(Оленина Т. Ю.) («Административное право и процесс», 2013, N 7)
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЛЕСНОГО ПЛАНИРОВАНИЯ КАК АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ ФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЛЕСНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ
Т. Ю. ОЛЕНИНА
Оленина Татьяна Юрьевна, доцент кафедры международного и конституционного права Петрозаводского государственного университета, кандидат юридических наук.
Статья посвящена нормативно-правовому регулированию лесного планирования как административно-правовой формы государственного регулирования правоотношений в области использования и охраны лесов. Одним из инструментов для управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов является лесной план субъекта Российской Федерации. Практика применения лесного плана показывает его несостоятельность в решении той задачи, которая была законодателем поставлена перед лесным планированием, — «обеспечение устойчивого развития территорий».
Ключевые слова: лесной план субъекта Российской Федерации, Лесной кодекс, лесное законодательство.
Legal aspects of forest planning as administrative law form of government regulation of forest relations T. Yu. Olenina
The article is devoted to the normative-legal regulation of forest planning as administrative law form of government regulation of legal relations in the sphere of use and protection of forests. One of the tools for the management in the sphere of conservation, protection and reproduction of forests is forest plan of the subject of the Russian Federation. The practice of forestry plan shows his incompetence in dealing with the problem, which was staged in front of the setter forest planning — «sustainable development».
Key words: forest plan of the subject of the Russian Federation, forest law, forestry legislation.
Основной задачей государственного управления в сфере природопользования является обеспечение воспроизводства природных ресурсов, их рационального использования и охраны в интересах нынешнего и будущих поколений народов России <1>. Лесное планирование приобретает все большую актуальность в связи с развитием лесопромышленного комплекса в Российской Федерации за последние годы. Вопросы лесного планирования как административно-правовой формы государственного регулирования лесных правоотношений регулируются главным образом лесным законодательством Российской Федерации <2>. Так, планирование в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование) направлено на обеспечение устойчивого развития территорий (ст. 85 Лесного кодекса Российской Федерации (далее — ЛК РФ)). Данное понятие является относительно новым для отечественного лесного законодательства, поскольку прежним Лесным кодексом Российской Федерации от 29 января 1997 г. термин «лесное планирование» не предусматривался. ——————————— <1> Правовые основы природопользования и охраны окружающей среды: Учебник / Под общ. ред. А. М. Волкова. 2-е изд. М.: Издательство «Щит-М», 2011. С. 54. <2> Волков А. М., Ибрагимов В. Б., Лютягина Е. А. Административно-правовое регулирование природопользования и охраны окружающей среды // Административное право и процесс. 2012. N 5. С. 33 — 38.
В то же время понятие «устойчивое развитие территорий» сформулировано в ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Устойчивое развитие территорий — обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений. Лесное планирование является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков. В то же время в ЛК РФ не содержатся понятия лесничества и лесопарка, что создает проблему толкования норм лесного законодательства. Лесничество — основная территориальная единица управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в России <3>. Лесопарк — частично искусственно созданный или благоустроенный лес, находящийся в черте города или поселка. Он предназначен для отдыха населения. Лесопарки занимают значительную территорию — от нескольких сотен до 2 — 3 тысяч га и более <4>. ——————————— <3> Википедия. Свободная энциклопедия. 10.11.2012. URL: http://ru. wikipedia. org/wiki/ %CB%E5%F1%ED%E8%F7%E5%F1%F2%E2%EE. <4> Википедия. Свободная энциклопедия. 10.11.2012. URL: http://ru. wikipedia. org/wiki/ %CB%E5%F1%EE%EF%E0%F0%EA.
ЛК РФ ввел новый документ лесного планирования — лесной план субъекта Российской Федерации. Например, в Республике Карелия (далее — РК) принято распоряжение главы РК от 31 декабря 2008 г. N 975-р «Об утверждении Лесного плана Республики Карелия» <5>. Оно действует с 1 января 2009 г. по 31 декабря 2018 г. ——————————— <5> Собрание законодательства РК. 2008. N 12 (ч. II).
