внутренних противоречий, особенно в специальном регулировании, призванном, как известно, развивать и дополнять положения общего порядка. Именно здесь, как нам представляется, возникают серьезные проблемы «конфликтности» нормативных актов о статусе объединений работодателей. В Трудовом кодексе РФ под объединением работодателей понимается некоммерческая организация, объединяющая на добровольной основе работодателей для представительства интересов и защиты прав своих членов во взаимоотношениях с профсоюзами, органами государственной власти и органами местного самоуправления (ст. 33). В свою очередь, пункт 1 ст. 3 рассматриваемого Закона такое объединение определяет уже как форму некоммерческой организации, основанной на членстве работодателей (юридических и (или) физических лиц). При этом право на объединение работодателей должно осуществляться в определенной законом организационно-правовой форме, соответствующей характеристике и сущности объединения. Для некоммерческих организаций содержащийся в Гражданском кодексе РФ перечень может быть дополнен как самим Кодексом, так и другими законами. Некоммерческой является организация, не ставящая извлечение прибыли основной целью своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками, что следует из статьи 2 Закона о некоммерческих организациях <19>. ——————————— <19> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.
Как следует из нормы Закона, объединение работодателей — это форма некоммерческой организации. Следует соотносить данное нормативное установление с Законом о некоммерческих организациях, где приведен их перечень. В качестве форм некоммерческих организаций Закон называет общественные и религиозные организации (объединения), общины коренных малочисленных народов Российской Федерации, казачьи общества, фонды, государственную корпорацию, государственные компании, некоммерческие партнерства, частные учреждения, автономную некоммерческую организацию, объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). Определение, которое дается в норме специального закона (Закона об объединениях работодателей), в некоторой степени противоречит общему определению, содержащемуся в Трудовом кодексе РФ. Представляется, с учетом правил формальной логики юридико-техническое изложение содержательной части понятия «объединение работодателей», предлагаемое в Законе, фактически противоречит положениям Закона о некоммерческих организациях. Из толкования смысла предлагаемого определения объединение работодателей понимается в качестве самостоятельной формы некоммерческой организации, тогда как перечень таких организаций в настоящее время строго определен в соответствующем Законе. В нем нет упоминания об объединении работодателей. Однако это не исключает такие объединения из-под юрисдикции Закона о некоммерческих организациях, что позволяет распространять его действие и на создаваемые объединения. Кроме того, в Трудовом кодексе РФ речь прямо идет об объединении работодателей не как о самостоятельной форме некоммерческой организации, а как о некоммерческой организации, которая может быть создана в одной из форм, предусмотренных Законом о некоммерческих организациях. В итоге правоприменителю приходится ориентироваться не на конкретную форму юридического лица, указанную в специальном законе, а обращаться к нормам ГК РФ и Закона о некоммерческих организациях, где определены основные формы некоммерческих организаций. Остаточный принцип применения Закона о некоммерческих организациях в регулировании деятельности объединений работодателей определяет его субсидиарное применение и в части использования возможных организационно-правовых форм. Критикуя такую практику законодателя, справедливости ради надо признать: в рамках Закона о некоммерческих организациях невозможно подробно регламентировать все аспекты некоммерческой деятельности, осуществляемой в самых различных областях общественной жизни <20>, свидетельством чему является целый «шлейф» федеральных законов об объединениях различных сфер и направлений деятельности. ——————————— <20> См.: Валявина Е. Ю. Развитие законодательства о некоммерческих организациях // Журнал российского права. 2009. N 1.
Действительно, законодатель иногда уделяет особое внимание отдельным видам объединений, поддержке их деятельности, тем самым придавая особую значимость подобным образованиям (при отсутствии какой-либо систематизации оснований принятия соответствующих Законов). В числе таких нормативных актов можно упомянуть Федеральные законы от 15 апреля 1998 г. N 66-ФЗ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан» <21>, от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ «О свободе совести и религиозных объединениях» <22>, от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ «Об общественных объединениях» <23>, от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» <24> и ряд других. ——————————— <21> СЗ РФ. 1998. N 16. Ст. 1801. <22> СЗ РФ. 1997. N 39. Ст. 4465. <23> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930. <24> СЗ РФ. 1995. N 27. Ст. 2503.
