(Бурутин А. Г.) («Государственная власть и местное самоуправление», 2013, N 4)
ПРОБЛЕМЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ГОСУДАРСТВЕННОГО СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНЦЕПТУАЛЬНОЕ ВИДЕНИЕ <*>
А. Г. БУРУТИН
——————————— <*> Burutin A. G. Problems of theory and practice of state strategic planning in the Russian Federation: conceptual perspective.
Бурутин Александр Германович, заместитель директора Института проблем экономической безопасности и стратегического планирования Финансового университета при Правительстве Российской Федерации, кандидат политических наук.
В статье раскрыт анализ проблем стратегического планирования в Российской Федерации.
После почти трех десятилетий переходного периода, короткого этапа активного развития всех сфер жизнедеятельности общества и государства, основанного на благоприятной конъюнктуре международного рынка углеводородного сырья и позволившего создать определенные резервы на черный день, Россия вступила в сложный этап своей новейшей истории, определяемый условиями продолжительного экономического кризиса. Анализ прошедших лет как на ладони выявил массу серьезных недостатков выбранной на рубеже 2000 г. модели российского экономического развития. Несмотря на заявления, что без заблаговременно созданных Резервного и Стабилизационного фондов ситуация в стране сегодня была бы еще хуже, следует признать: накопленные средства не смогли избавить нашу страну от тяжелейших последствий (а именно худшего положения в двадцатке ведущих держав) мирового экономического кризиса, который так или иначе преодолевают десятки стран, не имевших никаких «заначек». Таким образом, по существу, единственным способом предотвращения грубых ошибок в принятии государственных решений в условиях неопределенности является постоянный мониторинг складывающихся ситуаций как на глобальном, так и региональном и субрегиональном уровне. Уходя от необходимости очередного обоснования задачи всесторонней «модернизации» России, ставшей ключевым словом большинства политических выступлений последнего времени, хочется отметить, что, когда на повестке дня в государстве стоит целый ряд крупнейших инвестиционных и системных проектов, требующих высокой управленческой культуры и использования методов системного анализа и прогнозирования, в системе стратегического руководства возникает объективная потребность перехода на новые методы управления, отличные от оперативных, — перспективные программно-целевые. Другими словами, выбор модели инновационно-модернизационного развития общества обусловливает и создание нового организационно-методического обеспечения ее реализации. В любом случае, как показывает практика, в таких ситуациях резко возрастает роль государства. Но для этого оно должно располагать соответствующими механизмами регулирования. Убедительно об этом написал лауреат Нобелевской премии по экономике американский экономист российского происхождения В. В. Леонтьев: «Подобно любому другому сложному устройству, конкурентная экономика может давать сбои в стрессовой ситуации, а такая ситуация возникает всегда, когда общество сталкивается с проблемами, значительно отличающимися от тех, которые оно решало прежде. Неудивительно поэтому, что при переходе от мира к войне или от войны к миру, при переходе от длительной стагнации к быстрому росту или при необходимости осуществления быстрых и резких технологических изменений решение проблем достижения общего равновесия может быть облегчено благодаря использованию внешнего воздействия, то есть планирования». Неслучайно 12 мая 2009 г., т. е. в конце первого года кризиса, в свет вышел Указ Президента Российской Федерации N 536, определивший основы стратегического планирования в Российской Федерации. В общем перечне важнейших положений данный Указ также определил: — основные принципы стратегического планирования; — основные направления деятельности в этой области. Сегодня, по прошествии двух с половиной лет, можно подвести некоторые неутешительные итоги. Главный из них заключается в том, что созданная за это время в Российском государстве система стратегического планирования и управления как совокупность основных направлений, способов и средств достижения стратегических целей устойчивого развития России и обеспечения ее национальной безопасности не только далека от совершенства, но и в целом недостаточно совместима с требованиями модернизации экономики. В сложившихся условиях одной из задач научно-экономического сообщества России, к которому всецело относится Финансовый университет, является методическая, информационно-аналитическая поддержка создания стройной системы стратегического планирования с учетом обеспечения национальной безопасности, определения комплекса документов стратегического планирования в стране, их структуры и содержания, эффективного механизма контроля за