(Самородов Н. М.) («Административное право и процесс», 2012, N 10)
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ОСНОВНЫХ РАБОЧИХ ОРГАНОВ (МЕЖВЕДОМСТВЕННЫХ КОМИССИЙ) СОВЕТА БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Н. М. САМОРОДОВ
Самородов Николай Михайлович, почетный работник прокуратуры Российской Федерации, генерал-майор юстиции в запасе.
В статье проанализировано становление и развитие основных рабочих органов (межведомственных комиссий) Совета Безопасности Российской Федерации в зависимости от задач, стоявших перед данным конституционным органом на различных этапах исторического развития Российской Федерации. Сделан вывод о непосредственной взаимосвязи направлений деятельности межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации с угрозами национальной безопасности, выявляемыми в процессе развития общества и государства, необходимости подготовки соответствующих управленческих решений. Высказано мнение о нецелесообразности дальнейшего расширения полномочий межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации с учетом их правовой природы, а также стоящих перед ними задач и выполняемых функций.
Ключевые слова: национальная безопасность, Совет Безопасности Российской Федерации, межведомственные комиссии Совета Безопасности Российской Федерации, административная реформа, стратегический национальный приоритет, стратегия национальной безопасности.
Formation and development of fundamental working agencies (interdepartmental commissions) of the Security Council of the Russian Federation N. M. Samorodov
The article analyses formation and development of fundamental working agencies (interdepartmental commissions) of the Security Council of the Russian Federation depending on the tasks faced by this constitutional agency at various stages of historical development of the Russian Federation. The author makes a conclusion on direct interconnection of activities of interdepartmental commissions of the Security Council of the Russian Federation with dangers to national security revealed in the process of development of society and state, necessity of preparation of the relevant management decisions. The author expresses opinion on inexpediency of further broadening of powers of interdepartmental commissions of the Security Council of the Russian Federation taking into account their legal nature and the tasks they face, the functions they effectuate.
Key words: national security, Security Council of the Russian Federation, interdepartmental commissions of the Security Council of the Russian Federation, administrative reform, strategic national priority, strategy of national security.
Согласно п. «ж» ст. 83 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации. В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 28 декабря 2010 г. N 390-ФЗ «О безопасности» <1> (далее — Федеральный закон) в целях реализации задач и функций Совета Безопасности Российской Федерации могут создаваться рабочие органы Совета Безопасности Российской Федерации. Пунктом 22 Положения о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 590 «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» <2> (далее — Указ Президента Российской Федерации), к рабочим органам Совета Безопасности Российской Федерации отнесены межведомственные комиссии Совета Безопасности Российской Федерации. ——————————— <1> См.: СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 2. <2> См.: СЗ РФ. 2011. N 19. Ст. 2721.
Следует отметить, что в ранее действовавшем Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности» <3> определялись особенности образования межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации и их основные задачи. Вместе с тем в Федеральный закон указанные нормы не включены. Как представляется, законодатель сделал это в целях исключения дублирования указанных норм в Положении о Совете Безопасности Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 590. ——————————— <3> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 769.
В соответствии с п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 июня 1992 г. N 547 «Об образовании Совета Безопасности Российской Федерации» <4> организация и координация деятельности межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации были возложены на секретаря Совета Безопасности Российской Федерации, который одновременно наделялся правом вносить председателю Совета Безопасности Российской Федерации (Президенту Российской Федерации) предложения об их образовании, реорганизации, упразднении, задачах, функциях и составе, а также, в случае необходимости, проведения совещаний с их председателями. ——————————— <4> См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 24. Ст. 1323.
Направления деятельности межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации, вопросы их создания и правовой статус непосредственно связаны с задачами, стоявшими перед Советом Безопасности Российской Федерации в тот или иной период на протяжении всей истории его развития. Межведомственные комиссии Совета Безопасности Российской Федерации могут образовываться на постоянной или временной основе по функциональному или региональному признаку. Временные межведомственные комиссии создаются при необходимости подготовки для Совета Безопасности Российской Федерации и Президента Российской Федерации предложений по предотвращению чрезвычайных ситуаций и ликвидации их последствий, отдельным проблемам обеспечения стабильности и правопорядка в обществе и государстве, защите конституционного строя, суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации. Примером такого органа является Временная межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по проблемам развития Чеченской Республики и нормализации обстановки в Северо-Кавказском регионе, образованная Указом Президента Российской Федерации от 29 января 1998 г. N 107 <5>. В дальнейшем упразднена Указом Президента Российской Федерации от 27 ноября 1998 г. N 1425 <6> в связи с образованием Государственной комиссии по социально-экономическому развитию Северного Кавказа. ——————————— <5> См.: СЗ РФ. 1998. N 5. Ст. 568. <6> См.: СЗ РФ. 1998. N 48. Ст. 5924.
