(Уваров В. И.) («История государства и права», 2012, N 16)
СТАРШИЙ МИЛИЦИОНЕР: ФОРМИРОВАНИЕ ИНСТИТУТА УЧАСТКОВОГО УПОЛНОМОЧЕННОГО В СОВЕТСКОЙ МИЛИЦИИ В ПЕРИОД С ОКТЯБРЯ 1917 Г. ПО 1923 Г. <*>
В. И. УВАРОВ
——————————— <*> Uvarov V. I. Senior militiaman: formation of the police commissioner institute in soviet militia during october 1917 — 1923-ies.
Уваров Владислав Игоревич, адъюнкт Академии управления МВД России.
Формирование института старшего милиционера советской милиции имеет большое значение для изучения истории службы участковых уполномоченных. Необходимо учитывать исторический опыт для более успешного выполнения задач по охране общественного порядка в наши дни.
Ключевые слова: старший милиционер, служба участковых уполномоченных, рабоче-крестьянская милиция, формирование.
Formation of the police commissioner institute in soviet militia has the great value for examination of history of police commissioner service. Historical experience must be considered for more successful solving of problems of protection of public order in our days.
Значительное место в охране общественного порядка и борьбе с преступностью отводится участковому уполномоченному полиции. Участковые уполномоченные полиции, являясь полномочными представителями органов внутренних дел на закрепленной за ними территории, обеспечивают решение практически всего комплекса правоохранительных задач, стоящих перед полицией. В отличие от любого другого сотрудника полиции, решающего, как правило, конкретные в целом однородные задачи, участковые уполномоченные работают по многим направлениям. Согласно Приказу МВД России от 16 сентября 2002 г. N 900 «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» <1>, участковый уполномоченный должен выполнять ряд функций дознания, лицензионно-разрешительной службы, ГИБДД, патрульно-постовой службы и др. ——————————— <1> Приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. N 900 (ред. от 12.04.2007 г.) «О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции» // Российская газета. 27.11.2002. N 225.
На всех этапах развития Российского государства служба участковых уполномоченных занимала и занимает важное место в системе органов внутренних дел. Прототипами современного участкового уполномоченного были квартальный надзиратель, околоточный надзиратель, урядник. Но вид, в котором служба существует сейчас, она приобрела с созданием советской рабоче-крестьянской милиции. После победы Великой Октябрьской социалистической революции 1917 г. и до создания в октябре 1918 г. советской рабоче-крестьянской милиции как специального штатного органа некоторые обязанности, входящие в компетенцию современных участковых уполномоченных, частично осуществлялись Красной гвардией, специальными отрядами охраны, рабочими и крестьянскими дружинами. Это были вооруженные формирования, созданные местными Советами, которым предписывалось охранять общественный порядок и личное имущество граждан, их честь и достоинство, а также осуществлять контроль за исполнением обязательных постановлений по поддержанию чистоты и порядка в общественных местах. Но отсутствие постоянного низшего звена охраны общественного порядка не позволяло эффективно охранять общественный порядок и бороться с преступностью. Первые шаги по налаживанию работы правоохранительных органов были сделаны в Петрограде летом 1918 г. Для этого Союз Коммун Северной области провел работу по обобщению опыта охраны общественного порядка, результатом чего стала Инструкция дружиннику революционной Наружной охраны. На основании этого акта дружиннику вменялась в обязанность охрана «общественного порядка и спокойствия, контроль «за исполнением обязательных постановлений и поддержание чистоты на улицах, площадях, дорогах и вообще в местах общественного пользования» <2>. ——————————— <2> Желудкова Т. И. Становление и развитие института участкового инспектора милиции в период строительства социализма (окт. 1917 — 1936 г.) // Теория и практика совершенствования общественного порядка: Труды Академии МВД СССР. М., 1985. С. 76.
Важно отметить, что названной Инструкцией был предусмотрен институт старшего дружинника, которому «вверялся ближайший надзор за определенным числом дружинников и наблюдение за обслуживаемыми ими районами». Таким образом, на старшего дружинника возлагалась организация охраны общественного порядка и борьба с преступностью в определенном районе. В инструкции устанавливалось, что старший дружинник, «узнав о каком-либо происшествии или беспорядке в районе, обслуживаемом подведомственными ему дружинниками, обязан немедленно прибыть на место происшествия и руководить деятельностью дружинников». В их обязанности входили: охрана прав гражданской свободы; оповещение населения о правительственных и общественных распоряжениях; наблюдение за благоустройством в местах общественного пользования, за уличным движением; оказание помощи при несчастных случаях и народных бедствиях и т. д. <3>. ——————————— <3> Там же.
