(Трегубова Е. В.) («Административное и муниципальное право», 2009, N 7)
ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ЗАПРЕТОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ ЗАРУБЕЖНЫХ ГОСУДАРСТВ
Е. В. ТРЕГУБОВА
Трегубова Елена Валентиновна — кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой финансового и административного права Всероссийской государственной налоговой академии Министерства финансов Российской Федерации.
Процесс формирования административных запретов в науке административного права не должен, по справедливому мнению большинства исследователей, рассматриваться вне контекста перемен в государственно-правовом строительстве разных стран, хотя, как справедливо отмечают современные ученые, правильная «объективная оценка зарубежного административного права еще не представляется возможной даже из-за сложностей, связанных с переводом текстов законов и научных трудов» <1>. Об этой трудности приходится помнить, и речь может здесь идти в первую очередь о фактах и особенностях общепризнанных, не вызывающих сомнения. В частности, в юридической литературе вполне обоснованно подчеркивается, что административное право как у нас, так и за рубежом устанавливает дисциплинарную ответственность публичных служащих <2>. ——————————— <1> Старилов Ю. Н. Административная реформа: итоги первого этапа в административно-правовом измерении // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития. Воронеж, 2004. С. 127. <2> См.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник / Бахрах Д. Н., Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. М., 2008; Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003; Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штаниной. М., 2003.
Как правило, дисциплинарная ответственность государственных служащих устанавливается национальным законодательством о публичных служащих или чиновниках. Дисциплинарная ответственность служащих местного самоуправления может определяться специальными актами. Дисциплинарная ответственность государственных служащих устанавливается национальным законом о публичных служащих или чиновниках. Кроме того, принимаются нормативные акты, устанавливающие особую дисциплинарную ответственность отдельных категорий служащих (полицейских, пожарных и т. д.). Так, в Швейцарии дисциплинарное право закреплено Федеральным законом о чиновниках 1927 г.; в кантонах приняты законы об административных правонарушениях; общины также имеют право устанавливать собственное дисциплинарное право <3>. ——————————— <3> См.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штаниной. М., 2003. С. 126.
В целом напоминая, что в промышленно-развитых странах центральным в трудовых отношениях является трудовое соглашение <4> между работодателем и наемными работниками, данные отношения регулируются не только правовыми нормами, но и коллективными соглашениями <5>. Исследователи подчеркивают, что применительно к другой категории работающих — к публичным служащим и чиновникам — основанием для начала дисциплинарного производства является совершение служащим дисциплинарного проступка. Однако в ряде стран индивидуальные трудовые споры регулируются примирительно-третейским методом и рассматриваются в судебном порядке <6>, нет законодательно сформулированных составов дисциплинарных проступков, и в спорных случаях они определяются судами (как во Франции). Нередко кодексы этики служащих устанавливают общие принципы, нарушение которых считается дисциплинарным проступком (в Канаде, США). В Великобритании основными дисциплинарными нарушениями обычно являются неисполнение приказа, халатность, отсутствие на рабочем месте без уважительных причин, систематические опоздания <7>. ——————————— <4> См.: Худиева Л. Об условиях трудового договора в России и зарубежных странах // Право и экономика. 2007. N 4. С. 24. <5> См.: Осипцова Ж. П. Трудовой договор ФРГ // Государство и право. 1996. N 2. С. 128. <6> См.: Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты. Сравнительно-правовое исследование / Под ред. Э. Б. Френкель. М., 2002. С. 5. <7> См.: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штаниной. М., 2003. С. 126.
В Испании, как в ряде других стран, законодательство указывает лишь серьезные правонарушения служащих, такие как: — невыполнение обязанностей верности Конституции и исполнения публичной службы; — совершение действий, означающих дискриминацию по признакам расы, пола, религии, языка, мнений, места рождения или жительства или иным основаниям; — халатное отношение к службе; — подчинение очевидно незаконному приказу, причинившему существенный вред администрации или гражданам; — оглашение официальных секретных данных; — нарушение нейтральности и политической независимости в ходе избирательного процесса <8>. ——————————— <8> Там же.
В большинстве западных стран подробно разработан порядок привлечения служащих к дисциплинарной ответственности. Сначала дисциплинарный проступок рассматривается непосредственным начальником служащего, о чем, например, в США федеральный служащий должен быть письменно уведомлен не менее чем за 30 дней до вынесения взыскания. При этом работнику предоставляется право дать письменное объяснение причин и обстоятельств совершения проступка. Служащий может обратиться за помощью к юристу или/и к профсоюзу. В Германии, где в целом трудовой договор рассматривается как договор оказания услуг <9>, в соответствии с Федеральным дисциплинарным законом 1985 г. администрация обязана вручать уведомление чиновнику и его доверенному представителю в тех случаях, когда у него есть право обращаться за помощью к юристу. В Канаде при любой дисциплинарной процедуре у государственных служащих есть право на то, чтобы их интересы представлял профсоюз <10>. ——————————— <9> См.: Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М., 2001. С. 558 — 559. <10> См.: Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штаниной. М., 2003. С. 126 — 127.