Деятельность межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации призвана обеспечить подготовку предложений и рекомендаций Совету Безопасности Российской Федерации по основным направлениям обеспечения национальной безопасности. После образования Совета Безопасности Российской Федерации созданы на постоянной основе: Указом Президента Российской Федерации от 8 октября 1992 г. N 1189 <7> — Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации по борьбе с преступностью и коррупцией, Указом Президента Российской Федерации от 16 декабря 1992 г. N 1571 <8> — Межведомственная внешнеполитическая комиссия Совета Безопасности Российской Федерации, Указом Президента Российской Федерации от 13 июля 1993 г. N 1035 <9> — Межведомственная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации (далее — МВК) по экологической безопасности, Указом Президента Российской Федерации от 2 августа 1993 г. N 1192 <10> — МВК по научно-техническим вопросам оборонной промышленности. ——————————— <7> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 15. Ст. 1157. <8> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1992. N 25. Ст. 2234. <9> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 29. Ст. 2675. <10> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 32. Ст. 3009.
Кроме того, Указом Президента Российской Федерации от 20 октября 1993 г. N 1686 «О совершенствовании деятельности межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации» <11> утвержден Перечень постоянных МВК как основных рабочих органов Совета Безопасности Российской Федерации, сформированный в соответствии с классификацией компонентов безопасности, определенных в действовавшем в то время Законе Российской Федерации от 5 марта 1992 г. N 2446-1 «О безопасности». В данный перечень, кроме вышеназванных МВК, вошли МВК по оборонной безопасности, МВК по информационной безопасности, МВК по экономической безопасности, МВК по общественной безопасности, МВК по охране здоровья населения, а также Специальная межрегиональная комиссия Совета Безопасности Российской Федерации (создана распоряжением Президента Российской Федерации от 28 августа 1992 г. N 472-рп). ——————————— <11> См.: Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 43. Ст. 4085.
За двадцатилетний период существования Совета Безопасности Российской Федерации, в зависимости от стоявших перед ним задач, создавались и другие МВК, в частности: МВК по федеральной конституционной безопасности, МВК по пограничной политике, МВК по мобилизационной подготовке и мобилизации, МВК по проблемам СНГ, МВК по военной безопасности, МВК по проблемам стратегического планирования. В дальнейшем ряд из них, в целях исключения дублирования задач и функций с образованными правительственными комиссиями, был упразднен либо реорганизован (например, МВК по пограничной политике была упразднена в связи с образованием Государственной пограничной комиссии в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28 мая 2003 г. N 581) <12>. ——————————— <12> См.: СЗ РФ. 2003. N 22. Ст. 2144.
Следует отметить, что на определенных этапах становления российской государственности МВК позволили обеспечить своевременность выявления возникающих угроз национальной безопасности, подготовить необходимые управленческие решения по их нейтрализации, определить концептуальные направления и приоритеты в развитии общества и государства. Первоначально обеспечение деятельности МВК осуществлялось их рабочими аппаратами — специально создаваемыми для этого подразделениями (секторами) аппарата Совета Безопасности Российской Федерации в соответствии с Типовым положением о межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 20 октября 1993 г. N 1686. В дальнейшем обеспечение их деятельности было возложено на соответствующие профильные структурные подразделения аппарата Совета Безопасности Российской Федерации. В ходе осуществленной в Российской Федерации в 2004 г. административной реформы и реорганизации федеральных органов государственной власти была сокращена штатная численность Администрации Президента Российской Федерации и аппарата Совета Безопасности Российской Федерации, входящего в нее на правах самостоятельного подразделения. В свою очередь, это не могло не повлечь сокращения числа МВК, новый перечень которых был установлен Указом Президента Российской Федерации от 28 октября 2005 г. N 1244 «О межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации» <13>. ——————————— <13> См.: СЗ РФ. 2005. N 44. Ст. 4536.