В соответствии со ст. 86 ЛК РФ в лесном плане субъекта Российской Федерации определяются цели и задачи лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения. К лесному плану субъекта Российской Федерации прилагаются карты с обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения. Лесной план субъекта Российской Федерации утверждается высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Не осуществляется подготовка лесных планов субъектов Российской Федерации в отношении лесничеств, лесопарков, расположенных в границах территорий субъектов Российской Федерации, плотность населения которых в пятнадцать раз превышает среднюю плотность населения Российской Федерации. При определении приоритетных целей в Лесном плане РК решались три группы стратегических задач: повышение степени обеспечения собственным древесным сырьем предприятий лесоперерабатывающей промышленности Республики, сохранение окружающей среды и биоразнообразия, а также приведение в долгосрочном плане к оптимальной возрастной структуре лесных насаждений в эксплуатационных лесах. В этой связи в Лесном плане рассматриваются два взаимодополняющих этапа интенсивного развития лесного комплекса Республики Карелия. Первый этап (2009 — 2013 гг.) включает повышение эффективности лесозаготовок, охраны, защиты и воспроизводства лесов и достижение сбалансированной структуры лесопользования. В этот период предполагается интенсификация лесопользования и достижение к 2013 г. заготовки по сплошным рубкам спелых и перестойных насаждений в размере 5,7 млн. куб. м ликвидной древесины. На этом этапе будут существенно расширены масштабы строительства лесных дорог круглогодового действия в соответствии с Региональной целевой программой «Развитие дорожного хозяйства Республики Карелия на период до 2015 года». Осуществление рекреационной деятельности на землях лесного фонда Республики предусматривается увеличить до 44,9 тыс. га. С этой целью в соответствии с Генеральной схемой размещения объектов и инфраструктуры туризма планируется участие республиканского бюджета в финансировании проектных работ по созданию центров туризма и рекреации. На втором этапе (2014 — 2018 гг.), согласно Лесному плану РК, планируется переход к новой структуре лесопользования и достижение его стратегической устойчивости. Предусматривается продолжение наращивания лесозаготовок с целью удовлетворения спроса на древесину предприятий лесоперерабатывающей промышленности Республики. К концу второго этапа предполагается обеспечить устойчивую ресурсную базу лесоперерабатывающей промышленности Республики в размере 10 млн. куб. м, что обеспечит 78% внутреннего спроса на древесину. При этом объем заготовки древесины составит 71% от ее общего среднего прироста. Опыт разработки лесных планов субъектов Российской Федерации в их экономической части показал наличие проблемных вопросов в методике обоснования экономической эффективности мероприятий лесного плана, приоритетности выполнения мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, запроектированных в соответствии с лесоводственными потребностями в условиях жестких бюджетных ограничений по их финансированию. Проблемными остаются вопросы проведения этих видов работ за счет средств арендаторов на лесных участках, переданных в аренду. Несмотря на проблемные вопросы, включение экономической составляющей в лесные планы является прогрессивным в области долгосрочного лесного планирования, направлено на реалистичность выполнения мероприятий <6>. ——————————— <6> Чернякевич Л. М. Управление лесным хозяйством. 04.12.2012. URL: http://csfm. marstu. net/elearning/ Chernyakevich/text/ chapter3_2.html.
Качество лесных планов субъектов Российской Федерации традиционно вызывает множество нареканий со стороны контролирующих структур. Проведенные в прошлом году проверки в очередной раз подтвердили низкое качество исполнения главного регионального документа. Практически все лесные планы не соответствуют требованиям, определенным типовой формой <7>. ——————————— <7> Крамских А. Чиновникам добавят ответственности. 04.12.2012. URL: http://lesvesti. ru/ news/expert/2649/.
По мнению А. Петрова, несостоятельность лесного плана как инструмента долгосрочного стратегического планирования была предопределена принятой концепцией разработки этого документа, согласно которой лесной план как по набору типовых форм с исходной информацией, так и по выходным показателям предстал региональным лесоустроительным проектом, исполнение рекомендаций которого никогда не было обязательным в лесоустроительной практике <8>. ——————————— <8> Петров А. Лесной план: лесоустроительный проект или региональная программа развития лесного сектора? 04.12.2012. URL: http://lesvesti. ru/news/ view/1111/.
Таким образом, ЛК РФ, передав на исполнение органам государственной власти субъектов Российской Федерации отдельные полномочия в сфере лесных отношений, создал набор инструментов для управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов <9>. Одним из таких инструментов является лесной план субъекта Российской Федерации. Практика применения лесного плана показывает его несостоятельность в решении той задачи, которая была поставлена перед лесным планированием, — «обеспечение устойчивого развития территорий». Понятие устойчивого развития в лесном планировании не реализуется в Республике Карелия, т. к., исходя из практики, лесопользователям — арендаторам лесных участков выгоднее совершить правонарушение (поджог лесных насаждений), нежели выращивать леса на протяжении десятков лет. ——————————— <9> Волков А. М., Лютягина Е. А. Совершенствование административного законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в России // Административное право и процесс. 2010. N 6. С. 15 — 18.
