(Кирилловых А. А.) («Социальное и пенсионное право», 2010, N 1)
ПРАВО НА ОБРАЗОВАНИЕ В СВЕТЕ БОЛОНСКОЙ ДЕКЛАРАЦИИ
А. А. КИРИЛЛОВЫХ
Кирилловых А. А., юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).
Конституция Российской Федерации <1> — Основной Закон, который служит базой для формования правовой системы страны. Определяющую роль в Конституции РФ занимают права человека и гражданина. Одним из весьма значимых конституционных прав граждан является право на образование (ст. 43 Конституции), которое рассматривается как естественное и неотъемлемое в числе других прав и свобод человека. Помимо Конституции как основного нормативного документа в правовое пространство страны проникают международные правовые акты, являющиеся составной частью правовой системы России (п. 4 ст. 15 Конституции РФ). ——————————— <1> Российская газета. 25.12.1993. N 237.
В условиях глобализации среди тенденций развития прав человека выделяется их интернационализация, выраженная прежде всего в официальном признании и документальной фиксации государствами — членами ООН, важности и ценности прав человека не только на национальном, но и на международном уровне <2>. ——————————— <2> См.: Бабенко С. Права человека в условиях глобализации // Законность. 2007. N 10.
В части основных международных документов, фиксирующих основы международно-правового статуса граждан, в том числе и сфере образования, является Всеобщая декларация прав человека 1948 г. Генеральной Ассамблеи ООН, в развитие которой региональные союзы разрабатывают свои нормативные модели прав человека в XXI в. Однако современная международная политика в нормативных актах, затрагивающих сферу образования, достаточно своеобразно воспринимает опыт реализации прав человека на межгосударственном уровне, преследуя в основном интересы глобальных мировых процессов. Концепция глобализации образования в Европейском регионе, который охватывает государства различного уровня развития в сфере образования, связывается с созданием «единой Европы знаний», определяемой потребностями формирования общества постиндустриального типа, основанного на информационном контенте. В числе основных документов, направленных на создание единой европейской образовательной системы, представлена Болонская декларация, подписанная в 1999 г. министрами образования 29 стран. Базой для Болонской декларации послужили университетская хартия Magna Charta Universitatum (Болонья 1988 г.) и Сорбонская декларация — «Совместная декларация о гармонизации архитектуры европейской системы высшего образования» (1998 г.), в числе основных приоритетов выдвигающие идеи фундаментальных принципов единого европейского пространства и единой зоны высшего образования для развития европейского континента. Болонская декларация 1999 г. (подписана Россией в 2003 г.) определяет интеграцию не только в системах образования европейских государств, но и в иных направлениях. При этом образование само выступает мощным фактором сближения национальных государств и формирования транснациональных общественно-государственных систем. Как видно, планы создания единой образовательной среды в значительной степени определяют цели не только образовательной, но и культурной, научной, экономической интеграции государств Европейского региона, а в будущем — построении наднациональных государств однородного типа хозяйствования. Содержание документов Болонского процесса показывает потребность весьма существенного реформирования элементов системы образования России, что в контексте выполнения международных обязательств не может не сказаться на реализации права граждан на образование. Вступление России в Болонский процесс является одним из элементов глобального влияния на внутреннюю политику государства и одновременно фактором трансформации системы российского образования. Современные реформы в сфере образования, проводимые на фоне глобализации экономики и стремления России войти в единое образовательное пространство, подчинены интересам единой Европы, определяющей зависимость государств в различных областях общественной жизни. В процессах глобализации интересы России в Европейском регионе могут быть значительным образом противопоставлены аналогичным интересам европейских государств. Тем более что в имеющихся заявлениях намерения России к концу первого десятилетия XXI в. стать частью общей европейской системы высшего образования оказываются связанными политическим барьерами, при которых равноправное партнерство в этой сфере может быть предоставлено только странам Европейского союза <3>. ——————————— <3> Глазырина В. А. Болонская декларация: интеграция или поглощение российского высшего образования // Университетское управление: практика и анализ. 2006. N 1 (41). С. 80.