Данным Указом Президента Российской Федерации образована МВК по проблемам стратегического планирования; две МВК переименованы: МВК по безопасности в сфере экономики в МВК по безопасности в экономической и социальной сфере и МВК по общественной безопасности, борьбе с преступностью и коррупцией в МВК по общественной безопасности; пять МВК упразднены: МВК по международной безопасности, МВК по оборонно-промышленной безопасности, МВК по охране здоровья населения (функции переданы МВК по безопасности в экономической и социальной сфере), МВК по конституционной безопасности (функции переданы МВК по общественной безопасности), МВК по мобилизационной подготовке и мобилизации (функции переданы МВК по военной безопасности). В соответствии с названным Указом Президента Российской Федерации определены задачи и функции, сформированы составы семи межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации: МВК по безопасности в экономической и социальной сфере, МВК по военной безопасности, МВК по информационной безопасности, МВК по общественной безопасности, МВК по проблемам Содружества Независимых Государств, МВК по проблемам стратегического планирования, МВК по экологической безопасности. Следует отметить, что до 2000 г. составы МВК утверждались Президентом Российской Федерации персонально. Такой порядок вызывал определенные сложности в связи с тем, что при изменении должностного положения того или иного члена МВК каждый раз требовалась подготовка соответствующего указа Президента Российской Федерации. По этой причине, в целях обеспечения более оперативного реагирования на изменения должностных положений конкретных лиц, входивших в состав МВК, был издан Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. N 1603 «Вопросы межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации» <14>. Данный Указ Президента Российской Федерации положил начало практике утверждения Президентом Российской Федерации составов МВК по должностям по представлению секретаря Совета Безопасности Российской Федерации. Персональный состав МВК стал утверждаться распоряжением секретаря Совета Безопасности Российской Федерации по представлению руководителей федеральных органов исполнительной власти и организаций, должностные лица которых включены в состав МВК по должностям. ——————————— <14> См.: СЗ РФ. 2000. N 37. Ст. 3701.
Указанное правовое решение, как представляется, позволяет секретарю Совета Безопасности Российской Федерации оказывать своевременное и эффективное влияние на процесс решения вопросов обеспечения деятельности МВК и укомплектованности их составов. При этом нельзя не согласиться с мнением отдельных авторов, что развитие институтов МВК оказалось не лишенным пробелов. В частности, к такому пробелу обоснованно относится упразднение МВК по международной безопасности, «хотя такая функция Совета Безопасности Российской Федерации, как «анализ и оценка внешних угроз», содержится во всех нормативных документах по проблемам национальной безопасности» <15>. Решение стоявших перед данной МВК задач в настоящее время частично обеспечивается в ходе деятельности МВК по проблемам Содружества Независимых Государств, однако специальный орган, который занимался бы проблемами выявления угроз национальной безопасности в сфере международной безопасности на межведомственном уровне, не создан. ——————————— <15> См.: Мельников В. И. О правовом статусе межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации // Юридический мир. 2009. N 10. С. 17.
Вместе с тем следует признать обоснованными основания, повлекшие ликвидацию МВК по оборонно-промышленной безопасности. Необходимость в ней отпала в связи с образованием в 2006 г. по решению Совета Безопасности Российской Федерации <16> Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 20 марта 2006 г. N 231 «О Военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации») <17>. В отличие от МВК по оборонно-промышленной безопасности, Военно-промышленная комиссия при Правительстве Российской Федерации является постоянно действующим органом, осуществляющим организацию и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации государственной политики по военно-промышленным вопросам, а также по вопросам военно-технического обеспечения обороны государства. ——————————— <16> См.: Совет Безопасности Российской Федерации. 20 лет. М.: Издательство «Известия», 2012. С. 146. <17> См.: СЗ РФ. 2006. N 13. Ст. 1360.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 6 мая 2011 г. N 590 созданы и функционируют семь межведомственных комиссий Совета Безопасности Российской Федерации: МВК по безопасности в экономической и социальной сфере, МВК по военной безопасности, МВК по информационной безопасности, МВК по общественной безопасности, МВК по проблемам Содружества Независимых Государств, МВК по проблемам стратегического планирования и МВК по экологической безопасности. Характеризуя деятельность МВК, следует отметить, что в настоящее время стало практикой в их деятельности предварительное рассмотрение вопросов, выносимых на заседания и оперативные совещания Совета Безопасности Российской Федерации, что обеспечивает их тщательную и всестороннюю межведомственную и экспертную проработку, высокое качество подготовки принимаемых решений. Работа МВК ведется на плановой основе и, как правило, согласуется с планами заседаний и оперативных совещаний Совета Безопасности Российской Федерации, совещаний по стратегическому планированию, выездных совещаний секретаря Совета Безопасности Российской Федерации, а также иных мероприятий, проводимых в рамках деятельности Совета Безопасности Российской Федерации. На заседаниях МВК рассматриваются наиболее острые проблемы обеспечения национальной безопасности, уделяется значительное внимание реализации стратегических национальных приоритетов, определенных в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. В частности, на заседаниях МВК по безопасности в экономической и социальной сфере рассмотрены стратегические национальные приоритеты «Экономический рост» и «Повышение качества жизни российских граждан». В рамках оценки состояния экономической безопасности обсуждены проблемы технологической безопасности в топливно-энергетическом комплексе России, а также выработки необходимых мер, направленных на обеспечение социальной защищенности населения в условиях финансово-экономического кризиса, совершенствования управления государственной собственностью и решения задач энергетической безопасности. С позиции обеспечения продовольственной безопасности обсужден ход развития зернового рынка Российской Федерации. На заседаниях МВК по военной безопасности постоянно рассматриваются вопросы развития всех компонентов военной организации государства во взаимосвязи с военно-политической обстановкой в мире, внутриэкономической и социальной обстановкой в стране. Новая Военная доктрина Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 5 февраля 2010 г. N 146 «О Военной доктрине Российской Федерации» <18>, также была предварительно рассмотрена на заседании МВК по военной безопасности <19>. ——————————— <18> См.: СЗ РФ. 2010. N 7. Ст. 724. <19> См.: Совет Безопасности Российской Федерации. 20 лет. М.: Издательство «Известия», 2012. С. 189.