реализацией. Для решения указанных задач в структуре Финансового университета год назад образовано научное подразделение — Институт проблем экономической безопасности и стратегического планирования. Основными целями деятельности Института являются: — научное обоснование и разработка предложений по формированию исходных данных по направлениям устойчивого развития государства для обеспечения его стратегических национальных приоритетов, а также предложений по основным характеристикам, критериям и показателям, предлагаемым к учету для оценки состояния экономической безопасности (в рамках национальной безопасности в целом), текущий анализ и подготовка предложений по их обоснованному уточнению (в объеме, установленном Указами Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 536 и N 537, утвердившими Стратегию национальной безопасности и Основы стратегического планирования в России); — научное обеспечение системы подготовки, экспертизы и принятия документов стратегического планирования, организационно-методическая и информационно-аналитическая поддержка при их разработке на федеральном, региональном, межотраслевом и отраслевом уровнях; — развитие и внедрение методов ситуационного анализа, включая разработку комплексного ситуационно-сценарного прогноза решения ключевых проблем экономической безопасности государства (в рамках национальной безопасности в целом); — подготовка предложений по совершенствованию правового обеспечения экономической безопасности государства и стратегического планирования. Институт проводит научные исследования совместно с другими научно-исследовательскими структурными подразделениями и кафедрами Финансового университета, выполняет заказы федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти. По заданию Правительства Российской Федерации и других органов государственной власти участвует в разработке проектов нормативных правовых актов (документов), готовит информационно-аналитические материалы, выполняет работы по заказам заинтересованных учреждений и организаций на договорных условиях. В чем заключается практическая сторона деятельности? В первую очередь это научно-исследовательские работы. Одна из них, проведенная в 2011 г., предполагала исследование существующих в Российской Федерации и перспективных государственных программ как инструмента стратегического планирования инновационного развития отечественной экономики. Исходные данные, лежащие в основе этой работы, были малоутешительны: действующие в России национальные приоритетные проекты и федеральные целевые программы (ФЦП) как инструмент реализации государственной социально-экономической политики имеют серьезные изъяны и остаются недостаточно эффективными. Более того, ФЦП сегодня не учитывают результаты реформы федеральных отношений, в рамках которой передан на региональный и местный уровни существенный объем полномочий. ФЦП в целом остаются инструментом дополнительного финансирования текущей деятельности органов государственной власти. В результате проведенных исследований на основе использования новых программно-целевых инструментов, применяемых в целях модернизации и инновационного развития национальной экономики, творческий коллектив исполнителей сумел: — раскрыть взаимосвязь и взаимозависимость стратегических национальных приоритетов и государственных программ в Российской Федерации; — разработать предложения по уточнению перечня отечественных государственных программ; — предложить перечень организационных, нормативно-правовых и методологических процедур стратегического планирования в России; — подготовить предложения по формированию национальной контрактной системы в Российской Федерации. Так, была обоснована целесообразность разработки Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации» <1>. В интересах совершенствования национального бюджетного процесса были подготовлены предложения по структурированию расходной части бюджетов всех уровней путем использования основных государственных заказов. ——————————— <1> Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации» должен установить основные принципы стратегического планирования в Российской Федерации (социально-экономического и военно-технического развития страны), участников процесса стратегического планирования и их полномочия, общий (типовой) порядок стратегического планирования, систему документов стратегического планирования, основные требования по методике и формам их разработки, процедуры и ответственность за согласование, уточнение (изменение) и утверждение. Кроме этого, Закон должен регулировать отношения, возникающие между участниками стратегического планирования в процессе прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации, программно-целевого планирования и стратегического контроля, а также при разработке (уточнении) и утверждении документов стратегического планирования.