В любом случае в настоящий период вряд ли можно вести речь о том, что объединение работодателей с организационно-правовой точки зрения является каким-то новым «изобретением» отечественной цивилистики в сфере некоммерческих организаций. Объединения работодателей или, например, торгово-промышленные палаты ученые справедливо относят к неким особым организациям, не подпадающим ни под одну из известных организационно-правовых форм <25>. ——————————— <25> Гутников О. В. Состояние и перспективы развития корпоративного законодательства в Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. N 2.
Например, в соответствии со статьей 1 Закона РФ от 7 июля 1993 г. N 5340-1 «О торгово-промышленных палатах Российской Федерации» <26> торгово-промышленная палата (ТПП) — это негосударственная некоммерческая организация, объединяющая российские предприятия и российских предпринимателей. В этом определении ТПП, как нам представляется, нет каких-то особенностей по сравнению с аналогичными формами некоммерческих юридических лиц. ——————————— <26> Ведомости СНД И ВС РФ. 1993. N 33. Ст. 1309.
В свою очередь, отсутствие четкого указания в законодательстве на использование конкретной формы юридического лица для объединения заставляет исследователей, опираясь на существенные признаки объединения, выявлять наиболее удобные формы и адаптировать их на практике. В частности, как полагает Т. Ю. Коршунова, наиболее предпочтительной формой для объединения работодателей представляется некоммерческое партнерство <27>, в числе прочих аргументов выдвигая возможность, в отличие, например, от общественных организаций объединить в ней работодателей — юридических лиц (коммерческие организации) и работодателей — физических лиц (индивидуальных предпринимателей) <28>. ——————————— <27> Закон определяет некоммерческое партнерство как основанную на членстве некоммерческую организацию, учрежденную гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей граждан, защиты прав, законных интересов граждан и орган изаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ. <28> См.: Коршунова Т. Ю. О представителях работников и работодателей в социальном партнерстве // Трудовое право. 2006. N 11.
О фактическом совпадении основных организационно-правовых элементов в деятельности объединений работодателей и, например, ассоциаций (союзов) отмечает в своих обобщениях Д. В. Новак <29>, определяя основные направления законодательства о некоммерческих организациях. ——————————— <29> См.: Новак Д. В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. N 3. В качестве ассоциации (союза) автор предлагает понимать основанное на началах членства объединение граждан и (или) юридических лиц, созданное с целью координации деятельности, а также представления и защиты их интересов.
На наш взгляд, следует согласиться с таким мнением, являющимся наглядным примером проблем излишних правовых «нагромождений» в конструкциях российского законодательства. Ассоциативно-союзный характер деятельности объединений работодателей трудно отрицать. Отдельные виды юридических лиц, к каковым относятся и объединения работодателей, наиболее полно находят отражение специфики своей структуры в форме ассоциации (союза). Практика создания объединений работодателей пошла по пути восприятия форм некоммерческих организаций, имеющих корпоративную основу своей организационной структуры. Подавляющее большинство созданных даже до принятия специального закона объединений работодателей так или иначе используют форму «союзной» личности либо ассоциированного членства в силу «идеальной» модели участника объединения. Поэтому следует привести определение объединения работодателей, предлагаемое в Законе, по крайней мере, в соответствие с Трудовым кодексом РФ, а впоследствии целесообразно разработать техническую норму о том, что объединение работодателей может быть создано, например, в форме ассоциации (союза) или некоммерческого партнерства. Нужно коснуться и предлагаемой в Законе системы нормативных актов, так или иначе регулирующих деятельность объединений работодателей. Законодательство об объединениях работодателей состоит из целого ряда нормативных актов, которые оформляют правовое положение объединений работодателей. К их числу законодатель отнес Конституцию РФ 1993 г., Международные договоры Российской Федерации, собственно Закон об объединениях работодателей, иные федеральные законы. Такой перечень является стандартным, хотя и выглядит несколько ограниченным. Например, Европейская социальная хартия 1966 г. (приложение) определяет возможность включать в понятие «национальное законодательство и практика» помимо законов и нормативных актов коллективные договоры, иные договоры между работодателями и представителями трудящихся <30>. ——————————— <30> Труд за рубежом. 2000. N 3. С. 154.
