(Трегубова Е. В., Марьян А. В., Кривоносов Д. А.) («Административное и муниципальное право», 2010, N 9)
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КЛАССИФИКАЦИИ ЗАПРЕТОВ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ <*>
Е. В. ТРЕГУБОВА, А. В. МАРЬЯН, Д. А. КРИВОНОСОВ
——————————— <*> Статья подготовлена при информационной поддержке компании «КонсультантПлюс».
Трегубова Елена Валентиновна — кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов РФ.
Кривоносов Денис Анатольевич — кандидат юридических наук, помощник прокурора.
Марьян Ашот Всеволодович — кандидат юридических наук, доцент Всероссийского института повышения квалификации сотрудников МВД России.
В статье рассматривается классификация запретов, а также непосредственно связанных с ними ограничений по различным основаниям, вместе с тем проанализированы положения об административных запретах в правоохранительной службе.
Ключевые слова: юриспруденция, государственная служба, запреты, административные запреты, укрепление законности и правопорядка, механизм регулирования государственно-служебных отношений, функции правовых запретов, классификация запретов, законодательный акт, государственный служащий, ограничения.
Administrative regulation of classification of prohibitions in the system of civil service E. V. Tregubova, A. V. Maryan, D. A. Krivonosov
The article is devoted to classification of prohibitions and related restrictions as well as analyzes the main provisions about administrative prohibitions in law-enforcement service.
Key words: studies of law, civil service, prohibitions, administrative prohibitions, strengthening of legality and legal order, regulation mechanism of civil work relationships, functions of administrative prohibitions, classification ofprohibitions, legal acts, civil service officer, restrictions.
В 90-е гг. XX в. начался новый этап в развитии российской государственности, который не мог не затронуть развитие института государственной службы, а также запретов и ограничений, установленных для государственных служащих. В этот период постепенно формируется нормативно-правовая база российской государственной службы, в частности принимается Указ Президента России от 4 апреля 1992 г. «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы» <1>. ——————————— <1> См.: Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. N 17. Ст. 923.
Согласно данному Указу служащим государственного аппарата запрещалось: заниматься предпринимательской деятельностью; оказывать любое не предусмотренное законом содействие физическим и юридическим лицам с использованием своего служебного положения в осуществлении предпринимательской деятельности и получать за это вознаграждение, услуги и льготы; выполнять иную оплачиваемую работу на условиях совместительства (кроме научной, преподавательской и творческой деятельности), а также заниматься предпринимательской деятельностью через посредников, а равно быть поверенным у третьих лиц по делам государственного органа, в котором он состоит на службе; самостоятельно или через представителя принимать участие в управлении акционерными обществами, товариществами с ограниченной ответственностью или иными хозяйствующими субъектами. В соответствии с Указом Президента России от 22 декабря 1993 г. «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» <2> государственному служащему запрещалось: занимать другую должность в государственных органах, органах местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, организациях и общественных объединениях; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, в том числе участвовать в управлении хозяйствующим субъектом независимо от его организационно-правовой формы, кроме случаев, когда непосредственное участие в управлении хозяйствующим субъектом входит в его должностные обязанности в соответствии с актами законодательства РФ; быть представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на службе, либо ему непосредственно подчиненном, либо непосредственно подконтрольном; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения его служебной деятельности, другое государственное имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в порядке осуществления служебной деятельности в качестве государственного служащего; получать в связи с исполнением должностных полномочий подарки, денежное и иное вознаграждение от юридических лиц и граждан; принимать без разрешения Президента РФ звания, ордена или другие знаки отличия иностранного государства; выезжать в командировку за границу за счет юридических лиц и граждан, за исключением служебных поездок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между государственными органами РФ и иностранных государств; принимать участие в забастовках, а также в иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов; использовать должностные полномочия государственного служащего для пропаганды отношения к религии и выступать в качестве государственного служащего участником религиозных церемоний. ——————————— <2> См.: Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 52. Ст. 5073.