Другая проведенная в 2011 г. научно-исследовательская работа касалась проблем правового обеспечения государственного регулирования экономики в современных условиях. Актуальность этой темы определялась характером дискуссии, развернувшейся не только в России, но и в других странах о роли государства в эффективном решении задач модернизации производственной и социальной инфраструктуры для обеспечения инновационного развития страны в нестабильной обстановке усиления международной интеграции и последствий глобального экономического кризиса. В работе был глубоко исследован как отечественный, так и зарубежный опыт в области правового государственного регулирования национальной экономики. Объектами исследования объективно являлись государственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти на федеральном уровне, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований, а также технологии разработки и исполнения нормативных правовых актов по государственному регулированию экономики. Исследования показали, что существующая сегодня в России система подготовки, согласования, утверждения и исполнения нормативных правовых документов в экономической сфере требует глубокого переосмысления. Иначе нам и в перспективе не добиться достижения положительного социально-экономического эффекта. Были выявлены общие положительные и отрицательные тенденции, на основе которых предложены перспективные направления совершенствования правового обеспечения государственного регулирования экономики в целях ее модернизации, инновационного развития и в целом развития системы государственного управления. Очень важное направление деятельности Института связано с участием в работе Секции по проблемам стратегического планирования научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации. Институтом были подготовлены и направлены на обсуждение в аппарат Совета Безопасности концептуальные предложения по рубрицированию и классифицированию области национальной безопасности и стратегического планирования, а также увязанные с ними предложения по структуре проектов соответствующих образовательных стандартов и требований. Главным образом мы исходили из многолетнего опыта, заключающегося в том, что для образовательного процесса проблематика национальной безопасности и стратегического планирования зачастую носит фрагментарный характер, так как не обеспечена единой методологической основой и не подкреплена соответствующими нормативными документами. Дело в том, что термины «национальная безопасность» и «стратегическое планирование», несмотря на значимость и частую цитируемость, с формальной точки зрения недостаточно легитимны, поскольку до настоящего времени остаются не включенными в действующие общероссийские системы научно-технической информации, рубрикаторы и классификационные системы. Эти термины существуют как бы сами по себе, не являясь элементами информационного пространства, за ними не закреплены соответствующие области этого пространства, в котором ведутся научные исследования и разработки. Координация педагогической, учебной, научной и методической деятельности по вопросам национальной безопасности и стратегического планирования также затруднена в связи с отсутствием соответствующей нормативной базы. В чем практическая сторона проблемы? Как известно, разработка документов, регламентирующих образовательный процесс, осуществляется с учетом классификационных систем, основной из которых является Государственный рубрикатор научно-технической информации, закрепляющий де-юре отрасли научных знаний. Логика организации образовательного процесса заключается в следующем: поскольку существует отрасль научных знаний, есть необходимость готовить кадры соответствующего уровня. С этой целью государство формирует заказ в виде образовательных стандартов. На основе стандартов создаются учебные дисциплины и учебные программы. Совершенствование специальной подготовки ведется в рамках системы повышения квалификации и диссертационных исследований. В целом научно-педагогическая работа требует организации соответствующего информационного пространства, наличия понятийного аппарата, систем учета, хранения и обмена информацией. Поскольку таких отраслей научных знаний, как «национальная безопасность» и «стратегическое планирование», де-юре не существует, формально нет необходимости и готовить кадры. Это, в свою очередь, затрудняет практическую реализацию ряда политических решений в сфере национальной безопасности, снижает эффективность взаимодействия между федеральными ведомствами и научными учреждениями по этой проблематике. Таким образом, рубрикаторы и классификаторы обеспечивают не только упорядоченное функционирование информационного пространства, но на их основе происходит также выстраивание системы подготовки специалистов в различных областях знаний. Другим направлением деятельности, способным упорядочить использование бренда «национальная безопасность», а также оградить это понятие от недобросовестного и неуместного использования, на наш взгляд, является патентование товарного знака и знака обслуживания «национальная безопасность». Это, прежде всего, даст возможность в необходимых случаях запрещать его использование недобросовестными субъектами для получения прибыли, ангажированной рекламы, реализации сомнительных проектов и так далее. В итоге было предложено: 1. Включить термины «национальная безопасность» и «стратегическое планирование» в Государственный рубрикатор научно-технической информации. 