Ограничения переносятся и в плоскость национальной практики. Статья 72 Конституции РФ законодательство в сфере труда относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, что определяет возможность регионального нормотворчества в области регулирования деятельности объединений работодателей. Важность наличия в субъектах законов, регулирующих отношения по социальному партнерству, трудно переоценить. Региональное законодательство в этой части позволяет лучше учесть особенности социально-экономического положения регионов, отраслевую структуру предприятий и с учетом этого строить «социальный диалог». Поэтому пункт 2 ст. 3 Закона об объединениях работодателей нормативно ограничивает возможность регионов по участию в обеспечении правового статуса таких объединений, что идет вразрез с конституционным разделением сфер компетенции и действующей практикой. Так, в Московской области был принят Закон от 26 апреля 2000 г. N 26/2000-ОЗ «О деятельности объединений работодателей в сфере социального партнерства в Московской области», а также ряд других законов. Это в некоторой степени подтверждает целесообразность уточнения в указанной норме правовой базы таких юридических лиц указанием, в частности, на законы субъектов Федерации. Естественно, основным условием действия законов, принимаемых на уровне субъекта, является их соответствие (непротиворечие) актам более высокого уровня в нормативно-правовой иерархии (Конституции РФ, федеральным законам). Следует исходить из общей системы построения правовой базы и правоприменения. Предоставленное субъектам Федерации право регулировать в части, не урегулированной федеральным законодательством, деятельность объединений работодателей не должно выходить за пределы их компетенции и, тем более, изменять положения федеральных нормативных актов как документов более высокого уровня. Любое ущемление прав объединений работодателей на независимость и самоуправление, которое следует из нормативных актов субъектов Федерации, не может порождать для объединений каких-либо юридических последствий. Такие законы также не могут «перекрывать» компетенцию федерального законодателя либо противоречить федеральным нормам. В частности, установление в законе субъекта иного, отличного от установленного в Законе об объединениях работодателей порядка деятельности или создания объединений, следует рассматривать как противоречие федеральному закону. Акты субъекта могут только дополнить централизованные нормы, причем только в той мере, в какой это не противоречит общим принципам регулирования деятельности объединений работодателей. Целесообразно закрепить в Законе нормы о том, что нормативные акты субъектов принимаются в части, не урегулированной федеральным законодательством. Кроме того, международные документы как часть правовой системы России не всегда в должной мере адаптируют свои нормы в национальном законодательстве. Например, Конвенция МОТ N 98 «О применении права на организацию и на ведение коллективных переговоров», которая запрещает представителям работодателя подменять профсоюзные органы (ратифицирована СССР в 1961 г.), не нашла отражения в действующих правовых актах трудового права. Неслучайно и вполне справедливо в литературе отмечается необходимость четкого размежевания в законодательстве качественного состава участников профсоюзных органов с внесением положений о недопустимости вхождения представителей работодателей в профсоюз работников <31>. Соглашаясь с таким предложением, следовало бы, на наш взгляд, отразить соответствующие положения в Законе об объединениях работодателей. Это было бы последовательным восприятием положений упомянутой Конвенции, в равной степени защищающей права организаций трудящихся и предпринимателей против любых актов вмешательства со стороны друг друга. ——————————— <31> См.: Васильев В. А. Представительство профсоюзами интересов работников при наличии одной, двух и более первичных организаций // Трудовое право. 2007. N 4.