Знаковым законодательным актом, регламентирующим государственно-служебные отношения, стало принятие в 1995 г. Федерального закона от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» <3>. ——————————— <3> См.: СЗ РФ. 1995. N 31. Ст. 2990.
Общие предписания данного законодательного акта касались как гражданской, так и правоохранительной службы. Данный вывод следовал из содержания ст. 4 названного законодательного акта, согласно которой особенности государственной службы в отдельных государственных органах устанавливаются федеральными законами на основании Закона «Об основах государственной службы РФ». Данный законодательный акт содержал в себе развернутый перечень ограничений, связанных с государственной службой. Условно данные ограничения дифференцированы на ряд групп. В теории административного права запреты и ограничения, установленные для государственных служащих, также подразделялись на ряд групп. Анализ различных точек зрения на вопрос о классификации запретов, обусловленных режимом государственной службы, позволяет сделать определенные выводы. В частности, основная сложность классификации запретов, обусловленных режимом государственной службы, состоит в том, что аспектов, влияющих на их содержание и характеристику, очень много. В силу этого классификацию можно проводить, выделяя различные группы запретов, обусловленных режимом государственной службы. Однако необходимо помнить, что обстоятельства, влияющие на их содержание и оценку, нельзя рассматривать в отрыве друг от друга. Если данный принцип не соблюдается, то классификация страдает определенной односторонностью. Помимо этого, при классификации запретов, обусловленных режимом государственной службы, крайне важно, чтобы каждая классификация имела бы реальное основание и научно-практическое значение. По мнению О. Э. Лейста, «классификация — способ обнаружения существенных качеств подразделений системы, от которых зависят другие производные от них признаки каждого из элементов подразделения» <4>. ——————————— <4> См.: Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С. 61.
В практической плоскости классификация обеспечивает научный подход в выборе форм и методов административно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также играет важную роль в построении правового и научного материала. А. Г. Братко относительно института правовых запретов говорит о том, что правовые запреты — многогранные явления, характеризующиеся большим количеством различных свойств, среди которых можно выделить как основные, так и второстепенные <5>. ——————————— <5> См.: Братко А. Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. С. 31.
Так, А. Г. Братко классифицирует запреты по социологическим и юридическим основаниям. По функциональному значению правовые запреты подразделяются на предупредительные и пресекательные. Кроме того, запреты дифференцируются на информативные и элементарные <6>. ——————————— <6> См.: Там же. С. 34 — 35.
В свою очередь, С. С. Алексеев правовые запреты дифференцирует по форме правового регулирования, а также запреты, которые прямо выражены в тексте нормативного правового акта <7>. О. С. Иоффе выделяет всеобщие и специальные запреты <8>. ——————————— <7> См.: Алексеев С. С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. N 5. С. 43. <8> См.: Иоффе О. С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. М., 1964. С. 16.
М. М. Султыгов, обобщив теоретические наработки по проблеме правовых запретов, выделяет общие и специальные запреты, абсолютные и относительные правовые запреты, предупредительные и пресекательные правовые запреты <9>. ——————————— <9> См.: Султыгов М. М. Запрет как метод правового регулирования: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1996. С. 62.
