(Малчинов А. С.) («Конституционное и муниципальное право», 2010, N 1)
ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ <*>
А. С. МАЛЧИНОВ
——————————— <*> Malchinov A. S. Territorial planning in the Russian Federation: legal aspects.
Малчинов А. С., ведущий юрист, руководитель проектов Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования, доцент кафедры теории государства и права юридического факультета Московского государственного открытого университета, кандидат юридических наук.
Настоящая статья посвящена проблемам правового регулирования территориального планирования в Российской Федерации. В статье отмечена роль крупных хозяйствующих субъектов в территориальном планировании, предлагаются практические рекомендации по принятию соответствующих нормативных правовых актов по решению существующих проблем в указанной сфере.
The article deals with the problems of legal regulation of territorial planning in the Russian Federation. The article notes the role of large economical subjects in territorial planning, proposes practice recommendations on adoption of relevant normative legal acts aimed at solution of the existing problems in the said sphere.
По экспертным оценкам, неэффективная пространственная (территориальная) организация хозяйственной деятельности на территории России обходится ей потерей как минимум 2 — 3% ВВП ежегодно <1>. Безусловно, что такая ситуация, тем более на фоне последствий финансово-экономического кризиса, не может устраивать ни федеральные, ни региональные органы государственной власти. Приходится констатировать, что вопросам территориального планирования России уделяется недостаточно внимания, даже несмотря на то, что эта сфера отношений очень важна для страны с точки зрения сохранения и укрепления ее территориальной целостности и национальной безопасности. ——————————— <1> См.: URL: http://www. rusrev. org/content/review/default. asp? shmode=8&ida;=1657&ids;=139.
Пространственное (территориальное) измерение процессов развития национальной экономики имеет принципиальное значение для любой страны. Для России территориальное планирование приобретает особую значимость, учитывая факторы большой площади территории и разнообразие географических и климатических условий страны. Более того, территориальное планирование, с одной стороны, выступает важным этапом планирования бюджетных инвестиций в объекты капитального строительства для государственных и муниципальных нужд и, таким образом, задает ориентиры для инвестиционного развития территорий. С другой стороны, территориальное планирование одновременно выступает важным элементом обеспечения инвестиционного климата в стране, в каждом регионе, в каждом муниципальном образовании, поскольку обеспечивает прозрачность и предсказуемость действий органов публичной власти в одном из важнейших направлений экономической политики государства — в развитии общественной инфраструктуры, в деятельности по снятию инфраструктурных ограничений для развития бизнеса. Эти прозрачность и предсказуемость являются также важной дополнительной гарантией прежде всего экономических прав российских граждан. Проблема правового регулирования территориального планирования в России не нова. Анализ советского опыта территориального планирования показывает, что в законодательстве в качестве основных задач территориального планирования провозглашались: совершенствование территориальной организации общественного производства; осуществление дальнейших прогрессивных сдвигов в размещении производительных сил, которые должны были обеспечивать экономию общественного труда; комплексное и высокоэффективное развитие всех союзных республик и экономических районов, каждого региона страны на основе их рациональной специализации; создание оптимальных динамичных пространственных пропорций производства и распределения продукции; совершенствование систем расселения; охрана природы и улучшение окружающей среды. Региональное планирование в СССР опиралось на системы экономических районов страны, формировавшихся территориально-производственных комплексов, административно-территориальных единиц. Народнохозяйственный план утверждался Верховным Советом СССР и тем самым имел силу закона. Для современной России вполне могут быть заимствованы отдельные элементы советского опыта, прежде всего в части экономического районирования и системы расселения, чего, собственно, сейчас нет в действующем федеральном законодательстве. Проблемам территориального планирования уделяется достаточно внимания в законодательстве иностранных государств, в том числе и с федеративной формой государственного устройства. Так, территориальное планирование в Германии имеет четыре уровня. На федеральном уровне в соответствии с положениями Федерального закона «О территориальном планировании» устанавливаются рамочные условия пространственного развития для территории ФРГ. Ответственность за федеральный уровень территориального планирования несет Федеральное министерство территориальной организации, строительства и градостроительства. На уровне федеральных земель в соответствии с Федеральным законом «О территориальном планировании» разрабатывается земельная программа территориальной организации, в которой закрепляются основные положения пространственной организации и развития федеральной земли. Региональный уровень является промежуточным между земельным и муниципальным планированием. С одной стороны, региональное планирование должно конкретизировать главные цели, сформулированные плановыми органами, на уровне земли. С другой стороны, его задачей является координация плановых решений, принятых отдельными общинами, и приведение их в соответствие с целями земельного планирования. Региональное планирование осуществляется