На пути к свободному образовательному пространству Россия испытывает массу препятствий не только внешнего, но внутреннего характера. Проблемы заключаются в поиске адекватной определенному историческому моменту модели реформ образования, учитывающих не только мировые процессы, но и интересы устойчивого развития России в ближайшей и долгосрочной перспективе. Основные стремления сводятся к рационализации экономики, посредством экономии бюджетных средств в тех секторах, которые пока не готовы к подобным изменениям. Например, экономические модели вузов сегодня представлены либо в традиционных, ориентированных на госбюджетное финансирование, либо с развитием внебюджетных источников <4>. ——————————— <4> См.: Катькало В. С. Стратегии, структуры и новые задачи адаптации российских университетов // Модернизация экономики и выращивание институтов: В 2 кн. / Отв. ред. Е. Г. Ясин. М.: Издательский дом ГУ-ВШЭ, 2005. С. 1 — 5.
Свертывание бюджетных расходов в социальных отраслях вынуждает бюджетные организации активно развивать коммерческие услуги, переходя в наиболее адаптированные для этого (например, автономные учреждения <5>) организационно-правовые формы. ——————————— <5> См.: Федеральный закон от 03.11.2006 N 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» // СЗ РФ. 06.11.2006. N 45. Ст. 4626.
Причем значительная коммерциализация образования ведет к замене бесплатных услуг платными, все в большей степени вступая в противоречие с известными положениями Конституции РФ. Учитывая весьма специфический финансово-бюджетный статус автономных учреждений, роль которых в ближайшей перспективе в социальном секторе должна стать достаточно высокой, объем образовательных услуг, профинансированных государством в рамках государственного заказа, окажется значительно ниже предлагаемых на платной основе. При этом и стоимость образования существенно возрастет благодаря значительным финансовым издержкам таких образовательных организаций. Автономия учреждений образования должна подлежать разумному государственному регулированию в целях сохранения системы образовательных организаций. Соблюдение принципов государственно-общественного характера управления системой высшего образования, заложенных в законодательстве, как никогда приобретает особое значение. В этом процессе государство и общество не должны быть противопоставлены друг другу. Совместные усилия, координация, выработка общих целей и задач, системное реформирование — основные направления их общих дел. Показательным является и формирование рынка образовательных услуг в области высшего образования. Его либерализация как весьма значительного сектора национальной экономики ведет к превращению высшего образования в товар. Экономическая теория определяет рынок высшего образования как интеллектуально сконструированное пространство, где спрос студентов и их родителей («покупателей») на высшее образование удовлетворяется вузами («продавцами»), предлагающими им учебные места <6>. ——————————— <6> Пименова Н. Ю. О стратегии продвижения российского образования на международный рынок // Университетское управление: практика и анализ. 2006. N 1 (41). С. 17.
Вполне справедливы взгляды о том, что трансформация целей и ценностей высшего образования определяет внедрение в область высшего образования рыночных отношений <7>. Академическую эффективность (накопление профессиональной и общественной репутации) замещает экономическая <8>. ——————————— <7> Никольский В. Глобальное образование: пределы либерализации // Высшее образование в России. 2004. N 8. С. 17. <8> Кузьминов Я. И. Наши университеты // Университетское управление: практика и анализ. 2007. N 3 (49). С. 9.
При этом стирание национальных границ государств оформляет транснациональное образование и в условиях конкуренции усиливает действие рыночных принципов хозяйствования учреждений высшего образования. Поэтому другой стороной глобализации в рамках Болонского процесса являются достаточно значительные требования к его участникам в части обеспечения условий деятельности провайдеров услуг — организаций, осуществляющих образовательный процесс. При этом необходимо учитывать весьма высокую степень действия правил ВТО в сфере образования, в том числе Генерального соглашения по торговле услугами GATS (набор правил, призванных регулировать международную торговлю в сфере услуг (вступил в силу с 1 мая 1995 г. под эгидой ВТО)). В международном аспекте экспансия университета принимает форму экспорта образовательных услуг. В масштабе страны эта политика проявляется в создании региональных филиалов и представительств <9>. Полезной признается правовая регламентация конкуренции и российских, и иностранных университетов <10>. ——————————— <9> Райчук Д. Ю. Совместные образовательные программы и области их эффективного использования в интеграционных процессах высшей школы // Университетское управление: практика и анализ. 2007. N 5 (51). С. 76. <10> Хауг Г. Европа будущего: Болонья и далее… // Alma mater: Вестн. высш. шк. 2000. N 10. С. 15 — 19.