Анализируя теоретические наработки по проблеме правового запрета, необходимо иметь в виду, что они вполне приемлемы для целей настоящего исследования, поскольку в механизме регулирования государственно-служебных отношений имеют место и абсолютные, и относительные запреты, запреты, касающиеся всех без исключения служащих, а также запреты, касающиеся отдельных служащих. Исходя из функционального назначения правовые запреты могут осуществлять предупреждение и пресечение правонарушений в системе государственной службы, а также выполнять информативную роль. Обобщив ряд точек зрения относительно правовых запретов в механизме правового регулирования, необходимо отметить, что в различных отраслях права запреты выполняют различные функции. В гражданском праве запреты обеспечивают защиту имущественных и неимущественных отношений физических и юридических лиц, а также хозяйствующих субъектов. Так, ГК РФ запрещает совершать сделки, противоречащие правопорядку. Как следует из предписаний ст. 169 ГК РФ, сделка, совершенная с целью, заведомо противной основам правопорядка или нравственности, ничтожна. Статья 575 ГК РФ определяет, что не допускается дарение, за исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает пяти установленных законом минимальных размеров оплаты труда государственным служащим и служащим органов муниципальных образований в связи с их должностным положением или в связи с исполнением ими служебных обязанностей. Предписания ст. 575 ГК РФ дополняют систему запретов, установленных в законодательстве о государственной службе, а также в иных нормах административного права, регламентирующих государственно-служебные отношения. В трудовом праве запреты обеспечивают защиту интересов сторон трудового правоотношения. Необходимо отметить, что нормы трудового права в ряде случаев непосредственно регламентируют государственно-служебные отношения. В Российской Федерации запрещен принудительный труд, а также дискриминация в сфере труда (ст. 2 ТК РФ). Данное предписание имеет самое непосредственное отношение и к государственной службе. Как следует из предписаний Закона РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <10>, на службу в милицию имеют право поступать граждане РФ не моложе 18 лет и не старше 35 лет независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, имеющие образование не ниже среднего (полного) общего образования, способные по своим личным и деловым качествам, физической подготовке и состоянию здоровья исполнять возложенные на сотрудников милиции обязанности. ——————————— <10> См.: СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1666.
Запрещается требовать от работника выполнения работы, не обусловленной трудовым договором, за исключением случаев, предусмотренных ТК РФ (ст. 60). Запрещается переводить и перемещать работника на работу, противопоказанную ему по состоянию здоровья (ст. 72.1). Работа в выходные и нерабочие праздничные дни запрещается, за исключением случаев, предусмотренных законом (ст. 113). Выплата заработной платы в бонах, купонах, в форме долговых обязательств, расписок, а также в виде спиртных напитков, наркотических, ядовитых, вредных и иных токсических веществ, оружия, боеприпасов и других предметов, в отношении которых установлены запреты или ограничения на их свободный оборот, не допускается (ст. 131). В финансовом праве запреты также имеют важное значение. Данные запреты направлены на обеспечение сохранности бюджетных средств. Запреты в финансовом праве призваны обеспечить сохранность бюджетных средств, а также их целевое использование. Запреты в финансовом праве направлены на обеспечение финансовой дисциплины, а также предупреждение и пресечение правонарушений в финансовой сфере государства. В частности, согласно Бюджетному кодексу РФ министр финансов РФ имеет право запретить получателю средств федерального бюджета осуществление отдельных расходов. Основаниями для применения указанного запрета является представление Счетной палаты РФ или Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, свидетельствующее о нарушении бюджетного законодательства РФ (ст. 166). Уголовно-правовые запреты берут под свою охрану наиболее важные общественные отношения. Нарушение уголовно-правовых запретов очень строго карается. За использование государственным служащим своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы, или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет (ст. 285 УК РФ). Совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до восьмидесяти тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет (ст. 286 УК РФ). Дача взятки должностному лицу лично или через посредника, наказывается штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет (ст. 291 УК РФ). Как отмечает А. Г. Братко, административно-правовые запреты направлены на охрану общественных отношений, которые складываются в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления. Большой удельный вес среди них имеют запреты, направленные на охрану общественного порядка <11>. С этим следует согласиться. Однако необходимо сказать, что административные запреты достаточно распространены и в системе государственной службы. Данные запреты касаются как внешней деятельности государственных служащих, так и внутриорганизационных отношений. В этой связи данные запреты заслуживают тщательного изучения. По данной проблеме в настоящее время нет однозначных решений. ——————————— <11> См.: Братко А. Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. С. 31.