с помощью региональных плановых союзов, в пределах которых существуют сбалансированные хозяйственные и общественные связи. Местное планирование — низшая ступень в системе планирования ФРГ, которая находится в компетенции органов местного самоуправления. В местном планировании различают планирование развития муниципальных образований и перспективное развитие градостроительства. Задачей муниципального планирования является комплексное планирование общины. План развития муниципального образования устанавливает рамки полномочий при реализации мероприятий, осуществляет координацию и контроль в соответствии с поставленными задачами. Перспективное планирование градостроительства является разработанной на уровне общины стратегией строительства на ее территории. Оно узаконено в Федеральном своде законов о строительстве для территории ФРГ. Таким образом, вопросы территориального планирования в ФРГ имеют достаточно детальную регламентацию. Следует подчеркнуть, что сам процесс реализации механизма территориального планирования, согласованности и взаимоувязанности территориального планирования на всех его уровнях хорошо поставлен и в этой связи относительно успешно реализуется. Однако необходимо учитывать и такой объективный фактор, как площадь территории Германии, которая в разы меньше площади территории России, а освоенность территорий практически приближается к 100%. Учитывая важность территориального планирования не только с точки зрения социально-экономического развития, но и с позиции обеспечения территориальной целостности и национальной безопасности России, государственная политика в сфере территориального планирования должна преследовать следующие стратегические цели: — обеспечение государственных гарантий предоставления определенного объема и набора социальных услуг всем гражданам Российской Федерации независимо от региона проживания, а также создание равных возможностей гражданам в реализации их прав и законных интересов; — сокращение различий в уровне социально-экономического развития и одновременное наращивание экономического потенциала субъектов Российской Федерации; — сбалансированное размещение производительных сил и расселение в стране. Достижению указанных целей стратегического территориального планирования препятствует целый ряд проблем, наиболее значимыми из которых являются проблемы в сфере правовой регламентации территориального планирования. Действующее законодательство (Градостроительный кодекс РФ, нормативные акты Правительства РФ в указанной сфере) не решают проблем в сфере территориального планирования, поскольку имеют существенные пробелы в нормативно-правовом регулировании. В экономической литературе под территориальным (региональным) планированием понимается регулирование территориального развития при взаимодействии федеральных и региональных органов власти путем перераспределения государственных бюджетных средств, реализации мер административного регулирования, координации реализации инвестиционной деятельности <2>. Существуют и другие подходы к определению территориального планирования. Свое толкование территориального планирования дает и федеральное законодательство. В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации под территориальным планированием понимается планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон <3>, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий <4>. ——————————— <2> См.: Жилкин С. Ф., Князева А. В. Стратегирование регионального планирования // Вестник Самарского государственного университета. 2006. N 8(48). <3> Зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение. <4> СЗ РФ. 2005. N 1 (часть I). Ст. 16.
Анализ определения территориального планирования, данного в законодательстве, позволяет сделать вывод о том, что из состава понятия территориального планирования выводится вопрос о планировании расселения населения по территории страны, что является, на наш взгляд, не совсем правильным. Между размещением производительных сил по территории страны и расселением в определенных случаях должен существовать баланс. Возникает вопрос: если нет соответствующей инфраструктуры на определенной территории, каким образом на этой территории может на качественном уровне проживать население? Ответ очевиден: не может. Такой же дисбаланс может возникнуть и в случае размещения соответствующей инфраструктуры на определенной территории с одновременным отсутствием на этой территории населения. Однако, с другой стороны, в определенных случаях, например, если на соответствующей территории размещены стратегические жизненно важные для страны объекты и они выполняют роль обеспечения безопасности страны, несоответствие между размещением инфраструктуры и расселением населения возможно. Учитывая изложенное, вопрос о проблеме баланса размещения производительных сил, инфраструктуры и расселения на соответствующей территории должен найти свое разрешение, в первую очередь правовое. Важную роль в сфере территориального планирования в России в настоящее время играет проблема разработки документов в сфере территориального планирования. Необходимость разработки таких документов предусматривает глава 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 9 Кодекса в документах территориального планирования определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. В качестве документов территориального планирования выступают схемы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В настоящее время частично сформирован ряд подзаконных актов, регламентирующих процедурные вопросы территориального планирования. Так, действует Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2006 г. N 804 «Об утверждении Положения о совместной подготовке документов