В числе проблем нужно отметить и классификацию видов объединений, предложенных законодателем. Среди объединений Закон выделяет: — общероссийское объединение работодателей; — общероссийское отраслевое (межотраслевое) объединение работодателей; — межрегиональное (отраслевое, межотраслевое) объединение работодателей; — региональное объединение работодателей; — региональное отраслевое объединение работодателей; — территориальное объединение работодателей; — территориальное отраслевое объединение работодателей (ст. 4 Закона об объединениях работодателей). Категоризация и классификация объединений работодателей, нашедших легальное закрепление, на наш взгляд, не полностью определяют специфику, которую должны отражать обозначенные в Законе формы. Так, указывая на отраслевые признаки в определении объединений, законодатель не показывает привязку к какому-либо виду деятельности либо отрасли. На практике это сдерживает создание некоторых объединений работодателей, в частности, из-за отсутствия критерия отраслевой принадлежности. В итоге значительно снижается эффект деятельности объединений по причине слабой взаимосвязи взаимных интересов входящих в них работодателей. Кроме того, законодателем упущен момент, позволяющий организовывать смешанные объединения работодателей, основанные на участии российских и иностранных предпринимателей. Например, Закон о торгово-промышленных палатах закрепил право ТПП создавать совместно с иностранными предприятиями и предпринимателями и учреждать смешанные торгово-промышленные палаты (подп. «з» п. 1 ст. 12 Закона). Представляется, что с углублением интеграции между государствами и открытием национальных границ учреждение совместных объединений с участием национальных работодателей будет отражать практику глобализации экономики и развитие единого трудоправового и социального пространства. Целесообразно было бы легализовать такую форму объединения в ряде самостоятельных норм Закона об объединениях работодателей. Обратимся к правам объединения работодателей. В числе представленных в Законе прав нужно отметить отстаивание законных интересов и защиту права своих членов во взаимоотношениях с профессиональными союзами и их объединениями, органами государственной власти, органами местного самоуправления. Указанное полномочие можно рассматривать в качестве особого и основного права, которому корреспондирует цель создания объединения работодателей — осуществление представительских функций, что не требует их оформления в установленном порядке. Вообще, на наш взгляд, представление интересов работодателей можно рассматривать как полномочие объединения. Это позволяет вести речь о том, что осуществление деятельности по представительству — это одновременно и право, и обязанность объединения. Отличие, однако, права от обязанности и полномочия состоит в том, что при реализации полномочий уполномоченный субъект обязан реализовывать предоставленные ему права. Учет мнения членов работодателя — это полномочие объединения при принятии решений в системе социального партнерства и на государственном уровне (уровне местного самоуправления). В данном случае речь идет о представительских полномочиях объединения работодателей, и это позволяет, как нам представляется, оформить компетенцию объединения в виде не его прав, а полномочий. В связи с чем можно в названии и п. 1 ст. 9 Закона слово «права» заменить на «полномочия» объединений работодателей. Легализация статуса объединений работодателей обеспечивается их государственной регистрацией в качестве некоммерческой организации. Такая процедура не ограничивается только нормами Федерального закона о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей <32> (далее — Закон о государственной регистрации), но и определяется нормами специального законодательства, в частности, Закона о некоммерческих организациях, устанавливающего особенности процедуры ее проведения. Об этом, в частности, имеется отсылочная норма статьи 10 Закона о государственной регистрации. ——————————— <32> СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. I). Ст. 3431.
Объединения создаются в основном юридическими лицами (организациями), что определяет и их правовую природу как юридического лица. Объединения работодателей нередко создаются юридическими и физическими лицами, имеющими статус индивидуального (т. е. без образования юридического лица) предпринимателя. Тем не менее большинство участников объединения (работодатели) — юридические лица, что определяет не только характер объединения, но и момент возникновения его правосубъектности. Практика создания объединений только работодателями — физическими лицами не получила распространения, поскольку такие объединения, если они и могут быть созданы, не получают права юридического лица. В этом случае Закон не требует государственной регистрации такого образования. Общее правило законодательства о некоммерческих организациях определяет, что число учредителей некоммерческой организации не ограничено, и она может быть создана одним лицом. Однако объединение работодателей создается на основании решения его учредителей, причем в Законе указано: учредителями могут быть не менее двух работодателей или двух объединений работодателей (ст. 10). Собственно, такое правило воспроизводит норму пункта 2 ст. 13 Закона о некоммерческих организациях: создание некоммерческой организации в результате ее учреждения осуществляется по решению учредителей (учредителя). Это отражает общие организационные моменты легализации создаваемой некоммерческой организации. Требование Закона о наличии нескольких учредителей связывается с сущностью объединения работодателей как организации, основанной на членстве, участии других лиц (работодателей). Невыполнение этого требования означает, что организация, созданная, например, одним учредителем, не может получить статус объединения работодателей вне зависимости от природы статуса самого учредителя. Переходя, однако, к нормам об учредительных документах, к оформлению которых учредители, как правило, имеют непосредственное отношение, можно обнаружить коллизии организационного характера. Согласно статье 11 Закона учредительными документами объединений работодателей являются их уставы. Как правило, юридическое лицо действует на основании устава, либо учредительного договора и устава, либо только учредительного договора (ст. 52 ГК РФ) <33>. Закон о некоммерческих организациях в качестве учредительных документов некоммерческих организаций называет: ——————————— <33> СЗ РФ. 1994. N 32. Ст. 3301.