2. Рассмотреть возможность присвоения понятиям «национальная безопасность» и «стратегическое планирование» своего индивидуального кода. 3. Организовать включение рубрик «национальная безопасность» и «стратегическое планирование» в состав систем управления библиографической информацией, обеспечить постоянный контроль за состоянием соответствующих разделов информационного пространства. 4. Ввести в стандарты системы общего, начального и среднего профессионального образования ознакомительные положения с основами национальной безопасности и стратегического планирования в Российской Федерации. 5. Запатентовать торговые знаки и знаки обслуживания «национальная безопасность» и «стратегическое планирование». 6. Возложить на одно из научно-исследовательских учреждений, занимающихся проблематикой национальной безопасности, функции головной структуры в государственной системе научно-технической информации. Сегодня эти предложения рассматриваются Экспертной группой. Одной из наиболее важных и актуальных проблем в области стратегического планирования является решение о системообразующем программном политико-правовом документе, призванном регулировать весь процесс стратегического планирования в государстве — от формирования системы документов стратегического планирования до их реализации в целях устойчивого социально-экономического развития Российской Федерации. В Научном совете сложилось мнение, что это должна быть Директива Президента Российской Федерации. Сразу оговоримся, что такое предложение не противоречит требованиям Конституции Российской Федерации, в ст. 90 которой определено, что «Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения». В Указе Президента Российской Федерации от 28 марта 2011 г. N 352 «О мерах по совершенствованию организации исполнения поручений и указаний Президента Российской Федерации» уточнено, что «поручения Президента Российской Федерации содержатся в указах, распоряжениях, а также директивах Президента Российской Федерации». Таким образом, Директива Президента Российской Федерации по стратегическому планированию в Российской Федерации должна стать высшим распорядительным документом в практике государственного управления по идеологии и организации стратегического планирования в Российской Федерации на плановый период (скорее всего, на срок полномочий Президента России). По отношению к разработкам вторичных документов (концепций, программ, законодательных инициатив), регулирующих ее основные положения, Директива должна выполнять важную научно-методологическую функцию. Другой функцией этой Директивы является устранение имеющихся организационных недостатков в существующей в России системе стратегического руководства, выражающихся главным образом в отсутствии координации и контроля за разработкой и ходом реализации государственных стратегий, долгосрочных концепций и программ социально-экономического развития страны и обеспечения национальной безопасности. Периодичность издания Директивы, ее структура и содержание, порядок разработки, согласования, подписания и уточнения, а также механизм реализации (исполнения) желательно определить в уже обозначенном Федеральном законе «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Исполнение Директивы должно привести к консолидации усилий всех участников (субъектов) стратегического планирования — государства, бизнес-сообщества, структур гражданского общества по решению основных задач социально-экономического развития Российской Федерации в плановый период в области повышения качества жизни и благосостояния населения, роста российской экономики, обеспечения национальной безопасности. Ответственность за разработку и последующее уточнение Директивы, ее своевременное представление на подпись Президенту Российской Федерации должно возлагаться на аппарат Совета Безопасности и соответствующие управления Администрации Президента Российской Федерации. Ответственность за организацию и координацию разработки (уточнения) Директивы и стратегический контроль за ходом ее реализации возлагаются на аппарат Совета Безопасности Российской Федерации через