Дисциплинарные взыскания, как правило, весьма подробно описываются законодательством зарубежных стран. Во Франции, например, Закон 1991 г. внес изменения в статут публичной государственной службы 1984 г. и подразделил дисциплинарные санкции на четыре группы: 1) предупреждение; выговор; 2) исключение из списка на повышение; понижение в ступени; временное отстранение от обязанностей сроком до 15 дней; 3) понижение в чине; временное отстранение от обязанностей сроком от трех месяцев до двух лет; 4) отставка; увольнение <11>. ——————————— <11> Там же.
В Канаде все государственные служащие, охваченные коллективным договором, имеют право оспаривать дисциплинарные меры, принятые администрацией. В ряде провинций Канады порядок рассмотрения таких жалоб оговаривается в коллективных договорах служащих. В Австралии решение начальника о применении дисциплинарной меры может быть обжаловано в дисциплинарный апелляционный комитет, во Франции — в апелляционную комиссию Высшего совета государственной службы или компетентный административный трибунал <12>. ——————————— <12> Там же.
Документы о дисциплинарных взысканиях должны сохраняться в личном деле публичного служащего в течение определенного времени. Так, в Португалии этот срок — три года. В США установлен тот же максимальный срок, но документы о дисциплинарных мерах могут быть изъяты и раньше по усмотрению ответственного должностного лица или в том случае, если дисциплинарные меры будут признаны необоснованными. В Финляндии срок хранения варьируется от трех до 15 лет в зависимости от строгости примененной дисциплинарной меры. Лишь в немногих странах, как в Новой Зеландии, документы о дисциплинарных взысканиях остаются в личном деле служащего в течение всего периода службы <13>. ——————————— <13> Там же.
Порой административное рассмотрение дела государственного служащего должно в обязательном порядке предшествовать судебному разбирательству. Так, в Швеции в соответствии с Законом о пребывании в государственной должности судебное дело о преступном поведении служащего не может быть начато, пока не прекращены его должностные обязанности; до решения вопроса об увольнении служащий может быть временно отстранен от должности <14>, а суды на любой стадии рассмотрения спора побуждают стороны к решению спора мирным путем <15>. Так, В. М. Шумилов отмечает, что Основным законом ФРГ закреплен принцип законности административного управления (ст. 20), обязывающий любую администрацию или должностное лицо действовать только в правовых рамках. Так, в США создан механизм оценки деятельности государственного служащего. В каждом административном ведомстве действуют собственные системы оценки, разрабатываемые на основе рекомендаций службы управления персоналом. Аттестации служащих проводятся ежегодно, но существует запрет: аттестации карьерных служащих не проводятся в течение 120 дней после вступления в должность нового президента <16>. ——————————— <14> Там же. <15> См.: Пилипенко Н. С. Зарубежный опыт досудебного разрешения индивидуальных трудовых споров // Спорт: экономика, право, управление. 2007. N 2. С. 14. <16> См.: Министерства и ведомства: Учеб. пособие / Под ред. А. Н. Козырина и Е. А. Глушко. М., 2008. С. 66.
Таким образом, административно-правовая сфера устроена на основе разрешительного типа правового регулирования: можно только то, что разрешено; запрещается все, что не разрешено. Любое действие административной власти, выходящее из этого поля, дает основание для судебного преследования <17>. ——————————— <17> См.: Шумилов В. М. Введение в правовую систему ФРГ. М., 2001. С. 36.
И еще один принцип, по мнению В. М. Шумилова, заложен в административном праве ФРГ — принцип пропорциональности (запрета на эксцесс административной власти). Это правило не закреплено законом, а является неписаной конституционной нормой, вытекающей из доктрины конституционного государства <18>. ——————————— <18> Там же.
Библиографический список:
1. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А. Н. Козырина и М. А. Штаниной. М., 2003. 2. Бахрах Д. А. Административное право: Учебник / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. М., 2008. 3. Жалинский А., Рерихт А. Введение в немецкое право. М., 2001. 4. Министерства и ведомства / Под ред. А. Н. Козырина и Е. А. Глушко. М., 2008. 5. Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М.: Изд-во «Весь Мир», 2003. 6. Осипцова Ж. П. Трудовой договор ФРГ // Государство и право. 1996. N 2. 7. Пилипенко Н. С. Зарубежный опыт досудебного разрешения индивидуальных трудовых споров // Спорт: экономика, право, управление. 2007. N 2. 8. Старилов Ю. Н. Административная реформа: итоги первого этапа в административно-правовом измерении // Российское правовое государство: итоги формирования и перспективы развития. Выпуск 2. Воронеж, 2004. 9. Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты. Сравнительно-правовое исследование / Под ред. Э. Б. Френкель. М.: Юрист, 2002. 10. Худиева Л. Об условиях трудового договора в России и зарубежных странах // Право и экономика. 2007. N 4. 11. Шумилов В. М. Введение в правовую систему ФРГ. М.: ООО «ДеКА», 2001.