— устав, утвержденный учредителями (участниками, собственником имущества), для общественной организации (объединения), фонда, некоммерческого партнерства, частного учреждения и автономной некоммерческой организации; — учредительный договор, заключенный их членами, и устав, утвержденный ими для ассоциации или союза. Предложенная законодателем конструкция, определяющая в качестве учредительного документа объединения работодателей только его устав, в некоторой степени противоречит нормам ГК РФ и Закона о некоммерческих организациях. Гражданский кодекс РФ предусматривает, что юридическое лицо, созданное одним учредителем, действует на основании устава, в то время как юридическое лицо, создаваемое нескольким лицами, предполагает помимо устава заключение между ними учредительного договора. В свою очередь, Закон об объединениях работодателей определяет наличие только устава объединения, при том что число его учредителей должно быть не менее двух (ст. 11). В учредительном договоре учредители обязуются создать юридическое лицо, определяют порядок совместной деятельности по его созданию, условия передачи ему своего имущества и участия в его деятельности. Договором определяются также условия и порядок распределения между участниками прибыли и убытков, управления деятельностью юридического лица, выхода учредителей (участников) из его состава (п. 2 ст. 52 ГК РФ). Таким образом, учредители данного объединения никоим образом не оформляют свои обязательства по отношению к деятельности объединения, что, по большому счету, нарушает общие принципы создания юридических лиц. В этом видится также деформация общего порядка легализации коллективного субъекта права. В заключение отметим: обозначенные выше проблемы правового статуса объединений работодателей и предложения по совершенствованию действующего законодательства отражают лишь субъективный взгляд на модель представительских функций в современном трудовом праве в сочетании с их некоммерческим характером и попытку обратить на это внимание законодателя.
Библиография
Большой юридический словарь / Под ред. А. Я. Сухарева, В. Д. Зорькина, В. Е. Крутских. М., 1999. Бонвичини Р. Процесс реформирования социально-трудовых отношений в России // Опыт и проблемы социального диалога в России и в странах Европейского союза. М., 2005. Валявина Е. Ю. Развитие законодательства о некоммерческих организациях // Журнал российского права. 2009. N 1. Васильев В. А. Представительство профсоюзами интересов работников при наличии одной, двух и более первичных организаций // Трудовое право. 2007. N 4. Васильев В. А. Представительство в трудовых отношениях // Трудовое право. 2006. N 3. Гутников О. В. Состояние и перспективы развития корпоративного законодательства в Российской Федерации // Журнал российского права. 2007. N 2. Иванов С. А. Трудовое право переходного периода: некоторые проблемы // Государство и право. 1994. N 4. Кирилловых А. А. Эффективность коллективно-договорного регулирования гарантий социально-трудовых интересов // Социальное и пенсионное право. 2009. N 1. Киселев И. Я. Трудовое право России: историко-правовое исследование: Учеб. пособие. М.: Норма, 2001. Коршунова Т. Ю. О представителях работников и работодателей в социальном партнерстве // Трудовое право. 2006. N 11. Майгереев М. Перспективы развития социального диалога в России // http://www. chelt. ru/2005/11-05/marat11-05.html. Новак Д. В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. N 3. Райзберг Б. А., Лозовский Л. Ш., Стародубцева Е. Б. Современный экономический словарь. М.: Инфра-М, 2006. Снигирева И. О. К вопросу о профсоюзах как субъектах советского трудового права // Проблемы трудового права и права социального обеспечения. М.: Институт государства и права АН СССР, 1975. Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты / Под ред. Э. Б. Френкеля. М.: Юристъ, 2002. Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б. Н. Топорин. М., 2001.