А. В. Марьян, исследовав административно-правовой статус государственных гражданских служащих, отмечает, что запреты и ограничения, предусмотренные для государственных гражданских служащих РФ, являются важной и необходимой мерой, направленной на обеспечение законных интересов личности, общества и государства. Они могут быть подразделены на три группы, в зависимости от сферы, в которой применяются: — запреты, относящиеся к сфере политической деятельности; — запреты, которые имеют целью оптимальное распределение рабочего времени государственного служащего и предотвращение различного рода злоупотреблений; — запреты, касающиеся действий, которые могут быть использованы государственным гражданским служащим в личных целях, как имущественных, так и неимущественных. В частности, государственный гражданский служащий не вправе быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно ему подконтролен. А также принимать без разрешения Президента РФ почетные награды иностранных государств, международных и иностранных организаций <12>. ——————————— <12> См.: Марьян А. В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. С. 187.
На наш взгляд, запреты, а также непосредственно связанные с ними ограничения могут быть дифференцированы по следующим критериям. Первая группа ограничений, связанных с государственной службой, касается вопросов поступления на государственную службу. Так, согласно Закону «О государственной гражданской службе» при поступлении на государственную службу, а также при ее прохождении не допускается установление каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, созданным в порядке, предусмотренном Конституцией РФ и федеральным законом. Гражданин не может быть принят на государственную службу и находиться на государственной службе в случаях: признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу; лишения его права занимать государственные должности государственной службы в течение определенного срока решением суда, вступившим в законную силу; наличия подтвержденного заключением медицинского учреждения заболевания, препятствующего исполнению им должностных обязанностей; отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую законом тайну, если исполнение должностных обязанностей по государственной должности государственной службы, на которую претендует гражданин, связано с использованием таких сведений; близкого родства или свойства (родители, супруги, братья, сестры, сыновья, дочери, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с государственным служащим, если их государственная служба связана с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; наличия гражданства иностранного государства, за исключением случаев, если доступ к государственной службе урегулирован на взаимной основе межгосударственными соглашениями и др. Как отмечал А. М. Добровольский, исследовавший правовое положение государственных служащих вообще и военнослужащих в частности, необходимо отсутствие родственных отношений между назначаемыми на должность и начальниками по этой должности. Установление этого правила требуется как в интересах государства, так и в интересах общества и самого должностного лица. Интересы государства требуют, чтобы должностное лицо в своей служебной деятельности руководствовалось исключительно целями государственными; интересы общества требуют, чтобы оно было защищено от своекорыстных и пристрастных действий правительственного органа. Наконец, и само должностное лицо должно быть поставлено вне подозрений о возможности руководствоваться в своей служебной деятельности своекорыстными мотивами <13>. ——————————— <13> См.: Добровольский А. М. Военно-административные законы. СПб., 1905. С. 99.
Вторая группа ограничений касается обеспечения правопорядка в системе государственной службы. Государственному служащему запрещено заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме педагогической, научной и иной творческой деятельности; быть депутатом законодательного (представительного) органа РФ, законодательных (представительных) органов субъектов РФ, органов местного самоуправления; заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц; состоять членом органа управления коммерческой организацией, если иное не предусмотрено федеральным законом или если в порядке, установленном федеральным законом и законами субъектов РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он состоит на государственной службе либо который непосредственно подчинен или непосредственно подконтролен ему; использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию; получать гонорары за публикации и выступления в качестве государственного служащего; получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением должностных обязанностей, в том числе и после выхода на пенсию; выезжать в служебные командировки за границу за счет физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ с государственными органами иностранных государств, международными и иностранными организациями; принимать участие в забастовках; использовать свое служебное положение в интересах политических партий, общественных, в том числе религиозных, объединений для пропаганды отношения к ним. В государственных органах не могут образовываться структуры политических партий, религиозных, общественных объединений, за исключением профессиональных союзов. Е. В. Охотский названные ограничения дифференцировал по следующим критериям: ограничения, касающиеся политической сферы; ограничения, касающиеся служебного времени; ограничения, касающиеся использования служебного положения; ограничения, касающиеся использования в неслужебных целях средств материально-технического и информационного обеспечения органа государственной власти <14>. ——————————— <14> См.: Охотский Е. В. Правовой статус государственного служащего РФ // Государство и право. 2003. N 9. С. 17.
Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ» <15> так же, как Закон «Об основах государственной службы РФ», определяет, что гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае: ——————————— <15> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
— осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы (гражданской службы); — близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому; — выхода из гражданства РФ или приобретения гражданства другого государства; непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О службе в таможенных органах РФ» <16> также определяет, что гражданин не может быть принят на службу в таможенные органы или не может проходить службу в таможенных органах в случаях: ——————————— <16> См.: СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3586.
— признания его недееспособным или ограниченно дееспособным; — вступившим в законную силу решением суда либо наличия у него неснятой или непогашенной судимости; — в случае лишения его вступившим в законную силу решением суда права проходить службу в таможенных органах в течение определенного срока. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ» <17> запрещает государственным гражданским служащим участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; замещать должность гражданской службы в случае: избрания или назначения на государственную должность; избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено настоящим Законом и другими федеральными законами; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения). Подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются соответственно федеральной собственностью и собственностью субъекта РФ и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ; выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и государственными органами других государств, международными и иностранными организациями; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур; прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебного спора; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ; заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. ——————————— <17> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
Гражданину после увольнения с гражданской службы запрещается: замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности; разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей (ст. 17). Согласно Закону г. Москвы от 26 января 2005 г. «О государственной гражданской службе города Москвы» <18> государственному гражданскому служащему г. Москвы запрещается: участвовать на платной основе в деятельности органа управления коммерческой организацией, за исключением случаев, установленных федеральным законом; замещать должность гражданской службы в случае: избрания или назначения на государственную должность; избрания на выборную должность в органе местного самоуправления; избрания на оплачивае мую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе; осуществлять предпринимательскую деятельность; приобретать в случаях, установленных федеральным законом, ценные бумаги, по которым может быть получен доход; быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в государственном органе, в котором он замещает должность гражданской службы, если иное не предусмотрено федеральными законами; получать в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц (подарки, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), подарки, полученные гражданским служащим в связи с протокольными мероприятиями, со служебными командировками и с другими официальными мероприятиями, признаются собственностью города Москвы и передаются гражданским служащим по акту в государственный орган, в котором он замещает должность гражданской службы, за исключением случаев, установленных ГК РФ; выезжать в связи с исполнением должностных обязанностей за пределы территории РФ за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных командировок, осуществляемых в соответствии с международными договорами РФ или на взаимной основе по договоренности между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти города Москвы и государственными органами, органами местного самоуправления других государств, международными и иностранными организациями; использовать в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средства материально-технического и иного обеспечения, другое государственное имущество, а также передавать их другим лицам; разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей; публично высказывать суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором он замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности; принимать без письменного разрешения представителя нанимателя награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями; использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума; использовать должностные полномочия в интересах политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций, а также публично выражать отношение к указанным объединениям и организациям в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности; создавать в государственных органах структуры политических партий, других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) и религиозных объединений или способствовать созданию указанных структур; прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования служебных споров; входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ (ст. 13). ——————————— <18> См.: Ведомости Московской городской Думы. 2005. N 3. Ст. 3.
Как видно из содержания запретов, содержащихся в Законе г. Москвы от 26 января 2005 г. «О государственной гражданской службе города Москвы» <19>, они полностью дублируют предписания, содержащиеся в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе РФ» <20>. ——————————— <19> См.: Ведомости Московской городской Думы. 2005. N 3. Ст. 3. <20> См.: СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.