территориального планирования, а также о составе, порядке создания и деятельности комиссии по совместной подготовке проектов документов территориального планирования», направленное на регулирование вопросов инициации, организации и выполнения работ, а также Положение о согласовании проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации и проектов территориального планирования муниципальных образований от 24 марта 2007 г., устанавливающее порядок согласования проектов документов территориального планирования, порядок и состав деятельности согласительных комиссий при согласовании проектов документов территориального планирования. Ранее было принято Постановление Правительства РФ от 13 ноября 2006 г. N 680 «О составе схем территориального планирования Российской Федерации». Кроме того, вопросам разработки схем территориального планирования посвящен Приказ Министерства регионального развития РФ от 31 января 2007 г. N 4 «Об утверждении требований к способам отображения на картах (схемах) точечных, линейных и площадных объектов, предусмотренных положением, о составе схем территориального планирования Российской Федерации». Ключевую роль в систематизации документов стратегического планирования в Российской Федерации, в том числе документов территориального планирования, мог бы сыграть Федеральный закон «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации», проект которого в настоящее время проходит публичное обсуждение. Проект указанного Федерального закона разработан Министерством экономического развития РФ и размещен на его официальном сайте <5>. Законопроект регламентирует и в определенной степени обеспечивает прозрачность и устойчивость процедур разработки, рассмотрения и утверждения документов стратегического планирования. Однако существенным недостатком законопроекта, в том числе в части территориального стратегического планирования, является тот факт, что остается открытым вопрос регулирования общих принципов организации стратегического планирования на муниципальном уровне. В законопроекте есть лишь одно упоминание о местном самоуправлении (ч. 3 ст. 35), в соответствии с которым стратегия социально-экономического развития субъекта Федерации на долгосрочную перспективу разрабатывается с учетом направлений социально-экономического развития муниципальных образований, входящих в состав соответствующего субъекта Федерации. Вместе с тем в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится определение общих принципов организации местного самоуправления, а также правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц. ——————————— <5> URL: http://www. economy. gov. ru/wps/wcm/myconnect/economylib/mert/welcome/economy/strategyandinnovation/stratplandirect/doc1256739311504.
Отсутствие в проекте федерального закона соответствующих норм, регламентирующих общие принципы стратегического планирования на уровне муниципальных образований, нарушает принцип единства и целостности стратегического планирования, установленный в ст. 12 законопроекта, учитывая тот факт, что хотя местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, в то же время является неразрывным звеном существующей в России трехуровневой системы управления. В этой связи в проекте федерального закона следует регламентировать общие принципы организации стратегического планирования на местном уровне, включая территориальное планирование. Таким образом, постепенно идет процесс совершенствования нормативно-правовой базы территориального планирования, который направлен как на решение технических вопросов, так и на углубление конструктивного подхода к обеспечению сочетания стратегического и территориального планирования <6>. Однако еще остаются многие нерешенные вопросы. В настоящее время ведется работа над разработкой генеральной схемы территориального планирования России, принятие которой предполагается осуществить в 2010 г. Одновременно практически во всех субъектах Российской Федерации, а также на уровне муниципальных образований разрабатываются собственные схемы территориального планирования. ——————————— <6> См.: Чистобаев А. И. О сочетании функций стратегического и территориального планирования в регионах России. Проблемы государственной политики регионального развития // Материалы Всероссийской научной конференции (Москва, 4 апреля 2008 г.). М.: Научный эксперт, 2008. С. 583.
По состоянию на сентябрь 2009 г., по данным Министерства регионального развития РФ, из 83 схем территориального планирования, которые должны быть утверждены на региональном уровне, утверждено лишь около 17 документов <7>. Из 24 тыс. документов территориального планирования, подлежащих разработке на муниципальном уровне, утверждено чуть более 3 тыс. генеральных планов и схем территориального планирования муниципальных районов — это всего 12% от общего числа, а в Министерство регионального развития РФ на согласование поступил только 71 документ <8>. Препятствием для разработки полноценных схем территориального планирования на региональном и местном уровнях является отсутствие схем территориального планирования федерального уровня. Сложность заключается и в том, что Градостроительный кодекс Российской Федерации в ст. 15 предусматривает обязательное согласование таких схем с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, имеющих общую границу с субъектом Федерации, обеспечившим подготовку проекта схемы территориального планирования, и органами местного самоуправления муниципальных образований, применительно к территориям которых подготовлены предложения по территориальному планированию. ——————————— <7> URL: http://www. minregion. ru/OpenFile. ashx/inf. xls? AttachID=2969. <8> URL: http://www. minregion. ru/OpenFile. ashx/doc_inf. doc? AttachID=2970.