МВК по информационной безопасности рассмотрены основные направления государственной политики в области формирования системы обеспечения безопасности информационных систем и информационно-коммуникационных сетей критически важных объектов инфраструктуры России, вопросы, касающиеся сохранения культурно-нравственных ценностей, формирования у граждан культуры информационной безопасности, а также о ходе продвижения российских инициатив в области обеспечения международной информационной безопасности и борьбы с киберпреступностью. МВК по общественной безопасности в рамках реализации стратегического национального приоритета «государственная и общественная безопасность» уделялось постоянное внимание вопросам: повышения антитеррористической защищенности и обеспечения безопасности граждан при проведении общественно-политических, спортивных, культурных и иных массовых мероприятий; эффективности противодействия экстремизму; борьбы с организованной преступностью и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем; предотвращения насилия в отношении несовершеннолетних; борьбы с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, а также профилактике наркомании. На заседании МВК также рассмотрен проект Концепции общественной безопасности Российской Федерации <20>. ——————————— <20> См.: Там же. С. 119.
МВК по проблемам Содружества Независимых Государств в ходе реализации стратегического национального приоритета «Стратегическая стабильность и стратегическое партнерство» рассмотрены вопросы, затрагивающие становление государственности в Республике Абхазия и Республике Южная Осетия, а также двусторонние и многосторонние отношения государств Центрально-Азиатского региона и влияние на них глобальных мировых процессов. МВК по экологической безопасности в рамках реализации стратегического национального приоритета «Экология живых систем и рациональное природопользование» обсуждены вопросы: предотвращения угроз загрязнения окружающей среды и обеспечения безопасности здоровья населения, сохранения водных ресурсов; меры по обеспечению радиационной безопасности; обеспечения экологической безопасности при реализации крупных инфраструктурных проектов; совершенствования системы нормирования допустимого воздействия на окружающую среду и другие. МВК по проблемам стратегического планирования во взаимодействии с другими МВК подготовлены Основы стратегического планирования в Российской Федерации и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденные Указами Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 536 и N 537 <21> соответственно, а также комплексный план мероприятий по их реализации. Продолжается разработка единой и целостной системы информационно-аналитической и методологической поддержки стратегического планирования в Российской Федерации <22>. ——————————— <21> См.: СЗ РФ. 2009. N 20. Ст. 2444. <22> См.: Совет Безопасности Российской Федерации. 20 лет. М.: Издательство «Известия», 2012. С. 188.
Изложенное свидетельствует о той важной роли, которую играют МВК при решении вопросов, связанных с выявлением и нейтрализацией угроз в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Выработанные МВК рекомендации и предложения используются федеральными органами исполнительной власти и Правительством Российской Федерации в своей практической деятельности, в том числе при нейтрализации угроз по самому широкому кругу проблем обеспечения национальной безопасности Российской Федерации. Вместе с тем необходимо отметить, что решения МВК, даже утвержденные секретарем Совета Безопасности Российской Федерации, по существу, носят рекомендательный характер, хотя и обязывают руководителей федеральных органов исполнительной власти и организаций рассмотреть решение МВК (протокол заседания) и уведомить о его результатах. Таким образом, сама правовая природа МВК не позволяет им оказывать прямое воздействие на принимаемые федеральными органами исполнительной власти меры в сфере обеспечения общественной безопасности, но способствует своевременности и результативности выработки ими необходимых решений. С учетом того, что МВК являются рабочими органами Совета Безопасности Российской Федерации, к одной из основных функций которых отнесена подготовка предложений и рекомендаций Совету Безопасности Российской Федерации по соответствующим направлениям национальной безопасности, представляется нецелесообразной в ходе дальнейшей работы по законодательному совершенствованию деятельности МВК поддержка периодически возникающего в научных кругах предложения, касающегося наделения их решений обязательностью для исполнения федеральными органами исполнительной власти.