В этой связи было бы вполне целесообразно запреты, обусловленные режимом гражданской службы, закрепить только в федеральном законе. Как отмечает М. В. Костенников, «сравнительный анализ федерального законодательства о государственной службе и законодательства о государственной службе субъектов РФ позволяет сделать вывод о том, что между ними нет существенных различий. Их и не должно быть. В связи с этим административно-правовые нормы о государственной службе целесообразно кодифицировать только на федеральном уровне» <21>. ——————————— <21> См.: Костенников М. В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000. С. 111.
Учитывая вышеизложенное, полагаем целесообразным проанализировать положения об административных запретах в правоохранительной службе. В Законе РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <22> определено, что сотрудникам милиции запрещается: заниматься любыми видами предпринимательской деятельности; работать по совместительству в организациях, но данный запрет не распространяется на преподавательскую, научную и иную творческую деятельность. При этом преподавательская, научная и иная творческая деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. ——————————— <22> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 203.
Сотрудники милиции не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ. Однако Закон РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <23>, а также Положение «О службе в органах внутренних дел РФ» <24> прямо не указывают на ответственность за нарушение названных запретов. Данное Положение нельзя признать удовлетворительным, поскольку за нарушение запрета должна быть предусмотрена конкретная ответственность. Аналогичная ситуация имеет место в других законодательных актах, регламентирующих государственно-служебные отношения. ——————————— <23> См.: СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1666. <24> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 2. Ст. 70.
В Законе РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» <25> содержится ряд иных запретов, связанных непосредственно с правоохранительной деятельностью, а также защитой прав граждан. Так, согласно Закону РФ от 18 апреля 1991 г. «О милиции» милиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению (ст. 5). ——————————— <25> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 203.
Сотрудникам милиции запрещается применять специальные средства в отношении женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения группового либо иного нападения, угрожающего жизни и здоровью людей, а также при пресечении незаконных собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций ненасильственного характера, которые не нарушают работу транспорта, связи, организаций (ст. 14). Сотрудникам милиции запрещается применять огнестрельное оружие в отношении женщин, лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних, когда возраст очевиден или известен сотруднику милиции, кроме случаев оказания ими вооруженного сопротивления, совершения вооруженного или группового нападения, угрожающего жизни людей, а также при значительном скоплении людей, когда от этого могут пострадать посторонние лица (ст. 15). Согласно Федеральному закону от 12 августа 1995 г. «Об оперативно-розыскной деятельности» <26> сотрудникам органов внутренних дел, а также другим субъектам правоохранительной деятельности, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещается: проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения; принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и незапрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности; разглашать сведения, которые затрагивают неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан и которые стали известными в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий, без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами; подстрекать, склонять, побуждать в прямой или косвенной форме к совершению противоправных действий (провокация); фальсифицировать результаты оперативно-розыскной деятельности. ——————————— <26> См.: СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3349.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что запреты содержащиеся в законодательстве о государственной службе РФ, достаточно разнообразны. Запреты могут касаться различных сторон служебной деятельности чиновников. Запреты могут иметь различную целевую направленность. Объединяющим началом всех видов административных запретов, реализуемых в механизме регулирования государственно-служебных отношений, является то, что данные запреты должны сдерживать противоправное поведение государственного служащего, должны способствовать укреплению законности и правопорядка в системе государственной службы РФ.
Библиографический список
1. Алексеев С. С. Правовые запреты в структуре советского права // Правоведение. 1973. N 5. 2. Братко А. Г. Запреты в советском праве. Саратов, 1979. 3. Добровольский А. М. Военно-административные законы. СПб., 1905. 4. Лейст О. Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. 5. Иоффе О. С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. М., 1964. 6. Костенников М. В. Теоретические проблемы кодификации административного права России. М., 2000. 7. Марьян А. В. Административно-правовой статус государственных гражданских служащих в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. М., 2006. 8. Охотский Е. В. Правовой статус государственного служащего РФ // Государство и право. 2003. N 9. 9. Султыгов М. М. Запрет как метод правового регулирования: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 1996.