Учитывая достаточно жесткую регламентацию разработки и согласования схем территориального планирования как на уровне федерального центра, так и на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, а также очевидно возникающий конфликт интересов между согласующими субъектами территориального планирования, сам процесс территориального планирования превращается в достаточно сложную и вялотекущую процедуру, даже несмотря на установленные сроки разработки схем территориального планирования. Кроме того, процесс разработки схем территориального планирования, в особенности в муниципальных образованиях, обусловлен относительной дороговизной разработки. По экспертным оценкам, разработка генерального плана сельского поселения стоит примерно, исходя из той практики, которая на сегодня сложилась, 1 млн. руб., на уровне муниципального района — примерно 2,5 млн. руб. <9>. ——————————— <9> URL: http://www. akdi. ru/sf/PO08/9_34.htm.
Немаловажную роль в территориальном планировании в России играют крупнейшие российские сетевые компании <10>. Так, ОАО «РЖД» в настоящее время реализует Концепцию региональной политики ОАО «РЖД», которая направлена на решение следующих задач: ——————————— <10> Речь идет о крупнейших российских компаниях, деятельность которых осуществляется в большинстве субъектов РФ. Для России это, как правило, естественные монополии, играющие ведущую роль в жизнеобеспечении страны и ее населения (ОАО «РЖД», «Газпром», крупнейшие энергокомпании, Государственная корпорация «Фонд ЖКХ» и др.).
— создание механизма учета в деятельности ОАО «РЖД» прогнозов и оценок федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также независимых экспертных центров в отношении перспектив социально-экономического развития регионов; — оптимизация участия ОАО «РЖД» в разработке и реализации федеральных программ социально-экономического развития регионов в части развития железнодорожного транспорта; — совершенствование взаимодействия ОАО «РЖД» с федеральными органами исполнительной власти при установлении тарифов на железнодорожные перевозки; — развитие партнерских отношений ОАО «РЖД» с субъектами РФ, в том числе в части организации пригородных пассажирских перевозок; — оптимизация подходов к оценке взаимодействия ОАО «РЖД» с регионами для составления рейтинга железных дорог. Следует отметить, что федеральное законодательство не предусматривает специальных норм, направленных на регламентацию деятельности крупнейших сетевых компаний и иных хозяйствующих субъектов, касающихся осуществления ими деятельности в сфере территориального планирования и социально-экономического развития соответствующих территорий, что, на наш взгляд, является неправильным. Дело в том, что роль крупнейших российских сетевых компаний в территориальном планировании особенно важна с точки зрения их мобилизационного назначения в жизнеобеспечении страны, в том числе для целей национальной безопасности страны. Поэтому вопрос о детальной правовой регламентации механизмов участия крупнейших сетевых компаний в осуществлении региональной политики, и в частности в территориальном планировании страны, является крайне важным. Недостаточная способность разрабатываемых схем территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях устранить накопленные диспропорции пространственного развития страны и отдельных территорий, несогласованность на всех уровнях стратегических документов социально-экономического развития и документов территориального планирования требуют решения целого комплекса задач. Во-первых, необходимо разработать стратегические направления в сфере пространственного развития страны в целом и отдельных регионов. Во-вторых, требуют совершенствования правовые механизмы разработки и реализации схем территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Так, опыт формирования и реализации схем территориального планирования и стратегий социально-экономического развития субъектов РФ показал, что большинство из них разработаны без учета федеральных документов в этой сфере. Более того, большинство субъектов РФ объединены общими стратегическими задачами и горизонтальными связями между собой, однако их схемы территориального планирования согласованы между собой слабо. Вышеперечисленные задачи могут найти свое решение и правовую регламентацию в Федеральных законах «О стратегическом планировании в Российской Федерации» и «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации», Доктрине регионального развития Российской Федерации, в Постановлении Правительства РФ «О порядке разработки и корректировки схем территориального планирования на федеральном, региональном и муниципальном уровнях», а также в целом ряде других нормативных правовых актов.