аппарат Правительства Российской Федерации. В то же время нельзя исключить, что первоначальные наброски Директивы будут делаться политической партией, выдвигающей кандидата в Президенты Российской Федерации, в период его предвыборной кампании. Учитывая конституционный срок полномочий Президента Российской Федерации (шесть лет), продолжительность действия Директивы может устанавливаться на срок до шести лет. При этом введение в действие Директивы осуществляется с таким расчетом, чтобы предоставить достаточно времени всем участникам (субъектам) стратегического планирования на разработку порученных им документов стратегического планирования. Ввод в действие всего комплекта документов стратегического планирования — 31 декабря первого года исполнения Президентом своих полномочий. С момента доведения и опубликования Директивы начинается процесс стратегического планирования в федеральных органах исполнительной власти, регионах, госкорпорациях и на местах. С учетом результатов планирования на более низких уровнях руководства завершается стратегическое планирование на федеральном уровне. Это необходимо для того, чтобы обеспечить требуемое согласование плановых показателей развития региональных и межрегиональных (зональных) объединений, а также определить ресурсное обеспечение на выполнение всех планируемых мероприятий. До конца года (31 декабря первого года исполнения Президентом своих полномочий) стратегическое планирование в стране должно быть завершено и весь набор (система) документов планирования вводится в действие указом Президента Российской Федерации. Непосредственно предшествовать выходу этого Указа может подписание следующих документов: Федерального закона «О федеральном бюджете», Стратегии социально-экономического развития, Государственной программы вооружения и т. п. Таким образом, с 1 января все органы управления, вся страна начнут действовать в рамках единого условного плана, скоординированно как по задачам и срокам исполнения, так и по выделенным ресурсам. Принимая во внимание, что система стратегического планирования в Российской Федерации должна быть способна оперативно реагировать на быстроменяющуюся военно-политическую и социально-экономическую обстановку в стране и в мире в целом (возникновение непосредственной угрозы развязывания военного конфликта с участием Российской Федерации или ее союзников, а также вблизи Государственной границы Российской Федерации, финансово-экономических кризисных явлений, стихийных бедствий, техногенных катастроф большого масштаба и др.), может приниматься решение о серьезном изменении государственной социально-экономической и военной политики и, соответственно, разработке внеочередной Директивы. Порядок (сокращение числа участвующих и согласующих органов) и сроки разработки внеочередной Директивы (в направлении их сокращения) будут определяться решением Президента Российской Федерации, исходя из обстановки. В плановый период в Российской Федерации организуется ежегодное уточнение документов стратегического планирования. Основанием для уточнения всего комплекта документов стратегического планирования является уточненная Директива. Ежегодное уточнение (изменение) Директивы не должно затрагивать основ ее стратегического (принципиального) содержания (кардинального изменения приоритетов внешнеполитического и внутриполитического курсов страны). Таким образом, на наш взгляд, уточненная Директива не требует повторного подписания Президентом Российской Федерации. А содержание уточненных положений может быть определено в очередном послании Федеральному Собранию. Ежегодное уточнение (изменение) содержания Директивы проводится в сроки и в порядке, которые определяются распоряжением Президента Российской Федерации. Содержание Директивы детализируется через ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, бюджетные послания Президента Российской Федерации, а также указы, распоряжения и поручения Президента Российской Федерации, которые могут предусматривать развитие (детализацию) ее основ. С целью обеспечения научно-методического обоснования содержания документов стратегического планирования (в том числе Директивы) к разработке (уточнению) документов стратегического планирования помимо государственных органов могут привлекаться научные организации, представители деловых кругов и общественности. Организуется проведение широкого обсуждения содержания отдельных положений будущей Директивы на общественных слушаниях, научных семинарах и конференциях. Таковы общие проблемы стратегического планирования в Российской Федерации. Учитывая исключительную важность их решения для реализации целей социально-экономического развития страны в сложной внутри — и внешнеэкономической обстановке, они должны оказаться в центре внимания государства и общества.