В названной Инструкции устанавливалось правовое положение старшего дружинника как представителя советской власти, ответственного за организацию охраны общественного порядка на закрепленном за ним участке. 13 октября 1918 г. НКВД и НКЮ РСФСР утвердили Инструкцию «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции» <4>, в которой закреплялся статус милиции как исполнительного органа с постоянным штатом. В пункте третьем данной Инструкции говорилось: «При каждом управлении каждого губернского исполнительного комитета Совета рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов утверждается как подотдел губернское управление советской рабоче-крестьянской милиции», тем самым утверждалась милиция на местах, ее организационное положение в каждой губернии. Но о единой для всего государства структуре исполнительного органа говорить нельзя, так как инструкция устанавливала и то, что «все губернские и более значительные по населению города могут иметь свою отдельную городскую организацию советской рабоче-крестьянской милиции с особого на каждый отдельный случай разрешения Народного комиссариата по внутренним делам» <5>. ——————————— <4> Инструкция НКВД и НКЮ РСФСР от 13.10.1918 «Об организации советской рабоче-крестьянской милиции» // СУ РСФСР. 1918. N 75. С. 813. <5> Там же.
В Инструкции от 13 октября 1918 г. устанавливался штат милиции на местах: «Советскую рабоче-крестьянскую милицию составляют заведующий губернским управлением советской рабоче-крестьянской милиции, губернский инструктор, начальник уездной или городской советской милиции, их помощники, участковые начальники советской милиции, их помощники, старшие милиционеры и милиционеры» <6>. Именно в этот момент, с правовым закреплением постоянного штата и установлением структуры аппарата милиции на местах, и начинается формирование службы участковых уполномоченных. ——————————— <6> Там же.
Инструкцией были закреплены низовые звенья милицейского аппарата — старший и младший милиционеры, которые непосредственно осуществляли охрану общественного порядка на местах. 12 декабря 1918 г. издана Инструкция об обязанностях старших милиционеров <7>. В ней отмечалось, что «старший милиционер должен хорошо знать свой район: все трактиры, чайные лавки, фабрики, заводы и пр. предприятия, а также все притоны и места, населенные темными элементами». В основном они должны были осуществлять наблюдение «за чистотой и внутренним порядком в районе». ——————————— <7> Инструкция НКВД РСФСР от 12.12.1918 «Об обязанностях старших милиционеров» // ГАРФ. Ф. 393. Оп. 6. Д. 4. Л. 80 — 80а об.
В подчинении старшего милиционера находились младшие милиционеры. На старшего милиционера возлагались обязанности по организации их службы и контролю за ней. Старший милиционер был обязан назначать по постам младших милиционеров, следить за их постовой службой, инструктировать их, а также следить за исправностью и чистотой оружия и обучать приемам и технике обращения с ним. Основные обязанности старшего милиционера связаны с пресечением административных правонарушений. В Инструкции не указаны прямые обязанности по борьбе с преступностью. Это возлагалось на вновь созданный уголовный розыск. Тем не менее можно считать, что старший милиционер являлся неким аналогом участкового уполномоченного <8>. ——————————— <8> Желудкова Т. И. Указ. соч. С. 77.
Для наиболее эффективной организации службы уездной милиции необходимо было разработать нормативы штатной численности сотрудников, а также норм нагрузки, возлагаемых на них. Для решения этой проблемы в ноябре 1918 г. НКВД РСФСР в циркулярном распоряжении предписывал руководству местных органов милиции сообщать телеграфом следующие сведения: на какое количество милицейских участков разбит каждый уезд, каковы их территория и количество населения <9>. Практика организации милиции на местах была обобщена НКВД РСФСР, и Приказом Главного управления советской рабоче-крестьянской милиции от 9 февраля 1920 г. «О принципах организации милиции на местах» были определены следующие нормы — 1 милиционер на 3000 жителей в уезде и на 4000 жителей в городе <10>. ——————————— <9> Власенков В. В., Малыгин А. Я. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка в первые годы советской власти (1917 — 1920 гг.). М., 1981. С. 17. <10> Приказ ГУ РКМ от 9 февраля 1920 г. «О принципах организации милиции на местах» // ГАРФ. Ф. 393. Оп. 23. Д. 7. Л. 18 об.
На местах существовала неразбериха при определении границ участков, обслуживаемых милицией, зачастую они устанавливались произвольно. В целях устранения неразберихи и определения общих принципов организации работы милиции и разбивки территории уезда на районы и участки 26 марта 1920 г. был подписан Приказ N 3 Главного управления советской рабоче-крестьянской милиции, который устанавливал следующие правила: «В уездах район определяется по количеству населения и устанавливается на 50000 человек» <11>. В местностях с редким населением район устанавливался по площади не менее 4000 и не более 5000 квадратных верст. ——————————— <11> Приказ от 26.03.1920 N 3 // ГАРФ. Ф. 393. Оп. 23. Д. 7. Л. 3 — 4.