Несмотря на мнения отдельных представителей государственных структур о том, что бюджетный сектор образования не войдет в глобальное образовательное пространство, где конкурентные начала являются определяющими в секторе образовательных услуг, известные опасения связаны с увеличением частных и одновременным уменьшением доли государственных образовательных организаций в системе образования. Образовательные организации, находящиеся вне сферы коммерческих принципов функционирования, не вправе оказывать соответствующие виды услуг и быть представлены в системе высшего образования. В стремлении России выйти на мировой рынок образовательных услуг система высшего образования, безусловно, должна быть адаптирована под требования международных правил торговли. Таким образом, в условиях глобализации и интернационализации перспектива развития рыночных элементов в высшем образовании становится еще более очевидной. Модели и практика образования в целом и высшего образования в том числе в любой стране в значительной мере определяются национальной структурой, национальными особенностями <11>. Система высшего образования России сложилась под влиянием ценностей, присущих только нашей стране политических, экономических и прочих условий. ——————————— <11> Сарибекян Е. Н. Основные факторы, влияющие на спрос на образовательные услуги высшей школы // Культура: управление, экономика, право. 2006. N 1.
Очевиден дисбаланс между государственной политикой и общественными интересами в сфере развития образования. Все больше эти противоречия перетекают в плоскость доступности и качества образования. Последовательная реализация принципов транснационального образования значительно влияет и на уровень самого образования. В числе сопоставимых условий в сближении систем высшего образования европейских государств является унификация образовательных уровней, через установление программ подготовки бакалавра и магистра. Применение подобной двухуровневой модели высшего образования в российских условиях, традиционно ориентированных на подготовку специалистов, вызовет снижение общего уровня высшего образования, утрату его фундаментальности. Все это резко отразится на картине образованности выпускников вузов и их востребованности современным рынком труда. Право на образование предполагает реализацию интеллектуальных и духовных потребностей наших граждан, что в числе прочего означает и возможность применения полученных навыков на практике, в процессе профессиональной деятельности. Несомненно, что с качеством образования и уровнем образованности населения связываются основные надежды на социально-экономический прорыв России в XXI в. И то, что студент, а впоследствии выпускник образовательного учреждения не сможет в полной мере реализовать свои возможности, непосредственно связывается с низким качеством образования, которое в результате перехода на новую систему подготовки значительно подрывает и без того весьма скромные гарантии права граждан на образование. Проблема заключается также в массовизации высшего образования, при которой происходит трансляция стандартных правил и норм, ориентированных на сглаживание образовательного уровня. На этом фоне теряются традиционные ориентиры системы высшего образования, его уникальность. Реализация права на образование в условиях ограниченного развития личности при использовании общих методов обучения отходит на второй план. Более того, несмотря на принципы Болонской декларации (академическая мобильность и т. п.), такая система сказывается и на условиях доступности образования, особенно в части реализации магистерской подготовки, базой для которой служит уровень бакалавра. Учитывая значительные требования к общим академическим условиям вузов (как правило, известный научно-академический центр), большая часть образовательных организаций, реализующих магистерские курсы, будет сконцентрирована в столичных и городах-мегаполисах, что существенно ограничивает доступ к магистратуре лиц, имеющих степень бакалавра, из других регионов в силу значительных финансовых издержек и т. п. Естественно, что региональные образовательные организации, не обладая необходимыми ресурсами, не имеют возможности обеспечить потребностей студентов в соответствующем образовательном уровне. В таких условиях декларативный характер положений Конституции РФ о соблюдении прав граждан на образование, по мнению некоторых авторов, станет весьма очевиден <12>. ——————————— <12> Зенков В. Н. Совершенствование правового статуса государственных организаций образования // Журнал российского права. 2006. N 4.
Несмотря на необходимость соблюдения частных и публичных интересов в сфере образования, их соотношение должно показывать объективную потребность в сохранении конституционных принципов незыблемости прав и свобод человека и гражданина. Право на образование является несущей конструкцией в восприятии иных прав личности, определяющих стабильность общественных устоев и национальную безопасность государства.
