(Качалов В. В.) («Безопасность бизнеса», 2012, N 3)
ОБЩЕСТВЕННАЯ АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА КАК ЭЛЕМЕНТ СИСТЕМЫ ЗАЩИТЫ ПРАВ ГРАЖДАН ОТ КОРРУПЦИИ <*>
В. В. КАЧАЛОВ
——————————— <*> Kachalov V. V. Public anticorruption expertise of legislation as the element of system of protection of rights of citizens from corruption.
Качалов Владислав Викторович, кандидат юридических наук, доцент Тульского института управления и бизнеса.
Коррупция является одним из главных факторов, негативно влияющих на развитие предпринимательства в России. Данная статья исследует такой вид антикоррупционных мер как общественная экспертиза законодательства.
Corruption is one of the main factors having negative influence on development of entrepreneurship in Russia. This article examines such kind of anticorruption measures as the public expertise of legislation.
Key words: corruption, public expertise, legislation.
Человек, его права и свободы являются высшей ценностью нашего государства. Государство должно признавать, обеспечивать и гарантировать соблюдение и защиту этих прав. Вместе с тем коррупция, разъедая государственный аппарат не только сама, непосредственно причиняет вред правам и свободам, а также законным интересам граждан, но и создает основу для комплексного нарушения этих прав в различных сферах жизнедеятельности общества. В последнее время все большее внимание уделяется проблеме коррупции в нашей стране. По мнению исследователей, коррупция является одной из угроз национальной безопасности или, как отмечает в своем послании президент Д. А. Медведев, одним из главных барьеров на пути нашего развития. Действительно, по данным фонда «Индем», коррупция стоит России 318 млрд. долларов в год, то есть около трети ВВП. А. Голубев, председатель Комитета по борьбе с коррупцией отмечает, что 40% затрат бизнеса — коррупционные издержки и коррупция в России представляет большую опасность, чем, например, терроризм. Подтверждается сказанное и статистикой МВД России. Так, за 12 месяцев 2009 г. зарегистрирован 13141 случай взяточничества — на 5% больше, чем год назад. Согласно проведенному в сентябре исследованию Международного центра «Transparency International», в 2008 г. в России был зафиксирован самый высокий уровень коррумпированности в госсекторе за последние восемь лет. Такой вывод Центр делает, основываясь на ежегодном исследовании индекса восприятия коррупции в 180 странах. В настоящий момент Россия, в исследовании Индекса восприятия коррупции, с показателем в 2,2 балла делит 146 — 153 строки с Камеруном, Эквадором, Сьерра-Леоне, Восточным Тимором, Украиной и Зимбабве (из 180 исследованных стран). В соответствии с правилами составления индекса восприятие коррупции оценивается по десятибалльной шкале, причем 0 соответствует самому высокому уровню коррупции. В прошлом году Россия получила 2,1 балла и заняла 147 место. Коррупция, в свою очередь, способствует совершению других преступлений, прежде всего экономических, а также приводит к укреплению организованной и транснациональной преступности. По результатам исследования Pricewaterhouse Coopers, 71% работающих в России компаний становились в прошлом году жертвами «экономических преступлений». Этот показатель вдвое выше, чем у других стран БРИК — Бразилии, Индонезии и Китая. Анализируя причины и условия коррупции, на первое место часто ставят недостатки действующего законодательства, предлагая в качестве основной меры по предупреждению коррупции его совершенствование. Причем такое совершенствование законодательства, представляется, должно осуществляться по двум направлениям: разработка, принятие, уточнение собственно антикоррупционных норм, то есть правовых норм, основная цель которых и заключается в противодействии коррупции, и совершенствование всего текущего законодательства, пробелы и неточности которого часто играют роль условий существования и развития коррупции. Следует отметить, что по первому направлению в последнее время наметился существенный прогресс. Так, Россией были ратифицированы Конвенция ООН против коррупции (принята Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г.), Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (Страсбург, 27 января 1999 г.), были приняты Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», внесены изменения в десятки федеральных законов, касающиеся антикоррупционных мер, утвержден Национальный план противодействия коррупции, подписаны Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. N 815 «О мерах по противодействию коррупции», Указ Президента РФ от 18 января 2010 г. N 80 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», принято Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и целый ряд других подзаконных актов. Даны обновленные, необходимые судебные разъяснения по некоторым коррупционным преступлениям. Совершенствование же текущего законодательства должно происходить непрерывно, чему прежде всего и призвана способствовать антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Указанный Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Так, в нем закрепляются: подлежащие выявлению коррупциогенные факторы (ст. 1), принципы организации антикоррупционной экспертизы (ст. 2), перечень органов, проводящих ее (ст. 3), документы, в которых отражаются выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы (ст. 4). Несмотря на значительную позитивную роль данного Федерального закона в целом, хотелось бы обратить внимание на ряд концептуальных недостатков. Во-первых, из документа прямо не вытекает требование антикоррупционной экспертизы уже действующих нормативно-правовых актов (закреплен принцип обязательности ее проведения только в отношении проектов нормативных правовых актов). Во-вторых, речь идет об экспертизе только федеральных нормативно-правовых актов. В-третьих, заключения по результатам антикоррупционной экспертизы носят лишь рекомендательный характер. Можно выделить и еще ряд недостатков, но в контексте рассматриваемой темы хотелось бы особо подчеркнуть следующее: субъектами обязательной экспертизы названы только различные государственные органы, закреплена лишь возможность институтов гражданского общества и граждан в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами Российской Федерации, за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов). Хотя одним из принципов и названо сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), конкретные формы такого сотрудничества и его обязательность не закреплены. Такое решение представляется принципиально неверным. Именно общественная экспертиза, проводимая различными организациями, учреждениями и гражданами, зачастую максимально отвечает принципам обоснованности, объективности, эффективности и пр. Причем в настоящее время в России действуют множество как международных, так и внутригосударственных организаций, обладающих необходимым потенциалом для проведения подобных экспертиз, существует большое количество учебных заведений юридического профиля, в которых разрабатываются соответствующие вопросы. Примером более удачного правового регулирования в смежной сфере может послужить Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», который предусматривает создание комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, с обязательным участием в качестве членов представителей научных и образовательных учреждений, других организаций. Автор, являясь экспертом-членом одной из таких комиссий, неоднократно принимал участие в ее заседаниях и может говорить о высокой антикоррупционной составляющей такой деятельности. Таким образом, именно общественная экспертиза законодательства способна существенным образом снизить его коррупционность. Проекты нормативно-правовых актов следует подвергать как можно более широкому общественному обсуждению, своевременно публикуя их на интернет-сайтах государственных органов. В нормативных документах следует предусмотреть обязательное проведение независимой антикоррупционной экспертизы или обязательное участие в ней независимых экспертов — представителей общественных организаций либо учебных заведений. Указанные меры можно рассматривать как важный элемент системы защиты прав граждан от коррупционных проявлений.