Устанавливалось, что каждый район должен быть разбит на четыре участка, «представляющих собой цельную единицу в отношении административного деления уезда, кроме того, необходимо, чтобы внутри района были удобные пути сообщения. Ни в коем случае недопустимы в пределах участка естественные преграды, препятствующие внутреннему сообщению» <12>. Территория участка не должна была превышать 1,256 квадратные версты. ——————————— <12> Там же.
Этим Приказом были установлены и дополнения к нормам штатной численности — в каждом районе должно было быть пять старших милиционеров, из которых четыре старших милиционера назначались старшими на участках, что особенно подчеркивает сходство с современным участковым уполномоченным. Пятый старший милиционер, положенный по штату, находился в резерве начальника милиции района. Резервный старший милиционер распоряжался младшими милиционерами, набранными по числу жителей района и находящимися в резерве. Резервный старший милиционер исполнял также обязанности каптенармуса <13>. ——————————— <13> Каптенармус — унтер-офицерское воинское звание, военный чин и должность в роте (батарее, эскадроне) русской армии ниже XIV класса в Табели о рангах, ведающего учетом и хранением имущества и выдачей провианта, а также оружием, снаряжением и одеждой.
Следует отметить и тот факт, что Приказом от 26 марта 1920 г. Главное управление советской рабоче-крестьянской милиции приостанавливало до особого распоряжения мобилизацию лошадей, числящихся за милицией, производившуюся на основании инструкции по мобилизации лошадей <14>. Этим подчеркивалась важная роль старшего милиционера в организации охраны правопорядка на местах, так как в стране существовала нехватка конного транспорта. Руководство управления пошло на эти меры в целях повышения эффективности работы старшего милиционера. Однако трудно представить себе, как старший милиционер должен был контролировать службу постовых милиционеров на многокилометровой территории участка, передвигаясь пешком. ——————————— <14> Приказ от 26.03.1920. N 3.
Процесс развития службы старших милиционеров осложнялся кадровой проблемой. Из-за высокого уровня неграмотности и незыблемости классового принципа комплектования на службу в уездную милиции, в том числе на должности старших милиционеров, набирались неграмотные рабочие и крестьяне. Они не были подготовлены для должного выполнения возлагаемых на них обязанностей. Протоколы, составленные милиционерами, были написаны «неразборчиво, скверно — без всякого содержания», в протоколах не указывались важные сведения. Главное управление советской рабоче-крестьянской милиции в Приказе от 1 января 1920 г. N 6 <15> предписывало начальникам милиции районов «принять самые решительные меры к борьбе с небрежным отношением к производству различного рода дознаний». В этом Приказе говорилось также о том, что руководству милиции районов необходимо проводить инструктажи, направленные на пресечение дезертирства и «незаконных подводов». ——————————— <15> Отчет ГУ РКМ от 01.01.1920 // ГАРФ. Ф. 393. Оп. 23. Д. 7. Л. 54 — 55.
В годы иностранной интервенции и Гражданской войны крайне острой продолжала оставаться проблема нехватки кадров милиции. По данным, представленным Главным управлением милиции, на 1 января 1920 г. некомплект личного состава милиции по 35 губерниям РСФСР составлял более 40% штатной численности <16>. ——————————— <16> Там же.
В январе 1920 г. ЦК РКП(б) обязал все губернские и уездные комитеты партии «уделять возможно большее внимание органам милиции. Расстройство милиции недопустимо ни на один момент» <17>. ——————————— <17> Распоряжение ЦК РКП(б). Январь 1920 г. // ГАРФ. Ф. 393. Оп. 23. Д. 7. Л. 75.
Это указание Центрального комитета партии сыграло большую роль в решении кадровой проблемы уездной милиции. Многие партийные органы принимали специальные решения по укреплению низового звена аппарата милиции. В конце 1920 г. около 20% личного состава милиции составляли коммунисты. Значимым оказалось решение, принятое 13 февраля 1920 г. Советом рабочей и крестьянской обороны РСФСР. По инструкции, на службу в милиции могли поступить бывшие красноармейцы, грамотные, не моложе 28 лет и прослужившие на фронте не менее шести месяцев. Это позволило набрать на должности старших милиционеров закаленных в боях людей, способных направлять работу младших милиционеров и поддерживать порядок на закрепленных за ними участках. Укреплению советской милиции, в том числе кадров старших милиционеров, служило Постановление Совета труда и обороны, принятое 11 июня 1920 г., которое установило снабжение милиции всеми видами довольствия по нормам тыловых частей Красной Армии <18>. ——————————— <18> Власенков В. В. Становление службы участковых инспекторов милиции, ее роль в охране прав и свобод советских граждан // Исторический опыт и современность: Труды Академии МВД СССР. М., 1989. С. 58.
Институт старшего милиционера советской милиции положил начало службе участковых инспекторов. Как всякое новое дело, он был далек от совершенства. Однако стал той отправной точкой, которая дала толчок развитию одного из важнейших звеньев советской милицейской системы. Он заслуживает тщательного изучения как с научной, так и с практической точки зрения.
